供给侧结构性改革的永嘉探索

金通兴，杨 熹

（永嘉县人民政府办公室 政策研究中心，浙江 永嘉 325100）

改革开放以来，中国经济持续高速增长，成功步入中等收入国家行列，已成为名副其实的经济大国。但随着人口红利衰减、国际经济格局深刻调整等一系列内因与外因的作用，经济发展正进入新常态。新常态下，中国经济结构性分化正趋于明显。为适应这种变化，在正视传统的需求管理还有一定优化提升空间的同时，迫切需要改善供给侧环境、优化供给侧机制，通过改革制度供给，大力激发微观经济主体活力，增强我国经济长期稳定发展的新动力[1]。在这样的大背景下，永嘉需要正确处理当前和长远、政府和市场、调结构和稳增长、防风险等关系，重点采取改革的办法破解供给侧结构性矛盾，着力提高供给体系的质量和效益。

一、供给侧结构性改革的永嘉实践

1.积极践行

（1）去产能。永嘉将“僵尸企业”处置纳入专项攻坚行动，采取兼并重组、资产托管经营、破产清算等措施，分类推进处置工作，特别是对风险企业做到“一企一策”“特事特办”。据永嘉县市场监督管理局提供的数据显示，结合“大拆大整”专项行动，深入开展“四无”单位整治，累计整治“四无”生产经营单位2.3万家，创成一批“零四无”示范区。坚持“亩均论英雄”理念，结合“亩均效益”综合评价，全面开展亩均税收1万元以下企业清理，促进资源要素合理化配置，加快形成良币驱逐劣币的良好态势。

（2）去库存。一方面，永嘉通过做好区域性管控，把握好土地供应规模、土地供应范围、土地供应规划，实现房地产市场理性开发；另一方面，永嘉在加大“大拆大整”“大建大美”、城中村改造力度的同时，积极引导安置群众选择货币化安置，加快去库存进度。据永嘉县住房和城乡规划建设局提供的数据显示，2016年末，永嘉可供销售的商品住宅约0.491 1km2，库存去化时间为11.2个月，基本处在合理水平。

（3）去杠杆。近年来，永嘉通过实施金融风险处置三年行动计划，打出政府应急转贷资金、工业企业产权分割、应收账款抵押、专利商标权质押等金融风险化解“组合拳”。据永嘉县人民政府金融工作办公室提供的数据显示，2016年成功完成2个重大担保圈和13家重点风险企业处置，辖内重大担保圈风险得到有效控制，累计发放转贷资金346笔计27亿元，有效化解66家困难企业“两链”风险，还为25家企业通过商标专利质押授信8.33亿元，有效缓解了金融风险，金融生态环境持续保持温州市最优水平。

（4）降成本。降低企业生产经营性成本。永嘉按照“让政府过紧日子、让企业过好日子”的理念，打出旨在为企业降本减负的“扶工兴贸33条”[2]和“企业上市20条”[3]等政策“组合拳”，据永嘉县财政局提供的数据显示，永嘉全年为企业减负7亿元、落实奖补资金2.7亿元、提供转贷资金4.9亿元。同时，以“最多跑一次”改革为突破口，出台企业投资项目审批“开工前100天、竣工验收30天”改革的实施意见、“标准地”制度，商事登记实现“全程电子化”“零见面”。此外，大力开展“百名干部联百企”活动，针对永嘉规模以上企业采用“一对一”的结对帮扶方式，动态跟踪化解企业发展难题。

（5）补短板。在民生上永嘉做到“稳起步、迈小步、不停步”，既做到尽力而为，又做到量力而行。在财力有限的情况下，2016年永嘉地方财政用于民生支出58.94亿元，增长21.7%，占一般公共预算支出的79.7%，城乡收入比由2015年的2.08压缩为2.06[4]。同时把交通作为补齐短板的先手棋，谋划实施全省“1小时交通圈”、县域中心镇“半小时交通圈”和城乡（景区）“微循环圈”三个交通圈，构建县域“五纵五横”交通网络。据永嘉县发改局提供的数据显示，去年以来，永嘉新开工交通项目5个、续建6个、建成1个，完成交通投资30亿元，杭温高铁一期顺利开工，项目开工数和投资额均创历史新高。

