牙克石市从“产业主导”走向“产城融合”

■ 孙晓彤

本文结合牙克石市产业布局规划，积极探索产业与空间规划整合的编制技术和方法，力图促进产业发展与空间规划在规模、布局、时序上的协同对应。

城市产业布局规划的核心任务是对城市产业发展做出布局安排，工作本质是产业与空间的对接整合，即产业发展规划与空间布局规划的协调统筹。传统产业布局规划以产业需求为出发点对城市空间资源进行组织，对于产业发展与城市功能的协调重视不够，普遍存在“重产轻城”的问题，导致产业布局与城市空间需求不匹配，产业空间与城市空间割裂，甚至相冲突。随着经济全球化的深入发展，我国许多城市已步入工业化中后期，进入进一步完善功能、提升城市质量的发展阶段。由此，传统的产业布局规划无法满足产业与城市一体发展的需要，产业布局规划从规划思路到工作内容的调整势在必行。在前一阶段编制《牙克石市产业布局规划》的基础上，笔者分析研究了产业空间与城市功能之间的相互关系，尝试构建产业转型升级与城市功能提升二者相互促进的路径与机制，并针对牙克石发展实际，力图转变传统的“产业主导”模式，实现“产城融合”式发展。

一、缘起—牙克石市产业布局规划的背景

传统的产业规划门类众多，对合理布局产业、促进产业集聚发展具有指导意义，但当多个产业规划共同作用在一个城市管控平台时，不可避免存在交叉重叠、相互冲突的情况，无法对城市功能结构进一步优化。牙克石市作为大小兴安岭地区特色资源丰富、经济发展基础最好、交通条件最便利的城市，在结合自身优势、突破发展瓶颈问题方面具有探索性和带头性的作用。经过不懈努力，这座曾经以原木采运为产业发展主体的典型林木资源型城市已实现成功转型，要想进一步发展，产业规划与城市规划的紧密衔接显得尤为迫切，更为现实的是，牙克石市可利用的土地有限，面临着产业空间紧缺，且大量优质空间尚未利用的矛盾。牙克石市还要实现建设岭上地区中心城市、完善城市功能、保护生态环境的多元目标，面对为产业提供增长空间和保障城市功能结构优化的双重挑战，产业发展模式必须转型，也有条件转型。

二、形势—牙克石市产业布局影响综合分析

1．跳出牙克石寻大势—经济潮流的影响

（1）国家级区域战略指引

国家陆续出台了《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》《全国主体功能区划》《国民经济和社会发展第十二个五年规划》等一系列规划、政策，将大小兴安岭生态功能区建设上升到国家级区域发展战略高度。

图1 国家发展战略背景下的牙克石市

（2）新兴产业获得大力支持

国务院出台的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》提出力争到2020年战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比例达到15%左右。在牙克石市现有的产业体系中，生物医药、清洁能源、汽车测试、化工材料均隶属于新兴技术产业领域，更需要借助产业政策推力的机遇，实现城市的跨越发展。

（3）产业发展新方向显现

目前，中国人均GDP已达到4000美元，中国人的消费结构也已开始随之从生存型向发展型和享乐型转变，进入了追求生活质量的新阶段。未来牙克石产业要想取得更大的发展必须抢抓“高层次需求”市场而非普通的需求市场，要改变原有初级化加工、粗放式旅游管理的模式，坚持精品优先的方向。

2．靠近牙克石握契机—在周边经济带的角色

（1）经济带上资源要素梯度流动的优先受益者

牙克石位于黑龙江和内蒙古东部经济带上连接海拉尔、满洲里与哈大齐工业走廊的关键节点，是贯通东西、拉动南北的重要枢纽。既是具有较高承接基础的工业化地区，也是距离哈大齐工业走廊更近的经济强市，交通联系便利、服务功能完善。牙克石市将成为黑龙江和内蒙古东部经济带上资源要素梯度流动的优先受益者。

图2 牙克石与周边城市的经济联系强度

（2）推动大兴安岭林区经济转型的重点产业集聚区

牙克石市近几年社会经济发展状况走在了全国21个森工资源型城市的前列。《大小兴安岭生态保护和经济转型规划（2010～2020）》提出重点扶持12个人口较多、产业基础较好、区位有利、交通便利的城市，建设成为发展特色产业的重点集聚区，牙克石作为森工城市代表位列其中。

