国务院加减法

过去“保底线”，现在“拉高线”

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南方周末记者贺佳雯张笛扬南方周末实习生孟婉晴陈珏伶

中央财经领导小组办公室副主任杨伟民：（这次改革）涉及的范围之广，职能调整之深刻，是新中国成立以来前所未有的。

中国行政体制改革研究会秘书长王满传：机构改革不是一味地追求削减数量。这次虽然机构总数减少了，但国务院组成部门还是增加了。

“成立国际发展合作署，这是国际范儿非常典型的。一般发达国家都有类似的机构，（成立）可以表明我们从一个受援国家变为一个援助国家。”

2018年3月13日下午，全国政协委员谷树忠在政协经济界别分组讨论时，一连用了好几个“国际范儿”来形容他对国务院机构改革方案（下称“方案”）的印象。

当天上午，国务委员王勇就方案向十三届全国人大一次会议第四次全体会议作了说明。王勇说，改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。

新亮相的部门名单中，既有像国际发展合作署这样完全新设的，也有如国家市场监督管理总局这样经过整合后的“超级”部门。

自1982年起，国务院每逢换届年都会进行机构改革，至今已进行了7次。全国政协委员、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民接受南方周末记者采访时说：“（这次改革）涉及的范围之广，职能调整之深刻，是新中国成立以来前所未有的。

四个“国际范儿”

在谷树忠眼里，有4个新设部门具有“国际范儿”，除了国际发展合作署，还包括退役军人事务部、应急管理部和国家移民管理局。

看到“退役军人事务部”这个机构的名字，华南师范大学政府改革与法治建设研究院院长薛刚凌的第一反应是“不敢想”：之前觉得能成立一个“局”就是进步了，没想到直接成立了一个“部”。

“在美国，老兵事务部是仅次于国防部的第二大部。”作为一名退役军人和军事法专家，薛刚凌从2011年开始呼吁成立有关保障退役军人权益的部门。她说，现在是市场经济，不同于过去的计划经济时代，有的退伍军人回到社会后专业特长没法发挥，缺乏竞争力。

过去，中国退役军人的管理保障力量较为分散：退伍军人安置工作由军委参谋部和民政部负责，民政部设有优抚安置局；而军官安置则由军委政治部、人力资源和社会保障部负责，在人社部设立了军官转业安置司。此外军委政治部、后勤保障部也有相关职能。

此次设立退役军人事务部，能在一定程度上解决多头管理的局面，也是十八大之后军队改革的延续。

应急管理部在谷树忠看来，则很像俄罗斯的“紧急情况部”，令他想到过去一个非常出名的、在国际上出镜率非常高的俄罗斯紧急情况部部长。

新组建的应急管理部，除了安监总局总体归入，还整合了国务院办公厅的应急管理职能，以及民政、水利、农业等多个部门的相关职责，此外，国家防总、减灾委、抗震指挥部、森林防火指挥部、公安消防的职能也都被划入。中国地震局也改由应急管理部管理。

中国应急管理学会副会长龚维斌认为，成立应急管理部，实现了常态管理和应急管理相结合，相关职能整合后，会更加专业、高效，力量配置也会更加合理。

龚维斌觉得，这次机构改革“整体上体现了市场化经济发展背景下，国家治理体系现代化的要求”。

现代化的治理体系中，移民管理局是标配之一。移民管理重在服务管理，不同于之前出入境管理的管控色彩。随着中国外来移民越来越多，以及对海外人才的需求越来越大，成立国家移民管理局将更加方便对外交流。

“但这个机构应该是管相关事务的，而不是管移民的。”谷树忠认为，机构名称应该加两个字，叫国家移民事务管理

局会更好一些。

“吵”得比较厉害的，都合了

国务院直属机构中的新成员——国家医疗保障局的组建方案一亮相，就引起了中国行政体制改革研究会秘书长王满传的注意。

国家医疗保障局成立后，将具体负责“三险”管理工作，终结由两个部门“分治”的局面。

此前在国务院层面，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险一直由人社部负责，而新型农村合作医疗则由国家卫计委负责。

其实，“三险合一”的目标在2013年就已提出，并计划在当年6月实现，但事与愿违，一拖就是5年。

王满传曾参与了2013年“大部制”的方案制定工作。按照同一件事由一个部门负责的原则，那份名为“国务院机构改革和职能转变”的方案提出“三险”由一个部门承担，但没有明确指出由哪个部门承担，这给日后整合工作的踟蹰不前留下了隐患。