2.存在的问题

（1）产能落后低效现象突出。尽管永嘉没有钢铁、煤炭、水泥等严重过剩产能，但也有一些低效产能、落后产能，还有一些“濒危企业”“僵尸企业”。如何对数量众多的粗加工企业、“僵尸企业”实现市场出清，永嘉引导企业向产业链协同延伸。目前，据永嘉县经信局提供的数据显示，永嘉规模以上企业仅362家，其中，产值亿元以上企业89家，产值5亿元以上企业8家，产值10亿元以上企业5家，仅占6%，94%以上都是小微企业。这些小微企业之间缺乏协同，没有形成融合发展态势，存在行业内过度竞争现象，利润空间一缩再缩，发展举步维艰。据永嘉县统计局抽样调查，2016年底永嘉县230家样本企业共实现利润总额4.5亿元，同比下降29.4%，增幅较前三季度低28.8个百分点。

（2）房产去库存仍有压力。村级安置房去库存压力大。据永嘉县住房和城乡规划建设局提供的数据显示，目前，永嘉共有村级安置房建设项目112处，总建筑面积4km2，其中，已竣工但未验收办证的达43处1.413km2，在建未办理竣工验收的达30处1.556km2，未开工建设的达39处1.034 3km2。另外，2017年在建和新开工的商品住宅楼盘仍有37个，总建筑面积达3km2。这些都会对今后房地产市场带来一定冲击。

（3）金融风险仍有隐忧。从纵向分析看，2012—2016年，永嘉不良贷款率呈逐年上升的趋势。据永嘉金融系统提供的数据显示，不良贷款率由2012年的0.63%上升至2016年的1.91%，2016年不良贷款为9.31亿元，首次出现“双上升”（分别新增3.9亿元和0.75个百分点），目前仍有3个涉及9家核心企业16亿元（部分贷款在温州市区银行）的重大担保圈未化解。另外，永嘉金融债务案件呈急剧高发态势。2012—2016年，永嘉金融案件收案数和标的额均呈上升趋势。2016年永嘉县法院新收各类金融案件数412件、涉案标的额11.5亿元，同比分别增长78.4%和150%，案件数和标的额均创历史新高[5]。

（4）涉企成本负担仍较重。据永嘉县经信局提供的数据显示，从规模以上企业分析看，2016年永嘉规模以上企业362家中亏损企业13家，亏损企业亏损总额达2 394万元，同比增长41.3%；从规模以下企业分析看，2016年永嘉工业生产者出厂价格同比呈逐月回落态势。据调研，“用工成本上升快”和“原材料成本高”在去年各季度企业面临的突出问题中名列前茅（“用工成本上升快”认同率均高于44%、“原材料成本高”认同率均高于33%），致使企业盈利状况日趋恶化。总体上看，当前企业的税费成本、人工成本、融资成本、电力成本、物流成本及各种制度性交易成本负担仍较重。

（5）城乡差异仍较大。永嘉属于浙江省26个加快发展县之一，城乡统筹水平仍处于整体协调阶段，离全面融合阶段有不小的差距。据永嘉县统计局提供的数据显示，沿江地区以永嘉15%的土地集聚了全县70%的常住人口、85%的GDP、95%的工业总产值和97.8%的财政收入；山区农村641个、扶贫重点村290个，分别占全县的70.9%和32.1%，自20世纪80年代开始，永嘉实行最严格“工业零准入”政策以来，制造业和税收基本为零。同时支持城乡发展的土地要素不足。据永嘉县国土资源局提供的数据显示，永嘉是“八山一水一分田”的地形地貌，平原面积仅占9.9%，人均耕地面积只有0.02hm2，不及浙江省人均耕地面积的1/2，尤其是建设用地瓶颈制约突出，2016年一等标农、水田占补平衡指标缺口分别达53.33hm2、80hm2以上。土地指标和土地空间不足已成为永嘉城乡快速发展的最大制约因素之一。

二、推进永嘉供给侧结构性改革的建议

推进永嘉供给侧结构性改革，应围绕实现“双高”（即经济中高速增长和产业迈向中高端水平）目标，坚持以新供给创造新需求，以有效供给倒逼转型升级，加快推动企业由小而多转向精而强、由单纯制造转向制造服务化的转变，发展动能由投资为主向投资与创新“双轮驱动”转变。

1.市场出清去产能

永嘉经济发展最大的瓶颈是土地要素制约，去产能的重点是淘汰“低小散”和落后产能，为转型升级、新兴产业留足环境容量和土地空间。

（1）做大做强市场主体。继续实施“抓大放小”企业培育措施，从产业链协同配套出发，通过强强联合、大小联合、产业链延伸、股改上市等形式，培育一批行业示范龙头企业，扶持一批“专精特新”小微企业，加快形成大企业“顶天立地”和高成长型小企业“铺天盖地”的企业梯队结构。

