对个人结售汇分拆行为定性管理工作的探索

张园园 许钰川 蔡兰

[摘 要] 近年来随着个人用汇需求的增多和外汇形势的变化，个人采取分拆的方式来规避个人结售汇限额管理呈现出数量增多和形式多变的趋势，而现行对分拆行为进行查处的文件规定已不能适应新形势的变化，使后续处理工作存在一些困难。文章将从定性方面结合日常工作实践进行一些探讨和分析。

[关键词] 个人结售汇 分拆 建议

中图分类号：F830.4 文献标识码：A

一、现行相关文件规定

（一）分拆行为的标准和银行处理方式

《国家外汇管理局关于进一步完善个人结售汇业务管理的通知》（汇发〔2009〕56号，以下简称“56号文”）第一项中六条规定均以不同的笔数、金额和频次来判断是否存在个人分拆行为。第二项规定了银行发现个人结售汇行为符合上述特征之一的，有以下处理方法：一是确认为分拆行为的，应不予办理；二是无法确认分拆行为的，应要求个人提交相关证明材料，个人无法提供的，应不予办理；三是事后发现分拆行为的，应收集相关线索，避免同一个人再次办理分拆业务，同时于发现之日起3个工作日内向外汇局报告[1]。

（二）适用的罚则

56号文第六条规定，银行、个人本外币兑换特许业务试点机构和个人应严格遵守《个人外汇管理办法》[2]、《个人外汇管理办法实施细则》（汇发[2007]1号，简称2007年1号文件）和本通知规定[3]。违反本通知规定的，由外汇局根据《外汇管理条例》第四十七条、第四十八条及其他相关规定予以处罚[4]。一般来说，对个人的处罚按照第四十八条第三款“未按照规定提交有效单证或者提交的单证不真实”进行处罚，对银行未履行报告责任的按照第四十八条第二款“未按照规定报送财务会计报告、统计报表等资料”进行处罚，对银行未履行任何职责，分拆行为发生后未采取任何措施的，可以按照第四十七条第三款“违反规定办理结汇、售汇业务”进行处罚。

二、问题与思考

（一）对判定个人分拆结售汇行为标准的思考

2007年1号文件对境内个人购汇规定了仅凭身份证件即可购汇等值5万美元的年度限额，是一项便民措施[5]。但实际上，随着居民用汇需求与日俱增，超过便利化购付汇限额、或提钞限额的需求也相应增多，出现多起境内个人为避免资料审核而采取分拆行为。一是如案例1中转存的行为，现行规定不明确，如严格套用56号文规定，则无法办理。二是在56号文第一条规定中以笔数、金额和频次来定性个人分拆行为的硬性规定下，只要分拆行为不达到规定标准，就不易被外汇局或银行发现并处理。这使得2007年1号文件中规定的真实性资料审核规定虚化，在可以低频度分拆而不被发现并查处的情况下，个人出于便利的目的多倾向于采取分拆办理超额度购付汇或提钞，甚至有银行柜员为客户参谋以分拆的办法逃避资料审核。

（二）对防范和拦阻个人分拆结售汇行为的思考

一是56号文规定银行应采取的处理方法中，第一和第二项是防止发生分拆行为的重要措施，银行应高度负责，至少应在结售汇行为符合56号文列举的分拆特征之前及时告知客户并按规定采取“不予办理”或“要求提交证明材料”等措施，把个人用汇行为规范在规定的范围内，从而减少分拆行为。但实际情况是，大量的分拆行为发生甚至完成后，银行才发现并上报，并且如果银行进行了主动报告就可以免责的话，就掩盖了银行在分拆行为实施过程中存在的失职甚至指导个人以分拆方式规避监管的可能性。二是如果事后监测发现，只能进入查处程序，与56号文防止和减少分拆行为的初衷背离，使防范和拦阻分拆行为弱化，以至于事后处罚成为主要措施。由于大部分当事人实施分拆行为后，目的已经达到，失去联系或不予配合，银行虽然事后主动进行了报告，但外汇局的后续处理无法开展。

（三）对电子渠道分拆行为中银行责任的思考

一是现行电子银行个人外汇管理文件规定的银行主体责任减弱。《国家外汇管理局关于进一步完善个人外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2015〕49号）发布实施后，废除了多项有关个人电子银行分拆结售汇管理文件，个人外汇分拆业务数据也变为由外汇局直接筛选并推送至银行，除56号文第二条中规定的银行责任外，银行对电子银行个人分拆结售汇业务的监管责任大大减少，降低了银行对电子渠道分拆行为监测核查的责任。二是电子银行个人结售汇业务存在内控风险。当前多数银行对电子银行个人外汇业务采取“分部门”的协作管理模式，网络金融部负责物理设备和电子渠道的管理，个人金融部负责个人外汇业务的政策、制度及业务合规性管理，两部间尚未建立常态化的协作机制，存在一定的内控风险。