“由一个部门主导是共识，这个没有分歧，分歧在于到底由哪个部门主导。”国家卫计委一官员曾向南方周末记者解释，此前人社部和卫计委都希望主导医疗保险的管理权。人社部认为，卫生部门负责看病，如果再负责资金管理，容易失去监督；而卫生系统认为，那么大一笔资金放在人社部，使用效率会受影响。

“比如说吧，如果某地的新农合资金有结余，钱若在卫生系统，就可以考虑为农民安排一些体检，如果钱放人社部门肯定不允许做体检。”这位人士认为，问题拖了5年解决不了，就在于谁也不愿放弃部门利益。

这一期间，少数地区先走了一步，如山东等地明确将新农合的职能、编制、人员、基金、资产等整体移交给人社部门，但多数省份则一直按兵不动。　▶下转第2版

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“实际上也能看出这轮改革的思路之一，就是对过去工作中的薄弱环节进行了加强。”王满传说，尽管过去多次提及生态保护，但这项工作一直是短板。

素有“小国务院”之称的国家发改委，在此轮改革中至少有7项“含金量”较高的职能被划入审计署、医疗保障局等7个部门。

决策部门加强执行部门集中

杨伟民告诉南方周末记者，十八届三中全会之后中央推进了很多领域的改革，但改革越深就越发现，阻力多来自现行不合理的机构设置。机构重叠、职责交叉、权责不一致。既有越位的问题，又有缺位的问题。

农业部原副部长陈晓华在政协分组会议上提到，农业发展项目是在一个部门，而经费安排又在一个部门。过去发改、农业、财政这几家都是密切合作的，有事也是多商量。但是从体制的角度、责任的角度来讲是脱节的。

“我记得实际上在1998年、2008年机构改革的时候就把这个问题提了出来。但是一直拖，没有解决。”陈晓华说，这次力度比较大。

经过整合，农业部将改成农业农村部，原属发改委的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目今后将都由它管理，原属国土部和水利部的农田整治、农田水利建设等职能也将划入。

职能整合过程中，还形成了国家市场监管总局这样的“超级部门”，它将承接原食药总局、工商总局、质检总局3个正部级单位的绝大多数职能，此外还囊括了发改委、商务部的价格监督检查、反垄断执法等多项职能。

王满传认为，“××总局”这类机构作为国务院直属机构，是执行部门，过去职能分散降低了执行效率，现在将职能集中起来可以提高效率。

此次机构改革，所组建的新部门在规模和职能上都有合并增加的趋势，进而减少了机构总数，如王勇所作的说明，正部级机构少了8个，副部级机构少了7个。

“但机构改革不是一味地追求削减数量。”王满传说，这次虽然机构总数减少了，但国务院组成部门还是增加了，除了国务院办公厅，上次组成部门是25个，这次是26个。

在王满传看来，在国务院的机构中，组成部门强调决策功能，这次得到了加强，而直属机构作为执行部门，更强调集中，这次划转归并得更多。

“小国务院”简化，一些部门消失

一些部门职能强化、优化，另一些部门职能则在简化。素有“小国务院”之称的国家发改委，在此轮改革中至少有7项“含金量”较高的职能被划入审计署、医疗保障局等7个部门。

还有一些部门即将成为历史。“这次改革若连三峡办都不改的话，那还能改什么？”3月13日，政协中共界别进行小组讨论，国务院三峡办主任聂卫国表示，对于撤销三峡办，“我早做好了思想准备”。

和三峡办一起被撤销的还有南水北调办，这两个机构将被撤销，职能并入水利部。因为三峡主体工程建设任务已经完成，南水北调东线和中线工程也已竣工。

据聂卫国介绍，三峡办成立于1993年，当时就有“三峡工程完工以后就要撤销”的打算。2008年，三峡工程基本完成建设任务，同年转入试用期，如今还剩一些验收工作。

与三峡办因为结束使命被撤销不同，国务院法制办的职能非常重要，但机构被并入了司法部。

原有25个国务院组成部门中，仅有国防部、教育部和国家民委，在此轮机构改革中没有发生职能变化。交通运输部承接了农业部的渔船检验和监督管理职责，相对庞大的交通系统来说，这一项变化只算得上是微调。

但交通运输部党组书记杨传堂却在政协中共界别一组讨论时公开表示：“发达国家中多数没有交通运输部，而是运输部或者运输观光部。”

