泰州市防灾避难场所规划与建设分析

■ 王有根

应急避难场所作为城市防灾和公共安全建设的一项重要内容，从2003年第一个应急避难场所—北京元大都城垣遗址公园建设到现在有14年了，从空白阶段到探索阶段到快速发展阶段，逐渐受到了越来越多的关注。特别在遭遇重大自然灾害（南方冰灾和汶川地震）后，我国对应急避难场所的需求和建设有了新的审视和反思。

一、应急避难场所发展历程

通过对国内相关文献、法律法规、技术标准进行研究发现，中国应急避难场所发展可以分为两个阶段：

第一阶段（2003～2007年）为萌芽探索期，由于城市灾害意识和城市可持续发展观念不够深入，该阶段文献数量较少，应急避难场所研究大部分集中于宣传普及、功能、问题和建议等方面，研究方法以定性为主，在国家技术标准《城市抗震防灾规划标准》（GB 50413-2007）中，首次明确了紧急、固定和中心三类应急避难场所及其建设指标要求。

第二阶段（2008年至今）为快速发展期，其中2008～2014年为发展前期，2015年以后为发展后期。前期由于中国发生了多起重大灾害，避难场所严重缺乏的问题开始引起政府部门的重视。在法律法规方面，2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第十九条规定，城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所。2008年9月16日，住房和城乡建设部发布了《关于加强城市绿地系统建设提高城市防灾避险能力的意见》（建城［2008］171号），首次提出了城市绿地系统应具有防灾避险的功能；2009年5月1日起施行的修订后的《中华人民共和国防震减灾法》，第四十一条规定，城乡规划应当根据地震应急避难的需要，合理确定应急疏散通道和应急避难场所，统筹安排地震应急避难所必需的交通、供水、供电、排污等基础设施建设。相继颁布了国家技术标准《地震应急避难场所场址及配套设施》（GB 21734-2008）和地方性技术标准《北京市地震应急避难场所规划标准》（DB11/T 1044-2013）、《地震应急避难场所标志》（DB13/T 1378-2011）以及江苏省《城市应急避难场所建设技术标准》（DGJ32/J122-2011）。各类标准的出台，对于避难场所的规划建设起到了很强的规范和引导作用，全国各地应急避难场所规划建设正在蓬勃发展。在理论研究方面，诸多学者利用GIS技术可视化平台，集成避难场所安全选址、区位选择模型、责任区划分模型、布局优化模型、避难场所布局优化模型等理论模型的优势，初步形成了应急避难场所规划建设的相关理论。

二、应急避难场所的不足

防灾避难场所指定用于因灾害产生的避难人员集中进行救援和避难生活，配置应急保障基础设施和应急辅助设施的避难场地及避难建筑。经过十多年的建设实践，当前我国很多城市重视场地选址和总体规模容量，而忽略避难场所布局的均衡性、避难距离的适宜性、避难场所的应急配套和应急管理等；多注重单个场所方案设计，缺乏片周边防灾资源的综合统筹利用；多注重单一灾种分析，缺乏多灾种统筹考虑；多注重应急避难场所硬件建设，缺乏了应急避难场所科教宣传教育培训的软实力影响发展。高标准高质量促进避难场所应急服务能力的建设从粗放型向精细型，从重视“量”向重视“质”，从场地选址向内涵建设上转变，全面提升其服务能力，以便灾时能为民众的避难生活提供更好的服务。

三、周山河综合避难新模式

泰州市住房和建设局以周山河片区为例进行了中心避难场所新模式探索研究。泰州市周山河综合避难中心位于泰州市周山河街区，是泰州向南发展核心区域。根据泰州市城市抗震防灾规划布局，该综合避难中心位于海陵与高港防灾组团的分界处，具有承上启下、跨组团避难疏散的辐射功能，距行政中心2公里，距老城区5公里，规划人口15万人。本综合避难中心占地182公顷，经设计充分利用场地型疏散场所面积约39公顷。根据各个防灾节点的实际情况，规划布局14015顶帐篷，可容纳避难人员为95954人，人均2.5～3.0平方米；同时，充分利用综合避难中心内的各类建筑功能，用于避难建筑的有138321m2。

本规划方案创新性特色主要体现在以下五个方面：

第一，泰州市周山河综合避难中心按照思路创新、规划超前，提前谋划、高标准建设的要求，综合考虑泰州中学新校区、泰州市体育公园（体育中心）、天德湖公园（园博园）、泰州市新区人民医院，兼顾泰州市110指挥中心，打造成平灾结合、资源共享的综合避难中心，把场所及周边的连片区域作为承接整个泰州市灾后应急指挥与救助的综合避难中心进行建设，可进一步提升全市地震应急防灾能力，为应急救援、抢险避难和灾后生活提供支撑，提供行之有效的解决方案和可供借鉴的成功经验。

第二，按照平灾结合、综合利用、功能互补提升的理念打造灾时避难、平时专业建设和日常宣传培训示范的“三中心”防灾功能；通过强化与建设管理、日常管理和应急管理的衔接，注重常态建设与灾时开放的两个时序特征；通过综合可利用分析，规划、建设、管理各环节技术条件，实现四个场所+110指挥中心的多类型场所设施整合型避难中心。同时，首次按照《防灾避难场所设计规范》（GB51143-2015）的技术要求进行设计，为打造全省领先的典型示范工程，引导全省乃至全国地震应急避难场所的建设模式转变提供了借鉴。

第三，综合利用、协调管理，片区综合避难建设示范。泰州市周山河综合避难中心建设以地震为主，综合考虑了人防、突发公共事件等综合防灾要求。整合了四个项目，建设了有效的综合防灾协调平台，可对综合避难中心建设与管理进行统筹管理，并根据综合避难中心的服务功能要求，对各种要素进行统一布局规划建设，形成了避难建筑和避难场地相结合、可以满足多灾种、多阶段综合防灾利用的综合避难中心。

第四，资源共享、强化特色，防灾功能互补提升建设示范。泰州市周山河综合避难中心建设根据综合避难中心各个防灾节点的基本功能，通过共享责任区服务范围内的各类防灾资源，强化其应急避难防灾特色功能，实现综合避难中心各节点功能的互补，达到综合防灾避难功能效益最大化，在国内首次实现了设施、教育、展示和管理系统的一体化。充分利用和提升现有设施功能，强化特色，在医疗卫生、宣传教育、指挥、避难等方面实现了功能互补，打造了“C”字型防灾体验动线的规划设计方案，即集避难中心体系、应急医疗救护基地—防灾避难医疗体系建设示范、综合性防灾避难教育一体化基地—防灾避难教育体系建设示范、抗震防灾综合展示和地震体验示范基地、日常管理和应急管理相结合的综合防灾管理体系示范等于一体的防灾体系示范工程。

第五，功能综合、高标准建设，打造全省领先的典型示范工程。泰州市周山河综合避难中心按照《防灾避难场所设计规范》（GB51143-2015）的技术要求进行责任区设计、应急功能设计、总体布局和应急转换设计，建设时序和永久防灾设施建设安排以及分区、分期开放和关闭的时序、方式及保障对策制定等。因地适宜、有机结合，根据综合避难中心的现状和未来规划建设目标，制定符合其各个防灾节点的应急避难要求，使各个防灾节点内部配套防灾设施形成一个有机整体。