（3）产业转型升级的先导城市

从经济格局角度看，牙克石是呼伦贝尔地区产业升级和转型，扩展产业链条，实现产业创新发展，带动多元支撑的重要产业聚集高地。综合比较周边的科技工业支撑现状，牙克石的现代高科技产业已经具备相对良好的发展基础，肩负着率先实现产业升级转型，带动区域产业联动发展，实现产业多元化体系构建的重要先行性任务。

3．走进牙克石挖潜能—内部发展引擎与资源

（1）现状发展阶段

综合钱纳里指标体系、库兹涅茨假说、产业结构偏离度等理论，牙克石市第二产业增加值比重、第三产业增加值比重、二产与一产增加值比重、二产劳动力比重方面已接近工业化中期水平。总体来看，牙克石的整体经济发展水平属于工业化初期向中期过度的发展阶段。

表1 牙克石市经济发展阶段判读表

（2）产业发展评价

牙克石市产业规模不断壮大，从根本上摆脱了城市经济对林木资源产业的依赖。按可比价计算，2000年起生产总值年均增长率达15.9%，在综合指数上远远超过了全国森工转型试点城市伊春。工业扩展态势显著，产业结构不断优化，但产业层次依然较低。

三、理念—匹配产业要素与空间供给

以传统产业特点和规律为基础进行的产业对象分类，没有反映产业发展的空间需求，无法结合空间供给对各类产业进行统筹布局，尤其无法适应空间资源短缺条件下统筹产业布局、节约集约利用土地的要求。在进行牙克石产业规划研究时，笔者尝试打破传统，强化空间要素分析，按照要素需求差异对产业对象进行分类研究，作为产业空间布局依据。

表2 牙克石地区产业专业化程度测算结果

1．产业布局影响要素分析

结合国内外案例研究，当前产业布局的主要影响要素可分为科技要素、成本要素、服务要素、特色资源要素、生态资源要素等五种类型。科技要素导向型产业是以创新为核心动力的行业门类及环节，如高新技术产业、战略新兴产业研发、孵化等；服务要素是指专业化人力资本和知识资本高度集聚的空间要素，服务要素导向型产业是以服务供给质量与便利程度为核心竞争力的产业；成本要素是指影响企业成本的地租与人力等要素，成本要素导向型产业是以价格优势为核心竞争力的产业，例如制造业生产环节；特色资源要素是指城市中特色化、稀缺性的要素，如政策区要素等，“交通资源”导向型产业如专业物流与商贸会展等；生态资源要素是指自然生态环境要素，生态资源要素导向型产业分类是能够对生态要素进行保护性开发的产业类型，如生态农业、观光农业等产业。

2．产业对象空间匹配

以上要素在城市空间中并非匀质分布，依据要素类型识别城市空间类型、归纳各类空间能容纳的具有相似要素需求的产业，就能在布局方案中有效匹配产业需求与空间供给，对特定产业而言增加了空间供给针对性，对空间而言则提供了产业选择弹性。例如牙克石市的凤凰山片区设置有高新技术产业园，总规划面积120平方公里，利用冰雪景观、自然资源景观、冷资源特色，打造高新技术、汽车测试、冰雪旅游产业集群。园区有亚太地区最大的冬季汽车测试基地，适宜逐步打造成为集汽车测试、研发与零部件生产、发展清洁能源等优势产业于一体的国家级高新技术园区。

图3 凤凰山园区产业需求与空间匹配

四、思路—由“产业主导”调整为“产城一体”

牙克石目前处于以老城区现有社会服务基础为依托，全速推进工业经济的发展阶段。众多的产业项目通过产业与空间的协调落实，以产业入园、产城一体的方式组织生产，有助于集聚经济及乘数效应的显现。有资料表明，依托城市的政策、设施，合理的产业园区与城市结合布局可以节约10%～20%的城市工业用地，10%～20%的工业管网，20%～40%的交通运输线。此外，产城一体形成的块状经济，将通过知识溢出、典型引领、区内外联动等方式迅速推动产业结构升级和转变。产业与城市的融合将成为推动整个区域工业化水平整体升级的动力引擎。

