土地整治促进贫困地区脱贫的模式及实证

刘新卫，杨华珂，郧文聚

（国土资源部土地整治中心；国土资源部农用地质量与监控重点实验室，北京 100035）

0 引 言

中国政府长期以来高度重视扶贫工作，经过近 40a的不懈努力，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》等规划相继实施，中国走出了一条令世界瞩目的减贫之路，贫困人口数从1978年的2.5亿减少至2015年的5630万，成为全球首个实现联合国千年发展目标贫困人口比例减半的国家[1]，对1990—2015年全球极端贫困人口减少的贡献率超过70%[2]。但由于现阶段中国经济社会发展总体水平不高、区域发展失衡问题依然突出[3]，以及制约贫困地区发展的深层次体制性问题尚未根本解决[4]等，中国的贫困人口规模仍然较大，并且集中分布在自然资源匮乏、生态环境恶劣、地理位置偏远的连片特困地区[5-7]，贫困程度更深、减贫成本更高、脱贫难度更大。中国政府2015年 11月出台的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，将农村贫困人口脱贫列为全面建成小康社会最艰巨的任务，并要求以超常规举措和过硬办法确保现行标准下的农村贫困人口到2020年实现脱贫。

作为对低效利用、不合理利用和未利用土地进行治理以及对生产建设破坏和自然灾害损毁土地进行修复，以提高土地利用效率和效益的活动[8]，土地整治兼具工程建设内容和社会治理内容的特点，使其在扶贫开发和脱贫攻坚中发挥作用成为可能。2011年12月出台的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》首次提出“加大土地整治力度，在项目安排上，向有条件的重点县倾斜”后，国内学界在扶贫开发、脱贫攻坚等研究中日益重视土地整治。分析近年的相关研究可以发现，现有研究多将土地整治视为实施精准扶贫、促进脱贫攻坚的重要手段[9-12]，或以具体地区为案例分析土地整治促进脱贫成效[13-15]、提出土地整治助推脱贫对策[16-18]等，但有关土地整治促进贫困地区脱贫的机制研究尚缺，更无相关研究对土地整治促进脱贫模式进行总结和提炼。鉴于此，本文将尝试探讨土地整治促进贫困地区脱贫的机制和模式，在此基础上结合贵州省土地整治促进贫困地区脱贫实践，以典型案例实证土地整治促进贫困地区脱贫模式的可行性，以期为推动贫困地区实施土地整治、加快脱贫攻坚提供参考。

1 土地整治促进贫困地区脱贫机制

贫困是自然-生态、经济-社会、制度-政策等因素相互制约而致地域功能及其价值实现机制出现障碍，以致区域发展落后、居民生活水平偏低的特殊现象[12]，贫困地区的出现是一个国家或地区发展中产生的区域性、结构性问题。根据“贫困恶性循环论”和“低水平均衡陷阱论”观点，贫困地区尤其连片特困地区是一个个稳定的均衡系统，仅靠自身和市场力量无法打破该系统低水平均衡，必须对其合理施加外在力量[19]，才有助于解决该地区业已存在的要素短缺、结构失衡、功能失调等问题，达到减少或消除贫困目的。近年实践证明，土地整治是统筹区域城乡发展和消除城乡二元结构，解决经济社会发展结构性矛盾的重要平台[20-21]，理应可以成为贫困地区脱贫的平台，让外部的资金、技术等生产要素经由这个平台以适当方式输入并与其内部要素有机结合，改变这些地区的生产、生活和生态条件，助其发挥后发优势和实现转型发展。借鉴相关研究将系统动力学原理运用于土地整治经济社会影响分析的做法[22]，可以按照“因素识别－作用发挥－目标实现”的逻辑主线简要分析土地整治如何促进贫困地区实现脱贫，（图1）。

图1 土地整治促进贫困地区脱贫机制Fig.1 Mechanism of land consolidation promoting poverty alleviation in poor areas

贫困地区的致贫因素多样，主要有内生动力不强[4,23]、生存条件恶劣[6,24]、设施建设滞后[12,25]、就业机会缺乏[26-27]和生态环境脆弱[5,28]等，这些因素往往交织在一起综合发生作用，使得所在地区的贫困特征更加明显。基于目标地区的致贫因素判别，结合土地整治的功能定位，合理选择土地整治的活动类型和工作内容，为外部要素的输入和内部潜力的发掘提供平台，可以有效缓解或消除有关因素的致贫效应。土地整治平台在促进脱贫中作用发挥及其达到的效果主要为：

