国外公共文化服务标准研究

2018-03-08

图书馆研究与工作 2018年2期

（文化部全国公共文化发展中心北京 100034）

1 引言

许多发达国家和地区的公共文化服务起步较早，大致经历了3个发展阶段：①20世纪50年代以前，是公共文化服务的自发阶段。现代意义上的公共文化服务基本是缺失的，政府对此几乎没有关注[1]。②20世纪50年代到80年代，是公共文化服务的起步阶段。这一时期随着经济水平的增长，公众文化需求的重要性开始被政府认识到，各国开始大量兴建文化设施，不断加大文化投入。1959年法国文化部成立，这成为文化服务被纳入现代政府行政范围的标志[2]。③20世纪80年代至今，是公共文化服务的调整阶段。这一阶段，西方国家经历了从“新公共管理理论”到“新公共服务理论”的转变，促使政府的职能从“管理”走向“服务”[3]，各国也根据国情对文化服务体制进行了相应的改革和调整。

由于政治、经济、历史和文化等因素的差异，大多数海外国家并没有像中国一样，有一个统领全局、负责公共文化服务推进的机构，自然也就没有“公共文化服务标准”这样统一的提法和表述。在我们收集到的海外国家公共文化服务的相关政策中，“标准”（standard）一词相对较少提及。在许多发达国家和地区中形成了一系列关于公共文化服务的通用性和规范化的要求、法律、规范、政策等，对实现公共文化服务质量的目标化、公共文化服务方法的规范化、公共文化服务过程的程序化以及提高公共文化服务质量发挥着重要作用，在一定意义上起着标准的作用，因此，本文将这一类内容也纳入“标准”的范围加以研究。

我国正在加快建立健全公共文化服务国家标准体系，国外的相关标准建设尤其是发达国家的标准建设经验，对我国具有一定的参考价值，然而，目前尚未有学者对国外公共文化服务的标准展开系统研究。本文参考国内公共文化服务标准分类，从公共文化服务保障标准、公共文化服务技术标准和公共文化服务评价标准3个方面分析国外的公共文化服务标准建设情况。

2 国外公共文化服务保障标准

针对公众的文化服务及产品提供，一些发达国家以文化立法的形式加以确认，且配有一套相对较为成熟的政策机制，从而为公共文化服务的建设提供制度化的支持与保障，也为公共文化事业的发展营造良好而宽松的环境。这套起保障作用的法律和政策制度大致等同于我国公共文化服务体系中的“保障标准”，具体来说，其内容主要涵盖以下两个方面。

（1）确认公共文化服务的责任主体与服务对象。一些发达国家通过立法或颁布政策法规的方式，明确政府是公共文化服务的责任主体，全体公民平等享有各项文化权利。以日本为例，日本政府于2001年颁布的《日本文化艺术振兴基本法》明确规定，政府有义务在法律、财政、税收制度等方面支持文化发展[4]，并且明确政府制定文化方针的责任和具体程序，从而为国家以行政手段支持文化发展提供了法律依据，也大大提高了文化建设在国家各项事业建设中的重要性。《日本文化艺术振兴基本法》还提出，要让全体公民平等地享受国家提供的各项公共文化资源，保障特殊人群的文化权利[5]。通过法律的形式，日本明确政府在制定文化方针、振兴文化艺术、提供文化服务等方面的主体作用，并且最大限度地保障公民的各项文化权利得以实现。

（2）注重财政保障标准的制定。海外各国通过制定相关的政策和法律来保障和规范政府及社会对公共文化服务的资金投入，并且积极调动社会力量，引导非政府组织、非营利组织及机构，共同促进公共文化服务的市场化和公共文化服务的社会化[6]。美国和法国分别作为“市场主导型”和“政府主导型”两种模式的典型代表，在财政保障标准方面形成各自的特色。

美国政府没有设置文化行政管理部门，公共文化服务的资金来源较为多样化，并且一直处于变化之中。美国政府对公共文化服务的资金投入主要是通过国家基金会的方式。1965年，美国国会通过了《国家艺术和人文事业基金法案》（National Foundation on the Arts and the Humanities Act of 1965）。该法案规定，联邦政府每年要拿出固定比例的资金投入到公共文化领域，并且这项资金的使用不能仅限于公共文化服务机构的运营，还应包括公共文化服务产品的供给。依据《国家艺术和人文事业基金法案》，美国联邦政府成立了国家艺术基金会和国家人文基金会两大联邦文化艺术机构，由其代表政府行使部分文化服务职能，利用联邦政府资源，对文化艺术进行资助，以此来影响和引导文化发展。

