全面落实司法责任制需将繁简分流改革进行到底

文/徐良峰 罗灿

徐良峰 安徽青华律师事务所律师

罗灿 中国社会科学院法学研究所副研究员

党的十九大报告所提出深化依法治国实践的重要内容是，深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。当前，人民法院普遍面临“案多人少”的突出矛盾。繁简分流改革是缓解“案多人少”矛盾的主要手段，全面落实司法责任制需将繁简分流改革进行到底。

深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，是党的十九大报告所提出深化依法治国实践的重要内容。当前，“案多人少”是人民法院普遍面临的突出矛盾，在一定程度上已经成为制约司法改革目标实现的重要因素。繁简分流改革是缓解“案多人少”矛盾的主要手段，全面落实司法责任制需将繁简分流改革进行到底。

防止繁简分流改革可能出现的偏差

深化司法体制改革的主要目标是加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。繁简分流机制改革的主要目的是通过优化司法资源配置，“又好又快”地审理案件，类似医院“小病门诊、大病住院”，80%左右的简案“门诊”速裁、20%左右的难案“住院”精判，提升审判工作质效，更好地满足人民群众的多元司法需求。目前，部分法院“简案快审、繁案精审”的工作机制已经基本建立，成效明显。广东东莞市第一人民法院被媒体称为“中国最繁忙的基层法院”，2016年结案58385件，一线法官人均结案389件，就是遵循“二八”比例分流案件，对80%的简单案件实行快审，对20%的复杂案件实行精审。

深入推进繁简分流机制改革，始终要妥善处理好“简”与“繁”的关系，关键在于避免和防止三种类型的认识和做法：

一是该简的不够简。在目前司法实践中，适用简易程序审理案件没有实现完全的简化，有的甚至将简易程序当作普通程序的前置以缓解审限压力；督促程序适用率仍然较低。要做到当简则简，简案更加简。河北高院制定了《案件办理简化标准》，对刑事、民事、行政简单案件快速办理机制及操作规程进行了详细规定；深圳中院出台《关于一审简单民商事案件速裁的工作规程（试行）》；杭州西湖法院推广电子支付令，这些做法都值得肯定。

二是一味求简。要避免过分求快求简的倾向，不能为了完成办案任务，片面追求司法效率而让司法公正打折扣。要恪守程序正当的原则，做到“简程序不减权利”，尊重当事人及其律师的程序选择权，由当事人双方约定适用民事简易程序，以及约定对标的额超过规定标准的简单民事案件适用小额诉讼程序；行政案件径行裁定驳回起诉的，必须询问当事人；简化被告人认罪认罚案件庭审程序的，应当听取被告人的最后陈述；适用简易程序审理的民事、刑事案件采用远程视频方式开庭的，或者民事案件当庭即时履行不再出具裁判文书的，必须经当事人同意。

三是该繁的不够繁。繁简分流是要通过使用少数审判力量快速处理大量简单案件，为复杂案件的审理提供更多的时间和精力保障。复杂案件的审理要真正地“繁”到位，落实严格司法的要求，突出庭审中心作用，推进刑事庭审实质化和民事庭审优质化，加强裁判文书的论证说理。成都中院以轻刑快办、繁简分流为前提，切实推进庭审实质化，聚焦发挥庭前会议功能、坚决排除非法证据、强化关键证人出庭作证、鼓励当庭认证和当庭裁判，真正提高了刑事审判质量。

明确繁简分流改革逻辑前提的标准

案件繁简分流的逻辑前提是甄别判断哪些案件属于繁案、哪些案件属于简案。对于简单案件与复杂案件的区分标准，现有法律和司法解释已经作了相关规定，以民事案件为例，根据民事诉讼法第157条第一款的规定，简单民事案件的特征包括事实清楚、权利义务关系明确、争议不大。但是，上述规定比较抽象，实践中的理解和把握不尽统一。考虑到全国各地地区差异太大，《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》没有对繁简标准和类型作出统一的细致规定，而是授权地方各级人民法院依照法律规定并结合实际情况制定各类案件繁简分流的标准。