（2）加快处置“僵尸企业”。按照主动关停一批、兼并重组一批、破产清算一批“三个一批”的思路，分阶段、有步骤地推进，真正将宝贵的实物资源、信贷资源和市场空间腾给行业内有竞争力的企业，进一步提升资源配置效率。

（3）继续淘汰落后产能。永嘉应以“大拆大整”为主要抓手，联动实施“五水共治”“三改一拆”“四换三名”等“组合拳”，综合运用市场、行政、法律等手段，倒逼落后产能主动淘汰，全面整顿企业“低小散”现象。

2.突出重点去库存

近年来，永嘉房地产市场较为平稳。但深入分析发现，当前和今后制约永嘉房地产发展的主要因素之一是村级安置房库存大，且现有楼盘品质不高、公共服务配套不齐全。今后永嘉房地产发展重点要在以下三个方面着力：

（1）探索推行“房票”政策。打通普通商品房与保障房通道，如在城镇危旧房改造、城中村改造、下山移民、工程建设移民等方面，核发相应价值的“房票”，从而切实消化部分商品房和安置房的库存，有效缩短安置周期，节省过渡费用，满足安置户多样化需求。

（2）积极发展跨界地产。楠溪江生态旅游资源丰富，随着杭温高铁等重大交通设施建设的推进，必然会迎来房地产业新一轮蓬勃发展。应鼓励和引导房地产商在楠溪江流域发展“私人定制”房产，积极向上下游产业链扩展延伸，发展商务、文化、旅游、养老、休闲等跨界地产，满足群众多样化住房需求，实现房地产业转型升级，增强房地产业发展后劲。

（3）管控土地供应节奏。把握好房地产的销售、存量和土地供给三者之间的关系，建立健全房地产市场预警预报机制，科学制定土地年度、季度供应计划，严格控制土地出让规模，平抑出让地价波动。

3.解圈断链去杠杆

当前尽管永嘉金融生态环境在温州市最优，但永嘉潜在局部金融风险不小。永嘉金融监管的首要任务是在保持经济长期稳定增长的同时，坚持标本兼治、解圈断链，守住不发生区域性系统性金融风险的底线。

（1）完善工作机制。从近年来金融风险处置看，建立健全困难企业资产快速处置机制，有利于及时控制风险蔓延、切断担保链。可成立由县人民政府金融工作办公室牵头、政府职能部门和专业人士参与的困难企业处置工作组，快速诊断困难企业症结，协调多方债权人关系，充分发挥部门联动合力，全力防止风险传递和扩大。

（2）提高政府应急转贷资金使用效率。应急转贷资金只有在银行与企业签订续贷合同情况下才允许使用，使用效率不高。可考虑以行业协会为主导，通过市场运作，推动政府应急转贷资金和企业发起的行业周转基金互补使用，进一步提高应急转贷资金使用效率，真正破解还贷与续贷间的时间“断层”。（3）引导企业加快现代企业制度建设。温州经过多年的金融综合改革，直接融资和间接融资仍不协调，中小企业融资难融资贵尚未得到根本转变。应积极引导企业推进企业股份制改造，完善财务制度和建立规范的现代企业制度，通过走资本市场道路，争取上市直接融资，拓宽企业融资渠道。

4.多措并举降成本

（1）降低企业税费负担。近年来，永嘉针对小微企业的减费、降费问题做了许多工作，取得了一定成效。据永嘉县税务局提供的数据显示，自2016年实施降本减负政策以来，减免企业所得税3 101万元，减免其它税费计597.87万元。但许多企业反映永嘉的税费仍高于江苏省等地，因而建议永嘉要“放水养鱼”，继续深入推进正税清费，清理各种不合理收费，进一步将“营改增”实施范围由建筑业、房地产业、金融业、生活性服务业等行业扩大至全部行业。

（2）降低企业制度性交易成本。按照企业和群众到政府部门办事“最多跑一次”的要求，倒逼政府自身改革，进一步营造稳定、透明、可预期的办事创业环境。特别是简政放权方面，要强化行政权利下放，最大限度地减少政府对微观经济事务的管理；加快清理规范行政审批中介服务，按照路线图和时间表，完善各项配套政策和措施，包括行政审批部门财政经费保障、相关法规立改废等。

（3）降低企业自身内部成本。永嘉一些企业实施工业4.0、积极运用“互联网+”等，取得了很好的成效，如报喜鸟集团的私人定制系统、浙江迦南科技股份有限公司的智能化工厂、奥康集团的智能物流一张网。今后要进一步鼓励引导企业加大科技创新力度，大力推进“互联网+”“机器人+”“标准化+”，向全行业、跨产业拓展，实现减员增效，进一步降低企业成本。