除了政府的资助，美国公共文化服务的经费大部分来源于社会上的资助和捐赠。美国有私人捐赠的传统，洛克菲勒基金会（Rockefeller Foundation）和卡内基基金会（Carnegie Foundation）等私人基金会早在1913年就开创了公益捐赠，并且始终在美国文化艺术领域的赞助方面发挥着重要作用。美国施惠基金会（Giving USA Foundation）于2016年发布了其年度慈善报告。该报告显示，2015年美国人的捐款总额高达3 732.5亿美元，在公共事业和艺术文化领域的捐款占全部捐款的12%，捐款金额超过447亿美元[7]。如此高额的社会捐赠除历史文化等因素外，还得益于美国的税法和捐赠政策的激励作用。根据美国的税收政策，政府对符合条件的非营利性质的文化机构和艺术团体免征所得税，并且在一定程度上减免赞助这些非营利组织的个人和公司的税额。因此，很多私人基金会、慈善机构、社会团体、企业等都积极为公共文化服务发展投入资金，社会各类主体广泛参与公共文化事业建设，美国公共文化的发展也由此得到了巨大的推动。

法国一直以来重视文化事业的发展，其文化预算在国家财政的比重多年来都稳定在1%左右[8]。法国主管文化事务的部门是法国文化与通讯部，该部门在2014年的财政预算高达81.4亿美元[9]。从财政拨款的具体实施情况来看，法国在文化领域方面的财政投入主要分为两级来进行。第一级，中央政府拨款给文化与通讯部，然后，文化与通讯部对一些重要的文化机构和文化活动（大多位于首都或其他大城市）进行财政资助；第二级，地方政府（包括各大区、省和市镇政府）制定各地的文化事业预算，并且根据各自的文化事业专项预算，对各地区的文化机构和各项文化活动提供财政方面的支持。政府负责负担公益性文化机构的一切费用，对政府主办文化机构提供一定的财政支持，对与国家有合同关系的非政府主办文化团体和机构也给予固定资助，并且金额还在不断增加[8]。

通过对美国和法国的财政保障进行比较，我们可以发现，不同模式的国家政府对文化责任的承担范围差别较大。美国属于市场主导型模式，该模式的主要特点是，从中央政府到地方政府大多都不设立文化行政管理部门，政府对公共文化服务提供一定的财政支持，但主要通过市场机制来实现对公共文化服务产品的供给。政府通过制定政策法规，为各类文化机构的自我生存提供制度性保障和良好的文化生态氛围。非政府组织和非营利机构在公共文化服务的提供方面发挥了重要作用。法国属于政府主导型模式，该模式的主要特点是，中央政府部门规定文化发展框架，制定整体发展目标。各级政府文化部门对文化团体和机构进行资助，并提供比较完善的政策保障。此外，政府在公共文化服务的财政预算比例相对较大。

3 国外公共文化服务技术标准

国外公共文化服务技术标准主要包括两方面内容：①硬件建设方面，主要是针对公共文化设施的数量统计以及利用情况分析；②软件建设方面，主要是强调公共文化机构的管理服务标准，针对公共文化服务机构的工作方法、程序、职责范围和行为操作等进行规范。

3.1 国外公共文化设施建设情况分析

大多数国家并没有制定关于各类公共文化设施的数量指标，但是政府主管部门或相关机构对于公共文化设施的数量及利用情况进行了详细统计，并且定期发布统计结果和报告。本文以日本、法国和英国的相关统计和调查结果为例，分析国外公共文化设施的建设情况。

日本的文部科学省是日本中央政府行政机关之一，负责统筹日本国内教育、科学技术、学术、文化及体育等事务。自1955年起，文部科学省每3年开展一次社会教育调查，内容包括公共文化设施的数量及利用情况等，调查报告在文部科学省的网站上公布。根据其最新发布的“社会教育调查结果概要（平成27年度）”[10]，日本公共文化设施的数量及利用情况如表1所示。

表1 日本2015年公共文化设施的数量及利用情况

从表1可见，在日本的各类公共文化设施中，体育设施数量最多，社会体育设施和民间体育设施总数达62 894个，占公共文化设施总数的70%；其次是公民馆，有14 448个，占公共文化设施总数的16%；博物馆类似设施及博物馆共有5 683个，占公共文化设施总数的6%；图书馆有3 336个，占公共文化设施总数的4%；剧院、音乐厅、青少年教育设施、终生学习中心以及女性教育设施总共有3 608个，占公共文化设施总数的4%。日本全年所有公共文化设施的总利用人数为13.5亿，而日本总人口数为1.27亿，表明日本公共文化设施的利用情况总体较好。