深入推进繁简分流机制改革，必须将案件繁简分流的法律标准进一步类型化、细致化、客观化，形成方便快捷、具体可操作的类型化标准。

一是判断繁简的相关因素。案件繁简一般采取“两分法”，即简单案件与复杂案件，但也有河南登封法院、重庆江北法院等采取“三分法”，即简单案件、普通案件、复杂案件。域外也有类似观点，如麦考密克认为，简易案件和疑难案件没有截然分明的分界线，从明显简单的案件到高度复杂的案件之间还存在一个过渡地带。考虑到“两分法”在实践中更容易操作，我们还是坚持“两分法”。在域外，复杂案件不仅是当代法哲学的一个核心理论问题，也是世界各国司法所普遍遭遇的实践难题之一。例如，德沃金认为，疑难案件是不被“规则”涵盖到，但必被某些“法律原则”所涵盖到的案件；民事案件的繁简主要参考适用的审判程序、诉讼标的的大小等；刑事案件的繁简主要参考案件性质、可能判处的刑罚轻重等。在我国，判断繁简的相关因素除了上述纯粹法律因素以外，还可能包括案件指导意义大小、社会关注度高低、是否涉诉信访等其他因素。

二是判断繁简的具体标准。不同的案件类型、审理程序、诉讼领域在繁简标准上都存在不同，只有尽量进行多维度的归纳总结，才能将抽象法律标准具体化。案件类型主要是区分实体性案件与程序性案件，一般来说程序性案件属于简案。审理程序主要区分一审、二审案件，对于基层法院审理的一审案件，可以先确定难案类别，剩下的就是简案；对于中级法院审理的二审案件，可以先确定简案类别，剩下的就是难案。诉讼领域主要区分三大诉讼中的简案与繁案，采用依照案由逐案分析汇总，形成某几类主要案件的繁简标准。

三是判断繁简的甄别程序。判断案件繁简如果完全采取主观标准，交由法官自主决定将失去统一标准；如果完全采取客观标准，实现对号入座则不现实；而采取主客观相结合标准相对合理，既要列举简案与繁案的主要类型，也要依靠法官司法经验的动态调整，因而可以采取“列举式+兜底式”的方式进行类型化归纳，以审判管理系统智能分流为主、人工分流为辅，先通过大数据分析区分出简案与繁案的主要类型，再根据法官司法经验对繁简进行动态调整，科学高效甄别分流案件。

四是判断繁简的辩证思维。新类型案件出现时一般被界定为繁案，但随着裁判规则逐渐形成，就可能变为简案；传统案件一般被界定为简案，但随着新情况出现，又可能变为繁案。因此，有必要加强对案件繁简判断的动态分析，尤其是随着中国裁判文书网汇集海量裁判文书，大数据分析不但可以筛选出简案与繁案，而且可以通过主动查询、类案推送等智能化办案机制来减少繁案存量。同时，繁与简并非绝然对立，而是繁中有简、简中有繁，要围绕诉讼各方争议焦点等科学分配审判资源。

突出繁简分流改革不同领域的重点

习近平总书记强调，“要坚持问题导向，哪里矛盾和问题最突出，哪个疙瘩最难解，就重点抓哪项改革”。从案件类型上看，首当其冲的是民事案件繁简分流，紧随其后是刑事案件繁简分流，值得重视的是行政案件繁简分流。深入推进繁简分流机制改革，就要有区别地在三大诉讼领域下功夫。

一是大力开展民事案件繁简分流。要根据案件事实、法律适用、社会影响等因素，选择适用适当的审理程序，充分发挥多层次诉讼制度体系的整体效能。2016年，全国基层法院适用民商事简易程序和小额诉讼程序审结案件占一审民商事案件的66.7%，仍有较大的提升空间。另外，“送达难”直接影响民事审判效率的提高，导致一些原本应适用简易程序的案件不得不适用普通程序。针对这个老大难问题，目前一些法院推出了较好的做法。诉前地址确认制度得到大力推行，四川省德阳市旌阳区法院分别向金融机构、物业行政主管部门、公安交警部门发出司法建议，形成当事人预定有效送达地址。微信送达等电子送达的方式更加丰富，全国统一电子送达平台自2017年2月28日起进行相关试点工作。尝试网络公告送达，重庆江北区法院在官方门户网站开辟专栏集中发布网络公告，自2016年7月试行以来送达各类法律文书5945份。构建网格化司法送达机制，福建石狮市法院在交通不便的地区确定246名治安巡防队员、村居和镇办干部为“司法协助人员”等。