5.聚力发展强动能

从长远看，永嘉要通过供给侧结构性改革形成新的发展动能，改造提升传统动能，提高经济发展质量和效益；从当前看，永嘉发展动能仍处于以投资为主向投资和创新“双轮驱动”转变的阶段。这就必须坚持双管齐下：

（1）拉动投资驱动。当前投资对永嘉经济发展的直接拉动效益并不明显。据永嘉县统计局提供的数据显示，就投资效果系数而言，永嘉“十二五”期间为0.1左右，而同期浙江省平均值为0.17、温州市为0.095；2016年永嘉县为0.1、温州市为0.12、浙江省为0.13。今后要把优化投资结构、提高投资效益放在更加突出的位置，依托招商选资“一号工程”，进一步发挥政府“四两拨千斤”的作用，把投资的接力棒转移到民间，持续提升民间投资的比重。同时深入谋划实施一批城市平台、产业平台和创新平台，加快推进楠溪新区、温州北高铁新城、三江商务区、特色小镇等重点区块建设，为后续投资提供平台支撑。

（2）增强创新驱动。据永嘉县科技局提供的数据显示，从“十五”到“十二五”，永嘉科技创新在浙江省经济增长的贡献率分别为25%、35%和45%，预计“十三五”会超过50%。当前永嘉创新驱动能力正在逐步增强，但步伐仍缓慢，如永嘉县R＆D经费占比与浙江省平均水平特别是发达地区相比，差距很大（永嘉县占1.96%，浙江省占2.4%，杭州市占3.1%、杭州市滨江开发区占16.1%）。今后永嘉要谋划好公共创新平台和企业主体研发两个层面的工作。依托省“两化”深度融合国家示范区、泵阀行业“机器换人”省级试点县创建，推动技术、研发、检测等公共平台建设，打造一批众创空间群和科创孵化器；围绕大型工业企业研发机构、规模以上工业企业创新活动“两个全覆盖”目标，健全科技创新的优惠政策，做强高新技术企业，做大领军企业，做优科技型中小企业，形成企业创新梯队。

6.精准发力补短板

补短板必须要在制约发展最关键的地方发力，在百姓需求最迫切的地方发力。补齐城乡差异短板要在以下三个方面有所提升：

（1）规划引领。沿江城市，重点抓好城市设计工作，补齐城市规划与建筑设计之间的空档环节；山区乡村重点从加强村庄规划编制和农房设计建设管理入手，打造一批具有永嘉地域特色的“浙派民居”。

（2）产城融合。永嘉产业与城市的融合度仍不高，工业生产影响了居民生活和城市品质，居民生活也制约了工业的空间拓展和产业提升。解决这一突出矛盾，最有效的手段就是借势“大拆大整”推动旧村改造，统筹解决城市形象、村企混杂、园区配套等一揽子问题，实现生产、生活、生态互相融合。要在瓯北安丰—礁下片区率先试点，为产城融合推进打造示范样板。

（3）建管并举。在建设方面，沿江城市重点抓好三江商务区、楠溪新区、瓯北城市新区等一批重点区块开发；山区乡村重点以重大交通、水利设施项目为引领，联动推进公共服务设施、旅游产业项目建设，引导公共服务、产业和人口向中心镇、中心村集聚。在管理方面，当前永嘉城市管理体制已基本理顺，下一步要从小城镇环境综合整治入手，利用三年时间全面完成19个乡镇（街道）的整治任务，切实抓好城市的洁化、亮化、美化、序化。[6]此外，破解土地要素资源制约，重点依托“大拆大整”、耕地垦造等手段，统筹做好低效用地再开发和低丘缓坡开发“两篇文章”。一是低效土地再开发方面，据永嘉县国土资源局提供的数据显示，省里每年给予永嘉计划内建设用地指标约66.67hm2，而全县城镇低效用地达1 501hm2，可抵20多年的土地指标。永嘉要抢抓温州被列为全国低效土地再开发试点城市的机遇，在低效土地再开发上进一步拓宽思路，创新举措，打造新一轮发展空间新优势。二是低丘缓坡开发方面，据永嘉县国土资源局提供的数据显示，永嘉近、中期可开发的低丘缓坡面积4 533hm2，其中，可供开发耕地为2 400hm2，可供开发建设用地为2 133hm2。只有积极谋划“山上永嘉”发展思路，结合永嘉建设用地需求和耕地占补平衡实际，才能有计划、有步骤地抓好低丘缓坡开发，努力缓解土地供需矛盾。