图4 牙克石市产业布局规划研究技术路线

本次牙克石产业规划以“十二五”期间重点发展产业为研究对象，从产业特性入手，将传统的“产业主导”调整为“产城一体”的规划思路，针对资源环境与空间特性，提出适宜发展金融、物流、商贸会展、旅游、专业服务等现代服务业，并基于产业需求与空间供给相匹配的规划理念，对行业类型与产业链环节按照产业空间需求要素进行空间对应安排。

五、规划—“产城融合”的目标与策略建议

1．“产城融合”的规划目标

空间规划和产业规划需要协调运作，以优化空间资源配置，使土地效用最大化。牙克石市土地资源相对短缺，规划结合产业发展特征与需求，使地区建设更具高效性和时效性。规划提出未来“产城融合”的具体目标，空间格局上结合产业布局影响要素，将城市功能区按照产业属性分为“中心片区、新城拓展区、产业片区、特色资源区（凤凰山及十二里沟）、生态保护区”五类。中心片区是服务要素尤其是高端综合服务最集中的区域；邻近中心区、有便捷交通支撑，现状居住及产业功能交织的城市综合功能区，兼具服务要素和成本要素，为新城拓展区；城市早期建设的工业区兼具成本要素和科技创新要素，为产业片区；依托特殊政策、特殊资源形成的城市功能区，为特色资源区；城市内部大型的生态基质和廊道，为生态保护区。

图5 牙克石五类产业分区关系模式图

2．产业分区的策略建议

不同类型产业分区在产业增长方向与趋势上存在差异，对城市功能会产生不同影响；而城市为实现整体功能优化的目标，对产业分区也会提出不同要求，二者必须加强协同对接。牙克石产业规划研究提出分区策略建议，借助城市规划的实施落实产业目标。

（1）中心片区策略建议—“高端引领”

牙克石中心片区普遍是城市退二进三、提升服务业发展水平的重点区域，产业应强调高端综合服务功能的集聚，引领城市参与区域公共设施中心体系。

（2）新城拓展区策略建议—“增效提质”

牙克石新城拓展区，伴随城市规模扩张，区位改善、土地升值，面临产业调整。应当鼓励与居住功能相协调的产业如文化创意、旅游休闲等发展，使产业与生活、服务功能高度融合，打造宜居宜业宜游的高品质空间。

（3）特色资源区策略建议—“塑造特色”

牙克石特色资源区包括凤凰山高新园区及十二里沟景区，产业发展分别强调冰雪特色及景观特色，是深度挖掘并利用特色资源、培育产业核心竞争力、彰显牙克石特色的重点区域。需要严格实施产业选择与准入制度，对不能利用特色资源的产业谨慎发展，同时，强化公共资源投入。

（4）产业片区策略建议—“产城互动”

牙克石产业片区应强化规划管理，鼓励产业园区外制造业向园区内集中、共享配套，加强与周边城市功能衔接、倡导产业与社区互动，促进产业链条延伸、基础设施共享、人才信息交流及社会服务参与，形成科技型开放式企业城区，将城市边缘地区转变为辐射周边城市的增长极。

（5）生态保护区策略建议—“生态保育”

牙克石生态保护区是城市维护区域生态安全格局，促进城市生态功能改善的主要区域。因此，应控制产业类型，与生态环境相冲突的产业禁止进入，保障生态保护、保育功能的发挥。

重产轻城、自上而下的指令性产业布局规划已难以适应城市转型需求；但放任各产业自由发展，又可能引起总体层面的无序失控，转变产业布局规划编制思路与技术手段势在必行。笔者将理念研究应用到牙克石市产业布局规划中，分析了新的产业布局影响要素及其在城市内部的分布规律，尝试将城市分为5类产业分区，引导具有相同要素需求的产业布局在同一类分区内，以增强产业需求与空间供给的契合，并提出各类分区的策略建议，形成既适宜产业发展又尊重城市用地与空间的用地建设方案，以达到产业良性发展、城市高效运作的长远发展目的。需要注意的是，产业规划的实施除了技术层面的管控和调整以外，离不开市场环境的维护、公共基础设施的配套等保障工作，也需要进行进一步的研究与总结。