二是继续推进刑事案件繁简分流。与民事案件的繁简分流不同，刑事案件办理的简化提速不能仅靠法院一家“单打独斗”，需要加强侦查、起诉、审判程序的衔接配合。北京海淀法院建立全流程刑事案件速裁程序，变“审判分流”为“全程分流”，开发速裁办公系统，初步实现公检法司（律师）的电子证据分享和文书互传。浙江杭州法院实行“三集中三简化”办案模式，通过相对集中受理、相对集中分案、相对集中开庭，简化文书制作、简化审批程序、简化庭审程序，缩短办案期限。河北石家庄桥西区法院协调检察机关建立起“值班公诉人”制度，由检察机关集中移送此类案件并指定一名公诉人出庭。

三是积极探索行政案件繁简分流。行政案件近年来增长速度最快，不少法院纷纷探索构建行政速裁工作机制，积累了一些好的经验。成都中院实行行政案件优化审，直接将起诉时事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，以简易程序予以立案，当事人各方同意适用简易程序的，就适用简易程序审理。深圳中院推出“五速三化”速裁法，即采取“简易程序快速审”“普通程序简化审”为特色的审理模式，遵循“速立、速送、速排、速审、速判”以及“科技化、信息化、便捷化”的理念来办理简单行政案件。

抓好繁简分流改革各个环节的关键

推进繁简分流要构建一个立体的、动态的、分层的分流“漏斗”，按照纠纷发生与案件审理的流程进行多层次分流。

一是在立案环节促进纠纷诉前分流。对当事人同意诉前调解的，引导当事人先行调解，可以使大量矛盾纠纷在进入立案登记前就得到有效化解。北京顺义区法院搭建诉讼前端繁简分流工作平台，2016年，调解结案1737件，撤诉案件1190件，判决结案102件，17.7%的民商事纠纷在立案阶段得到解决。在二审案件的立案环节，还要做好与一审的衔接工作。深圳中院实行二审简单民商事案件速裁工作机制，采取“门诊式庭审”“调审一体化”“简易式判决”，实现与一审“令状式裁判文书案件”“要素式裁判文书案件”的无缝衔接。要优化二审审理方式，简单的二审案件并非都要开庭。天津二中院建立民事二审速裁机制，针对二审程序审案件以及简单的二审实体审案件，实行快速集中审理，一般采取承办法官询问当事人的方式审理。

二是在庭前环节利用审前程序分流。要充分发挥审前程序的庭审准备和分流功能，即通过庭前会议固定无争议事实和证据，归纳整理有争议的事实和证据，大大减轻庭审负担。庭前会议一般在繁案中适用较多，辽宁沈阳中院针对建筑工程案件证据较多、争议较大、在审限内不易及时审结的问题，在一审建筑工程案件中试行庭前会议，明确审理范围、整理法律争点、事实争点、证据争点。有的法院在简案中也适用庭前会议，取得了良好效果。湖南长沙县法院在所有民事案件中广泛适用庭前会议制度，庭前会议由法官助理主持，在举证期间届满后开庭前一到两个小时之间召开，法官再根据庭前会议成果对案件作出相应处理，庭审时间较以往缩短了近2/3，当庭宣判比率达到62.75%，当庭宣判案件的上诉比率仅为4.8%。

三是在庭审环节围绕争议焦点开庭。要进行庭审方式改革，简单案件的庭审可以不受法庭调查、法庭辩论等庭审程序限制。深圳法院采用“门诊式庭审”“要素式庭审”，围绕有争议的要素同步进行法庭调查和法庭辩论。不少法院安排集中时间审理简单案件，浙江萧山法院还实行多案连审、多案同审，对于类型化案件一般进行合并审理，一次性解决告知法庭纪律、核对当事人身份信息、询问是否申请回避等程序性事项；然后逐案展开法庭调查，主要围绕双方争议焦点进行询问；在事实固定的基础上，由当事人依次就个案进行法庭辩论和最后陈述；最后，法官助理对于仍有调解意愿的当事人在休庭期间进行调解，书记员对所有案件笔录逐一校对，法官再综合考虑法庭调查、证据认证等情况进行当庭宣判。

四是在文书制作环节围绕争议焦点说理。裁判文书制作和说理的繁简分流是所有审判程序繁简分流的最终体现。深圳法院推行“令状式”“要素式”“表格式”裁判文书，以原告的诉讼请求为基础，省略其他部分。湖南长沙县法院探索“分论式”裁判文书，紧扣事实认定和法律适用有无争议，对无争议部分简写，有争议部分详写，提高文书制作效率。实际上，庭审和文书是紧密相连的两个审判环节，庭审分流和文书分流前后相继。浙江杭州实行“庭审记录改革+简式裁判文书”分流机制，注重做好庭审录音录像记录和裁判文书制作的衔接，简易案件以录音录像替代人工笔录，推行令状式、要素式的简式裁判文书，大大加快了审理速度。