1）扶持特色产业。通过合理布局和实施土地整治项目，有助于引导名特优农产品生产向适宜区域集中，扶持贫困人口参与度高的特色农业基地建设，保障特色农产品加工业、乡村旅游业等发展用地需求，促进农业适度规模经营和传统生产方式调整，达到产业发展脱贫。

2）保障生态移民。通过在迁出区及时整理人口迁移后废弃的村庄建设用地并对受损生态系统进行修复治理，在迁入区实施村庄整理保障移民安置和设施建设，以及实施农用地整理和宜农土地开发，可以为实施易地搬迁安置提供腾挪空间和发展载体，达到易地搬迁脱贫。

3）建设基础设施。在农用地整理和宜农土地开发中合理确定农业基础设施建设任务和标准，在村庄整理中配套完善农村公共服务设施、连片整治农村人居环境，在生态修复治理中加强生态基础设施建设，可以带动上下游行业发展拉动所在地区经济增长，达到投资拉动脱贫。

4）增加就业。通过在土地整治项目实施中尽量吸收当地贫困农户直接参与工程建设，在项目竣工验收后将建成的工程设施以适当形式委托专人管护，改善农业生产条件减少农地闲置抛荒现象，以及整理村庄建设用地并以结余用地保障和促进农村地区一、二、三产业融合发展等，均有助实现于贫困地区有劳动能力和劳动意愿的农户有业可就，达到就业帮助脱贫。

5）保护生态。在土地整治中坚持绿水青山就是金山银山的理念，推广生态型整治模式，加大生态环境保护力度，引导部分农民向生态工人转变，有助于实现生态环境改善与贫困人口脱贫致富“双赢”，达到生态保护脱贫。

2 土地整治促进贫困地区脱贫模式

基于前述机制分析，各地可以结合地方实际运用好土地整治这个平台，加快贫困地区脱贫步伐。根据土地整治的组织实施主体差异，可将土地整治促进贫困地区脱贫模式划分为3种类型：

2.1 政府主导模式

现行管理体制下，各级政府是脱贫攻坚的责任主体，也是土地整治项目投资实施主体[29]，政府主导模式是当前土地整治促进贫困地区脱贫的主要模式。具体实施中，政府及其相关组成部门结合所在地区脱贫攻坚目标和现有工作基础，围绕落实区域重大发展战略，组织编制扶贫开发、土地整治等专项规划，合理安排土地整治项目和资金，并以土地整治为平台整合农业综合开发、农田水利建设等涉农项目和资金，统筹推进农用地整理、村庄用地整理、宜农土地开发和生态修复治理等活动，以及通过加强监测监管和评价考核，确保工作进度、工程质量和资金安全，并在项目竣工验收后通过建立建后管护制度，保障建设成果持续发挥效用。这一模式中，出于追求政绩、落实责任等考量，政府有动力也有能力搭建土地整治促进脱贫平台，并基于此改变所在地区传统农业生产方式单一和二、三产业发展受限等难题，保障生态移民搬迁安置有序推进，改善农业生产生活条件，创造就业机会、增加就业岗位，以及整体改善贫困地区生态环境状况。

2.2 企业带动模式

引导和鼓励社会资本进入是当前贫困地区推进脱贫攻坚和土地整治的重要任务[30]，以涉农企业所代表的社会资本是政府推进脱贫攻坚和土地整治的必要补充，企业带动模式需要发展成为土地整治促进贫困地区脱贫的重要模式。具体实施中，涉农企业往往依托已有土地整治项目，更多情况下则是结合企业发展规划，对项目区内已经整治的土地进行符合现代农业发展或者特色农产品种植需要的二次整治，在此基础上合理安排农业生产活动，并通过招聘当地贫困农户、传授农业生产技术、推广订单农业项目等，直接或间接带动当地农民脱贫致富。这一模式中，涉农企业根据相关规划投入资金进行农用地整理和宜农土地开发并在竣工验收后向有关部门申请“以奖代补”，或者选择实施过土地整治项目的耕地质量较高、适于规模化经营、交通区位具有优势的区域，政府部门的奖励补助或先期开展的土地整治，都有助于降低其发展现代农业或者特色农产品生产投入成本，而涉农企业的发展又会反过来带动当地农业生产效率提升、增加农民工资性收入。