（四）对“关注名单”管理效果的思考

由于外汇局“关注名单”的限制仅为个人纳入后2年内办理结售汇业务凭交易额资料到银行办理业务，而对跨境资金收付和境内资金划转等行为无法限制，未触及违规个人主体的切身利益，个人违规行为成本较低，名单管理的效果甚微。

三、工作建议

（一）强化落实，促使“关口前移”

严格落实2007年1号文件规定的落实，无论笔数、金额和频次，分拆即应被阻拦，并按规定提交真实性证明资料，或按规定备案。56号文列举的分拆特征作为一种参考，能帮助银行更好地发现和确认分拆行为，而不能仅作为硬性标准。建议明确银行事前、事中发现分拆行为的职责，强化银行对分拆行为的发现和拦阻的责任，对通过电子渠道办理的个人分拆结售汇行为，明确银行有责任通过电子渠道予以事前提示、事中拦阻，如未能及时拦阻并提示个人到银行柜台审核办理，银行应定性为未按规定办理结售汇业务，从而促使银行向2007年1号文件规定的真实性资料审核以及56号文规定的“不予办理”“要求提交相关证明材料”等措施的回归，将监管重点应放在防止发生分拆行为而不是发生分拆行为后报告外汇局进行查处。

（二）完善内控，强化真实性审核

一是强化银行的责任，责成银行完善操作流程、内控制度，促使银行加强事前事中防控，从加强业务信息共享、柜员责任心、事前事中查询核对等方面强化柜台人工手段，做到对分拆行为早发现、早处理。二是完善电子银行风险管控机制。银行要将个人分拆识别环节前移至业务办理环节，运用技术手段在电子渠道分拆行为发生之前提示客户到柜台审核办理，切实加强对个人分拆行为的事前防范。三是督促银行加强自身部门间沟通协作机制，业务监管部门与电子技术部门齐抓共管，有效做到个人分拆行为事前防范。

（三）强化银行责任，加大处罚力度

提高对银行事前事中发现和拦阻分拆行为的要求，着力减少分拆行为的发生，从而减少事后对个人的处罚，一定程度上减轻对个人处罚难的问题。对银行未能履行56号文第二条规定的第一项和第二项职责的情况加大处罚力度，分拆行为发生后，应考察银行是否履行了“不予办理”“要求提交相关证明资料”等职责，电子渠道分拆行为应追究银行是否采取了技术措施，及时提示并拦阻可能发生的分拆行为。如果银行未能履行上述职责，由外汇局事后发现的，银行应承担未按规定办理结售汇业务的责任，如果银行事后发现并报告的，不能免除其责任但可以减轻处罚。同时，对个人分拆结售汇案件中的违规个人，仅依据条例第四十八条处罚是不完善的，應调查取证其分拆资金来源、用途等性质，将分拆行为当事人适用逃套汇、非法外汇流入等罚则进行处罚。而对转存等合理且有真实性证明资料的，应免于追究。

（四）完善法规，强化“关注名单”法律效力

一是建议修订完善个人外汇管理办法和个人分拆结售汇标准、处理方式及罚则，以适应当前个人用汇需求及对分拆结售汇行为查处的需要。二是建议参考人民币个人征信管理系统制度，在原有“关注名单”的基础上，建立个人外汇信用制度，将违规者名单纳入人民银行征信系统中，增加违规者在购房、贷款等方面的限制，将违规惩处的领域从外汇扩展到本外币全领域，提高个人违规行为隐性成本，有效打击个人分拆结售汇行为、维护法规威慑力。

参考文献：

[1]国家外汇管理局.国家外汇管理局关于进一步完善个人结售汇业务管理的通知[Z].2009- 11- 19.

[2]国家外汇管理局.国家外汇管理局关于进一步完善个人外汇管理有关问题的通知[Z].2015- 12- 25.

[3]中国人民银行.个人外汇管理办法[Z].2006- 12- 25.

[4]国家外汇管理局.个人外汇管理办法实施细则[Z].2007- 1- 5.[5]中国人民共和国国务院.外汇管理条例[Z].2008- 8- 5.