加强繁简分流改革相关领域的集成

繁简分流是一项系统工程，同时涉及案的分流、人的分流、事的分流和物的分流。如果只是局限于案的分流，仅仅为了消化不断增长的案件，那么难免导致繁简分流发挥的作用有限，且可能难以持久。要摒弃过去“头痛医头、脚痛医脚”的思维惯性，统筹推进法官员额制、司法责任制等其他司法改革举措，发挥信息化建设的助推作用，多手段、多方法、多途径共同发力，最大程度地释放改革红利。

凡是繁简分流机制改革取得好效果的法院，都采取了“大繁简、大分流”的做法。深入推进繁简分流机制改革，要“下一盘大棋”“下一盘活棋”。

一是注重统筹性。要将繁简分流机制改革与法院人员分流管理改革尤其是员额制改革结合起来。目前，人民法院已经基本完成法官员额制改革，全国法院遴选产生120138名员额法官，85%以上的司法人力资源配置到办案一线。“把法官选出来”只是第一步，第二步“把法官解放出来”更为重要，具体就是配足配齐审判辅助人员，科学界定法官、法官助理、书记员各自职能定位及其相互关系，让法官能够专司开庭、撰写裁判文书等核心审判事务。一些法院在剥离审判辅助事务并实行集约化管理方面形成了宝贵经验，河南洛阳中院把送达、排期等工作集中到诉讼服务中心由专人负责，安排退二线法官在集中保全组专门从事保全工作；视频片中展示的重庆江北区法院建成“民事财产保全中心”等四个中心，实现集中财产保全、集中执行查控等“八个集中”，为一线法官切实减了负。

二是注重系统性。要将繁简分流机制改革与司法责任制改革尤其是业绩评价机制改革结合起来。在“谁来办简案、谁来办繁案”方面，各地法院形成了不同做法，有的法院采取简单案件由人民法庭审理、复杂案件由审判业务庭审理，有的法院采取简单案件由速裁组或速裁庭审理、复杂案件由审判业务庭审理，有的法院采取简单案件由专门人员审理、复杂案件由其他人员审理等，但如何科学合理评价分别办理简案与办理繁案的法院工作人员工作业绩的问题至关重要，需要认真地加以研究解决。江苏南京鼓楼区法院在明确员额法官、非员额法官、速裁庭法官各自工作饱和度的情况下，以案件权重系数体系为主轴建立法官业绩考评体系。重庆市五中院制定各类案件折算标准，力求合理评价各类案件的工作量。上述举措都是区分简单案件和复杂案件，进行不同的考核，但还需要继续予以探索完善。为了尽量避免案件简转繁带来矛盾，浙江衢州法院在简案庭配备资深法官，一旦法官遇到案件由简转繁的情形，就将承办人变更为该资深法官，原承办法官作为合议庭成员继续参与审理，较好地解决了转办的问题，值得推广。

三是注重协调性。要将繁简分流机制改革与信息化建设结合起来，重点就是提高信息化建设对案件繁简分流的支撑力度。当前，人民法院加快建设信息化3.0版，繁简分流要搭上信息化的“快车”。苏州中院运用以“电子卷宗随案同步生成及深度应用+庭审及办公语音识别系统”为核心的智慧审判一体化集成解决方案，立案时一键点击即可实现相关数据信息自动填入，庭审中语音自动转换文字输出，案件讨论时合议庭成员、审委会委员均能网上阅卷，撰写文书时法官可以简单复制粘贴卷宗材料的Word版本。上海二中院研发了C2J（Court to judge）法官智能辅助办案系统，直接向一线法官提供在线法律资源服务，根据案由、案件具体信息等关键词向法官推送类案信息。深圳中院还专门建立符合速裁案件特点的流程管理系统，及时进行节点提示和跟踪监控。信息化建设和繁简分流机制改革融合度的增强，必将在更高层次上实现司法效率和司法公正的平衡。

“改革关头勇者胜。”案件繁简分流机制改革，事关人民法院执法办案第一要务，事关人民群众多元司法需求的满足，事关司法改革目标的实现。只有深入推进案件繁简分流机制改革，才能真正全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。