2.3 村民自治模式

脱贫攻坚目标的实现和土地整治工作的推进，需要充分发挥当地农民的主体作用，村民自治模式有望改变当前许多地方存在的政府及其组成部门依靠一己之力推进扶贫开发和开展土地整治的做法[31]，也是土地整治促进贫困地区脱贫的潜力模式。具体实施中，在乡镇及其上级政府或组成部门指导下，有关村庄加强村民自治，充分调动村民的积极主动性，根据村庄实际自下而上申请土地整治项目，村民承担项目实施的全部或大部分工作，县级政府部门验收合格后予以奖补，村民通过参与项目实施获得工资性收入，土地整治成果有助于发展适度规模经营和特色农产品种植从而提高村民的经营性收入，促其实现脱贫致富。这一模式中，农民主体作用的发挥，有助于按照农民的自愿开展土地权属调整，并根据村庄规划的发展愿景，对分散零碎地块进行互换调整和村庄闲置、低效利用土地进行盘活挖潜，为土地经营权流转、传统生产方式调整和农村二、三产业发展等创造条件，较之前两种模式能够充分发掘贫困村的内生动能，脱贫效果也更好。

3 贵州省土地整治实施概况

3.1 贵州省脱贫对土地整治的需求

贵州省地处云贵高原向湘西丘陵过渡的斜坡地带，属于高原山地丘陵区，山地占全省国土面积71.34%，丘陵占20.97%，盆地占7.69%，平均海拔1 100 m左右，是全国唯一没有平原的省份。截至2015年底，全省农村贫困人口 623万人，贫困发生率 16.4%，比全国平均水平（5.7%）高出10.7百分点，全省88个县（区、市）中有国家级贫困县 50个，数量仅少于云南省。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》明确的14个连片特困地区中，贵州省涉及滇桂黔石漠化、武陵山和乌蒙山 3个区域，是全国连片特困地区最多的省份，这 3个区域是贵州省的生态脆弱区、生态涵养区和少数民族聚居区，但集中了全省 90%以上的贫困人口。总体上看，贵州省贫困面大、贫困人口多、贫困程度深，贫困问题与发展问题、生态问题、社会保障问题相互交织，在贵州省加强扶贫开发实现脱贫攻坚目标，有利于发挥区位资源优势，保障和改善当地民生，提升自我发展能力，加快少数民族地区发展，促进人口、资源、环境协调发展。

分析贵州省贫困地区的致贫因素可以发现：在内生动力方面，农村经济主要以一家一户分散经营为主，农业生产受自然条件制约较大，人均耕地少，农地产出低而不稳，特色产业未形成规模；在生存条件方面，尚有相当数量人口居住在生存环境恶劣、自然灾害频发地区和国家级自然保护区核心区、缓冲区等地；在设施建设方面，农业基础设施总体上较为落后、综合配套差，农业生产防洪抗旱能力低、抗御自然灾害能力弱，而且交通通达能力差、公共服务设施少；在就业机会方面，存在一定数量有劳动能力和意愿但缺乏就业机会和发展思路的贫困农户；在生态环境方面，贵州省是全国岩溶区域面积分布最广、水土流失最严重、生态环境最脆弱的西部欠发达省份之一，经济发展与生态环境保护矛盾尖锐。消解这些致贫因素对合理开展土地整治等工作提出了现实需求。

3.2 土地整治在贵州省脱贫中发挥的作用

近年来，国家和贵州省加大针对贫困地区的扶贫开发力度，土地整治更是被寄予厚望。2012年3月国务院批复实施的《全国土地整治规划（2011-2015年）》将乌蒙山区38个县（市、区）全部纳入500个高标准农田建设示范县，贵州省围绕落实《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，通过编制实施省、市、县级“十二五”和“十三五”土地整治规划，引导土地整治项目和资金向省内贫困地区倾斜。仅2011—2014年间，贵州省就在乌蒙山连片特困区涉及的10个县（市、区）内安排土地整治项目39个，总投资7.21亿元，建设规模3.13万hm2。该省国土资源厅还于 2016年发布了《土地整治服务精准脱贫2016年为10万就地脱贫人口每人整治1亩优质农田实施方案》。