法国的文化与通讯部对公共文化设施的数量以及文化艺术活动等进行统计，并将统计结果公布在文化与通讯部的网站上。自2014年起，文化与通讯部每年都把与文化相关的所有统计资料整理成书《文化与传播领域的关键数字》（de Chiffres clés de la culture et de la communication）。该书在大量统计数据的基础上，对法国的文化领域进行全面分析，公众可以在线购买书的电子版或纸质版。根据网站上公布的最新统计结果，2015年法国的公共文化设施数量统计结果如表2所示。

表2 法国2015年公共文化设施数量统计

英国的文化、媒体与体育部（Department for Culture, Media and Sport，简称DCMS）作为文化的主管部门，全面统管英国的一切文化事务。自2005年起，DCMS联合其他组织共同开展“参与调查”（The Taking Part Survey），主要调查英国公民对各项文化活动和相关设施的参与度和利用情况，形成包括月度统计、季度统计以及年度报告等多项报告，并在其网站上公布。根据其最新发布的“Taking Part Survey：April to September 2017”，英国公共文化设施的利用情况和文化活动的参与度如表3所示。

表3 英国2017年第二、三季度公共文化设施的利用情况和文化活动的参与度

表2和表3反映出法国和英国关于公共文化设施的情况具有一定的相似性。首先，表1中法国的历史古迹共有44 665个，表2中英国历史遗产的参观比例高达74.4%，表明历史遗产（历史古迹）在两国的公共文化服务建设中都占据着重要地位。其次，表1中音乐、舞蹈、戏剧学院作为一类设施，被列入法国公共文化设施的组成部分中，表2中的艺术活动参与比例为80.8%，表明两国在公共文化服务中对于艺术活动都较为重视。

3.2 国外公共文化服务机构技术标准

围绕图书馆、博物馆等公共文化服务机构主体，很多国家制定了一系列法规以及建设、服务标准，对各类公共文化服务机构应提供的服务内容、范围及程度都作出了明确规定。本文主要对美国、英国、澳大利亚、日本的相关标准进行了部分梳理，如表4所示。

表4 国外公共文化服务机构的技术标准

从表4可见，国外公共文化服务技术标准仍主要集中在图书馆领域，其他机构的相关标准较少。在各国关于图书馆相关标准和规范中，存在以下几点共同之处：首先，多数国家颁布了图书馆法，为图书馆的建设和发展奠定了基本步调，如1956年由美国联邦政府颁布的国家级图书馆专门法《图书馆服务法》（Library Service Act）。除图书馆法以外，政府还制定一些标准性、原则性文件，例如，2001年英国的《公共图书馆服务标准》实际上发挥着政府规章制度的作用。其次，图书馆行业协会等相关组织应对图书馆实际工作中产生的问题，制定具体的指导性文件，明确提出关于图书馆管理、工作人员、提供的具体服务等方面的相关指标。例如，日本图书馆协会图书馆政策特别委员会于1989年发布的《公立图书馆的任务与目标》提出了图书馆建设的量化指标，图书馆的职责、任务、运营和目标等；澳大利亚图书馆和信息协会于1990年颁布的《趋向优质服务：澳大利亚公共图书馆的目标、目的和标准》包括12条标准和20个指南，涵盖了图书馆管理与运营、人员、馆藏、信息技术、用户服务5个方面[11]。

4 国外公共文化服务评价标准

评估对公共文化服务的投入和建设起到了保证和引导的作用。与我国相比，国外公共文化服务的提供、运营与发展，除了政府的财政支持外，对社会资金的依靠较大，决定了其开展评估的目的还包括确保投资者、纳税人的钱得到最有效的使用。

就评估主体而言，国外的公共文化服务评估主体呈现多元化的特点。在美国，公共文化服务的评估主体有3类：文化单位或项目自身；文化单位的上级机构，如国家艺术基金会、美国图书馆协会、美国博物馆协会、美国博物馆与图书馆服务署等；第三方评估机构，如风险管理委员会、国际咨询公司、评估公司、高校等[12]。在英国，DCMS是文化的主管部门，但并不是唯一的评估主体，第三方机构如行为洞察团队（Behavioural Insights Team）也担负着公共服务绩效评估的职责[12]。

就评估的内容和方式而言，公共文化服务作为政府工作的一项重要内容，被纳入到政府的绩效考核和评估中。以英国为例，长期以来，英国中央政府对地方政府进行绩效考核，公共文化服务是考核体系的组成部分。从1983年英国政府的“最优价值绩效指标”建立以来，经过多次调整和完善，逐渐形成了比较完整和成熟的绩效评价体系，如表5所示。

表5 英国政府绩效评价体系的发展

1983年，英国中央政府和审计委员会密切合作，联合开发了“最优价值绩效指标”（Best Value Performance Indicator, 简称BVPI）。整个BVPI指标体系共有100多个指标，其中“文化及相关服务”指标共有5个，主要涉及的是博物馆、美术馆的参观使用人次以及公共图书馆服务标准的达标情况[13]，指标数量少，涵盖的公共文化服务内容不全。

