纪委监察委内部应构建适当的“纪法衔接”机制

文/林泰

林泰 重庆工商大学法学院暨重庆廉政研究中心教授

目前，国家监察体制改革正坚定、有序地进行。随着试点工作的推开以及各级监察委员会的组建，将产生“纪法衔接”的问题。应立足实际，以“纪法分开”“纪法衔接”为原则，构建合署办公内部“纪法衔接”程序机制，实现依规治党和依法治国有机统一。

2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），三地试点意味着国家监察体制改革正式启动。习近平同志在十九大报告中指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”紧接着《中华人民共和国监察法（草案）》面向社会征求意见。国家监察体制改革坚定、有序进行。按照目前的《方案》，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，强化对监察委员会自身的监督制约。时任中纪委负责同志曾指出：“确保思想不乱、工作不断、队伍不散，推动人员融合和工作流程磨合。监察委员会履行监督、调查、处置职责，与执法、司法机关有机衔接、相互制衡，实现依规治党和依法治国有机统一。”由于即将全面推开的各级监察委员会被定位于国家机关，依据正在酝酿的国家监察法行事，属于法律执行机构，而党的纪律检查委员会则属于党内机构，依据《中国共产党党章》以及《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等相关党的规范性文件行事，属于党规党纪执行机构，因而合署办公后必然要面对纪律检查委员会执纪与监察委员会执法之间的“纪法衔接”问题。构建合署办公内部的“纪法衔接”程序机制可考虑以下三点：

一是合署办公内部实行执纪与执法的适当事务分工。即将执纪人员和执法人员（监察人员）分属不同部门，进行部门事务分工，因为执纪和执法（监察）两者的处置主体、处置依据、处置程序、处置结果以及职业技能要求都是不一样的，因而需要予以分类对待；同时应进一步将一般监察和刑事监察即职务犯罪调查进行部门职能分工，因为这两者的处置依据、处置程序、处置结果以及职业技能要求也还是不一样的。实行这样的分工后，执纪部门始终以党的纪律检查委员会的名义行事，而执法部门（监察部门）则始终以监察委员会的名义行事。笔者认为，实行这样的适当分工，首先符合执纪与执法的不同性质要求，确保执纪与执法的各自正当性与合法性，其次有利于纪检监察工作规范有序开展，有利于纪检监察事业的规范长远发展，最后还有利于纪检监察队伍的专业化建设，提升执纪与执法的效能。当然，“分工不分家”，合署办公内部实行适当分工不应该影响部门之间的岗位交流与人员流动，更不影响统一管理与领导。

二是在事务分工基础上构建平滑的事务衔接程序。实行适当的事务分工后，逻辑上执纪部门只负责“监督执纪问责”、执法（监察）部门只负责依法监察，对于非党员公务人员，只存在依法监察问题而不存在依规执纪问题（特指中国共产党的依规执纪）。但是党员干部的违纪行为与违法行为往往会发生重叠，从而会引发执纪与执法的“竞合”问题。党中央坚持全面从严治党，提出“把纪律和规矩挺在前面”，因而“党规党纪必然要严于国家法律”。党员干部违纪不一定违法，但违法一定意味着违纪，因为《中国共产党纪律处分条例》第三条即明文规定，党组织和党员必须模范遵守国家法律法规。这样就造成了违纪行为与违法行为（包括一般性的违法和严重违法即犯罪）的部分重叠。对于这部分重叠的行为，既需要予以党纪处理，也需要予以国法处置，在已经实行执纪与执法事务分工的情况下，必然需要做好执纪与执法的平滑衔接，也就是需要构建一套平滑的事务衔接程序。

2017年11月7日，《中华人民共和国监察法（草案）》首次公布，面向社会征求意见。草案明确了中华人民共和国监察委员会是最高国家监察机关，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。

三是“纪法衔接”模式从当前“先后衔接”模式过渡到“并行衔接”模式。所谓“先后衔接”是指执纪完成（或基本完成）后再移送法律处理，或者法律处理完成（或基本完成）后再移送纪律处理。目前的党员干部职务犯罪处理上就是按照“先后衔接”模式，即纪委立案审查完成后再移送检察机关反贪污贿赂部门依法进行刑事侦查。这样做的好处是确保了纪委审查的完整性与彻底性，但消极之处是容易造成“重复劳动”以及引发对纪委“双规”程序的争议。因为目前纪委对党员干部贪污受贿等问题的审查是按照《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的“双规”条款来进行的。所谓“并行衔接”模式是指执纪部门在对党员干部进行纪律审查过程中一旦发现其涉嫌贪污受贿等违法犯罪的，立即报经审批而启动相应的执法（监察）部门同时介入案件查办，纪律审查和监察执法同时并行办理。这就意味着同一个案件（或对象）由执纪和执法（监察）“两班人马”并行进行办理，但在程序上分别按照各自要求进行，执纪按照执纪的程序，执法（监察）按照监察的程序。例如，职务犯罪调查应当具有一定的程序规定（包括期限与措施等）。“并行衔接”模式的好处是解决了“重复劳动”问题以及排除了对“双规”等程序的质疑，但潜在的问题是两套程序在同一个案件上并行进行，可能在某种程度上会造成执纪与执法之间的紧张。例如，职务犯罪调查有着法定的期限限制，为了如期完成调查任务，监察执法就可能在一定程度上“挤掉”纪律审查的时间与空间。当然，这只是细节性技术性问题，通过内部统一管理协调可以得到解决。

总之，在现行改革试点“一套人马，两块牌子，合署办公”的大前提下，要立足实际，合署办公的纪委监察委内部探讨纪委与监察委的深度有机融合，推动监督、调查、处置与执纪监督、执纪审查、案件审理等权力的协调统一，处理好依规治党和依法治国的关系，就需要以“纪法分开”“纪法衔接”为原则，对纪委执纪权能和监察委执法权权能的关系进行新的明确，对内部机构进行新的调整和设计，实现内部分工的专业化和明确化，以保障构建党领导下的、集中统一的、权威高效的反腐败工作机构。