各类土地整治项目在贵州省贫困地区的布局和实施取得了较为明显的成效。以该省乌蒙山区域为例，根据笔者2015年5月实地调研期间该省国土资源部门提供的材料，该区2011—2014年间实施的土地整治优化了区域土地利用格局，为地方特色产业发展和一、二、三产业融合提供了用地保障；部分土地整治项目为1.1万异地扶贫移民安置提供了生产生活用地；土地整治项目区普遍建成高产稳产农田，实现了“田块平整化、沟渠永久化、设施配套化”，土地利用程度平均提高 3%以上，生产能力平均提高7%以上，生产成本平均降低7%，项目惠及22万农民，人均增加粮食200余kg，人均增加纯收入400余元；土地整治吸收大量贫困农户参与项目建设和后期管护，增加了这类农户的非农务工收入和农业就业机会；土地整治与小流域治理相结合，以及综合采取“坡改梯”等工程措施和生物措施等，一些地方较为突出的生态环境问题得到有效地解决或缓解。

4 贵州省土地整治促进脱贫模式范例

笔者2015年5月调研期间，实地走访了贵州省毕节市七星关区现代高效农业园区、赫章县平山乡农业园区和湄潭县复兴镇两路口村。分析调研所得材料可以发现，这 3个案例分别论证了前述土地整治促进贫困地区脱贫模式的可行性。

4.1 七星关区现代高效农业园区：政府主导模式脱贫

七星关区现代高效农业园区位于贵州省毕节市七星关区朱昌镇，2012年开始规划建设，规划总面积924.93 hm2、总投资7.8亿元。园区建设过程中，七星关区政府以实施土地整治（高标准农田建设）项目为平台，整合财政、林业、农业、水利、扶贫等部门涉农项目的资金，统筹建设了农田水利、道路、坡改梯、土地平整（含耕作层剥离利用）、农田生态防护等涉农工程。截至2016年3月，项目建设总规模858.27 hm2，总投资1.12亿元，已建成安全饮水工程7处，修复水毁河堤200 m，建成蓄水池1 460 m3（共14座）、排水沟4.42 km、灌溉渠道1.61 km，灌溉面积284.2 hm2，安装输提水管79.73 km；建成通寨硬化路20.03 km，通村水泥路12.94 km，机耕道1.12 km；完成坡改梯土地平整工程63.79 hm2，利用城区建设剥离的约 20万 m3耕作层土壤改良项目区耕地73.33 hm2。

土地整治项目实施及其相关配套工程建设，解决了园区田土平整度差、灌排条件不好、交通运输不便等问题，促进了土地经营权流转，为园区规模化发展山地高效农业、特色产业创造了条件。截至 2014年底，园区耕地流转率达到41.17%，建成智能温室1万m2、连栋温室大棚327个、养殖场5个、圈舍36栋，种植蔬菜668.8 hm2，耕地单位产值从2013年前1.5万元/hm2增加到2014年75万元/hm2；入驻了10家企业，培育了11家农业合作社，园区从业农民7 152人，这些农民在生产中从传统农民转型为产业工人，每人每年纯收入可达 2.6万元，是此前自行种植收入的 20倍；建成高标准技术集成示范和推广基地341.33 hm2，推广新品种43大类81个。土地整治项目通过综合整治“山、水、田、林、路、村”，累计减少2.88万t土壤及13.07万m3水流失，改善了园区生态环境。园区建设以来，在产业辐射带动下，当地贫困人口由2013年底3 663户，9 929人减少到2014年底3 034户，7 429人，实现629户贫困户，2 500人脱贫。

4.2 赫章县平山乡农业园区：企业带动模式脱贫

赫章县平山乡农业园区于2013年贵州省提出重点打造“100个现代高效农业示范园区”后开始建设。建设中，相关部门投资的土地整治项目起到了先期引导和基础支撑作用。截至2015年5月，该项目实际投资450万元，建成高标准农田233 hm2。有关企业入驻后，根据园区规划和自身需要，自主出资并在财政补助下进行土地整治或对已有成果进行二次整治。如鲁源公司进入园区后流转300余hm2荒山草坡，近年在县乡财政补助下，平整、改良了66.67 hm2土地，剥离了33.33 hm2土地表土，并给166.67 hm2土地换土，合计剥离、搬运熟土37万m3。