杨传堂还提到，2017年交通运输部和国家旅游局曾签署了“交旅融合发展”的意见，“当然，机构改革中让国家旅游局和文化部合并，我们也服从国家的安排”。

判断一个机构的职能变化，通过名称也能看出大致。这次改革中，国家卫生和计划生育委员会不再保留，组建了国家卫生健康委员会，“计划生育”4个字消失。

其实，在着手进行2013年的机构改革时，这4个字就曾有意去掉。参与过上轮方案设计的王满传告诉南方周末记者，当时卫生部和人口计生委要合并，但新机构取什么名字难以定夺，有人想用“人口”取代计划生育。

但考虑到计划生育是基本国策，担心一旦在机构名称中不出现“计划生育”四个字，外界就会产生中国要取消计划生育政策的解读，加之制定人口政策的职能被划归发改委，所以名称中就舍弃了“人口”，定名“卫生和计划生育委员会”。

“计划生育是特定历史阶段的产物，现在人口增长压力已经下降，已全面放开二孩，人口工作重点是合理调整人口结构。”王满传说，机构名称中不体现“计划生育”是正常的，但这项职能还是存在的。

2016年初，国务院印发了《整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，仍未明确作出规定，只是“鼓励有条件的地区理顺医保管理体制，统一基本医保行政管理职能”。

此次新组建的国家医疗保障局，除了完成上一轮改革“三险合一”的遗留任务，还将承接国家发改委的药品和医疗服务价格管理职责和民政部的医疗救助职责。

“凡是在以前两家吵得比较厉害的，这次就合了。”全国政协委员、中国气象局局长刘雅鸣在分组讨论时，说出了她看过方案之后的感觉。

过去，草原和林业分别由农业部和国家林业局长期管理。这次改革，将林业和草原的监管职能合到一个部门，成立国家林业和草原局，对资源的保护更加有效。

说到林、草矛盾，农业部原副部长陈晓华感受很深：“尤其是在牧区，草原和林业的矛盾是比较大的。退林好还是退草好？说法不一，标准也不一样。”

在非牧区，矛盾同样存在。尤其在北方防治沙尘暴时，到底是植树还是种草，双方也长期相持不下。主管草原的农业部倾向于植草，主管林业的国家林业局则倾向于种树。当达成“宜林则林、宜草则草”的共识后，双方却又对“灌木到底是树还是草”产生了分歧。

草原与森林“你中有我、我中有你”的局面一直存在，而由于分属不同部门管理，很多统计数据和口径标准都不一样。作为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长，谷树忠有次开会时就碰到，林业局和农业部之间因为数据的误差“打起架来”。

谷树忠希望，改革后，随着机构的落地和职能的划分，过去出现过的问题尽可能不再发生。

职能有交叉的关系怎么理顺

新组建的国家林业和草原局，还整合了原来分散在国土、住建、水利等部门的自然保护区、风景名胜区等部分职权，加挂国家公园管理局的牌子。

职权得到了“扩张”，但机构的地位却被降格。此前国家林业局是国务院直属机构，重组后的林业和草原局则由自然资源部管理。

自然资源部以国土资源部为基础组建，整合了国家发改委、住建、水利、农业等部门的职能。与自然资源部一起被频繁提及的另一个部门是生态环境部，后者以环境保护部为基础组建。

这两个部门的设立都是本次机构改革的亮点。“突出了生态文明建设，适应了我们下一步加强生态文明建设的需要。”杨伟民告诉南方周末记者。

“实际上也能看出这轮改革的思路之一，就是对过去工作中的薄弱环节进行了加强。”王满传说，尽管过去多次提及生态保护，但这项工作一直是短板。

在讨论机构改革方案时，杨伟民提到，目前环保部的职能“很弱”，主体都分布在农业、林业、海洋等部门。

即将组建的生态环境部会从这些部门划入不少职能，如发改委的应对气候变化和减排职责，此外，水利部、农业部、海洋局所负责的水污染、农田耕地污染、海洋污染等防治工作也将被并入。

看到自然资源部和生态环境部的职能定位后，谷树忠却有点担忧：“将来关系怎么理顺？”

谷树忠举了个例子，森林是资源，同时也是生态，“但资源和生态分别由自然资源部和生态环境部来管，它们的关系怎么处理？成立国家公园管理局的目的是保护生态，但机构又恰恰放在自然资源部，那将来和生态环境部的关系怎么理顺？”

就这两个部门可能存在的职能交叉，南方周末记者采访了杨伟民。作为中财办副主任，杨伟民参与了包括十九大报告在内的多个党内重要文件的起草工作。

他的回答是：“自然资源部有两个‘统一行使，生态环境部有一个‘统一行使。把这三个‘统一行使分清楚，就不存在字面上的交叉问题。”

根据方案，自然资源部的职能是，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。而生态环境部的职能为，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责。