为了弥补BVPI硬性指标体系的不足，英国中央政府于2002年引入了一系列软指标，形成“全面绩效评估体系”（Comprehensive Performance Assessment，简称CPA）。整个指标多达几百个，其中划归在“服务评价”下的“文化服务”指标多达17个，此外还有多个二级指标，分别涉及公共文化服务的获得、参与、质量、投资效益4个方面。在公共文化服务的获得（Access）方面，包括公共文化设施所提供的服务范围、时间以及具体资源的获取，例如，图书馆在一定距离范围内能够覆盖的家庭所占的比例，每千人享有的图书馆累计开放时间，每万人拥有的图书馆供读者使用的电子阅览室数量等；在公共文化服务的参与（Participation）方面，该体系将体育场所、体育运动以及相关机构的志愿服务纳入到评估范围之内，如每周至少3次参加30分钟以上中等强度体育运动的人占总体的比例，每周在休闲文化场所和体育场所提供至少60分钟志愿服务的人所占比例等；在公共文化服务的质量（Quality）方面，该体系将居民对公共文化服务设施的满意度作为衡量公共文化服务质量的重要因素，具体指标包括居民对图书馆、博物馆、美术馆、剧院、音乐厅、体育设施、休闲设施、公园及其他公共空间的满意度；投资效益（Value for money）指标主要是指图书馆每人次的平均访问成本，并且设置了具体的参照标准，以3.46英镑作为低标准，2.53英镑作为高标准[13]。

2007年，英国政府的“国民指标体系”（National Indicators，简称NI）正式出台，于2008年4月1日起实施。该体系共有198个指标，有关“文化娱乐体育活动”的指标共有4个，主要涉及公共图书馆、博物馆、美术馆、文艺活动及体育运动的参与度。在该指标体系中，以当地16岁以上的公民作为人群总体，计算各项设施的使用人数占人群总体的比例。公共图书馆、博物馆、美术馆使用情况的指标，是指在过去的一年中至少使用或参加过一次公共图书馆、博物馆、美术馆的人所占的比例；文化艺术活动参与情况的指标，是指过去的一年中至少参加过3次文化艺术活动的人所占的比例；体育运动的参与情况指标，是指过去一个月中至少有12天参加过30分钟以上中等强度体育活动的人所占的比例[13]。

20 09年，英国政府发布“全面区域评估”（Comprehensive Area Assessment，简称CAA）以取代“全面绩效评估”，形成了以“国民指标体系”和“全面区域评估”为主的政府绩效评价体系。

除了从总体上对公共文化服务进行绩效评价之外，很多国家针对各类公共文化服务机构也设立了具体的评价标准，以美国和英国为例，它们针对图书馆和博物馆的部分评价标准如表6所示。

表6 美英关于图书馆及博物馆的评价标准

总体来看，各国的公共文化服务评价标准，虽然在指标体系结构设置、指标选取上不完全相同，但整体上关注内容是比较相似的，如多个指标都涉及到公共文化设施的利用情况、用户的参与度以及满意度情况。这说明在公共文化服务的评价标准方面，各国具有一定程度的相似性和一致性。此外，国外公共文化服务评估主体不唯一，政府主管部门、相关行业协会、专门评估机构等都作为评估主体，其开展的评估实践项目数量较多，产生了丰富的评估结果，这也为公共文化服务评估标准的制定提供了一定的参考数据。

5 结语

公共文化服务的具体实践在世界范围内具有一定的共性，相应地，国内外的公共文化服务标准也体现出类似的特征。政策制度与财政保障、技术建设、绩效评价等是各国标准建设的重点。通过制定标准为公共文化服务提供有力支撑，保障财政资金的有效利用、公共文化设施的高标准建设、公共文化服务的高质量提供，充分满足公众需求是各国建立不同形式的公共文化服务标准的共同目的。

国外的公共文化服务标准制定情况与本国的文化体制密切相关，具有各自的特色。与我国相比，国外的公共文化服务标准呈现以下特点：首先，从制定主体看，国外的标准制定主体大多不是唯一的，往往为多主体共同或分别制定标准；其次，从标准的内容和形式来看，国外的标准体系不局限于总分形式，很多国家只建立具体机构设施相关标准，而没有综合性标准；最后，在标准的落实应用方面，大多国家并不完全依靠政府的权力监督，而是更多地依赖科学严明的绩效评估和行业合作。

我国正在加快建立健全公共文化服务国家标准体系，在现有的工作成绩上，标准建设工作还有更大的发展空间和前景。我国可以充分借鉴国外优秀经验，结合本国国情，进一步提高和完善公共文化服务标准的建设。

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