依托已有土地整治项目，并根据需要二次整治后，入园企业大力发展适合本地的特色产业，规划形成集果蔬种植、生态养殖、有机肥生产、饲料加工于一体的生态循环农业经济模式，实现农业投入减量化、生产过程清洁化、废物利用循环化、产品供给无害化，年产值合计4.2亿元。截至2016年3月，园区已建成高效蔬菜大棚1 500个（166.67 hm2）、大樱桃示范种植基地66.67 hm2、观光示范采摘园33.33 hm2。在此过程中，园区企业探索出带动贫困农户脱贫的可行路径：1）流转＋培训。企业按7 500元/（a·hm2）价格向农户统一流转土地并统一整治、统一规划后，由合作社组织农民到园区培训，企业按 50元/（人·d）支付生活补助。2）农户＋企业经营。农户培训合格后，零租金返包企业投资建设的大棚自行种植和管理，企业统一提供苗木、肥料、技术指导及产品销售，收益由企业和农户各按50%比例分成。3）农户＋企业＋村支部经营。较之前一种途径，收益由农户、企业和村支部分别按 50%、30%、20%比例分成。（4）政府＋企业＋贫困农户经营。政府、企业、贫困户3方投资3 000万元（政府补助500万元，企业投入2 000万元，100户贫困农户每户贷款5万元）建设蛋鸡养殖场，带动贫困户精准脱贫。

4.3 湄潭县复兴镇两路口村：村民自治模式脱贫

湄潭县两路口村位于该县北部，距县城32 km，2015年尚属省级一类贫困村，2012年全村尚有贫困人口 500多人。2011年底，结合遵义市国土资源局设置的整村整治规划课题研究，两路口村在有关部门指导下申报了高标准农田建设项目，并于2013年6月获得批准。该项目涉及两路口村及周边其他两村，总规模1 438.36 hm2，合计投资3 136万元 。2014年9月项目正式施工后，还在县乡政府支持下，整合了财政、林业、旅游、烟草等其他4个部门的专项资金合计1 530万元。截至2016年3月，合计建成高标准农田 829.89 hm2，新增耕地 15.02 hm2，平整土地129.47 hm2，建成田间道29.86 km、生产道19.61 km、农用桥4座、涵洞11座，农田道路通达率达到90.6%，修建灌溉沟8.95 km、排水沟3.98 km，整修山塘3个，以及结合新农村建设布局了8个村民集中安置点。

在此过程中，两路口村通过加强村民自治，发动农民积极参与土地整治规划编制，以及项目申报、权属调整、施工建设等工作，特别是通过承担内容不繁、技术要求不高的土地平整任务获得的财政补助，成为村集体经济组织经营积累的第一桶金，并随后用于流转村民土地。2014年，该村将经过平整的80 hm2土地集中起来成立了由村集体经济组织经营的青田鱼专业合作社，2015年又相继成立了蔬菜、苗木、农机、现代农业专业合作社，让村民由自己生产变成在合作社务工。2015年，前述5个专业合作社创收70万元，入社村民人均有100元分红收入、600元土地租金收入，全村共发放务工工资191.6万元（本村村民在家务工的有600人，人均增加工资收入3 200元），全村贫困人口减少到104人，一举摘掉“贫困村”帽子。另外，该村还将根据村庄发展规划，将村庄整理节余的 7 hm2建设用地指标调剂为旅游产业发展用地，为进一步发展乡村休闲旅游，以及构建景观优美、人与自然和谐的宜居环境夯实了基础。

5 结论与讨论

1）土地整治通过引导资金、技术等外部要素输入，并和贫困地区内部潜力发掘相结合，能够有效缓解或消除贫困地区存在的致贫因素，帮助贫困地区改变生产、生活和生态条件，促进其摆脱贫困、实现转型发展。

2）依据组织实施主体的差异，土地整治有3种不同模式。自上而下的政府主导模式因具备统筹组织能力的优势，为最主要的土地整治模式；企业带动模式将涉农企业所代表的社会资本有效引入贫困地区，是政府主导模式的必要补充；村民自治模式自下而上地进行土地整治，能充分发挥当地农民的主体作用、较好发掘贫困村的内生动能。

3）在贵州省七星关区、赫章县平山乡、湄潭县复兴镇 3个贫困地区，分别采用政府主导、企业带动和村民自治模式实施土地整治，均取得较好的效果，山地高效农业、特色产业得到规模化发展，贫困人口大幅减少，收入明显提高，土地整治在促进贫困地区脱贫中发挥了有效的平台作用。3种代表性模式具备有效性和实际操作性，各地应结合自身的实际条件，采用合适的土地整治模式，并可探索 3种模式的有机结合形式，已达到最大程度促进脱贫的效果。

随着精准扶贫、精准脱贫目标任务的提出，土地整治促进贫困地区脱贫也应提高精准性，以更加合理地运用土地整治这一平台，促进解决导致贫困发生的各种因素和障碍。此外，本研究虽探讨了土地整治促进贫困地区脱贫的平台作用，但这一平台作用发挥的内在传导机制还需进一步研究。

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