“健康中国2030”背景下中国青少年体育公共政策研究

柳鸣毅，王 梅，徐 杰，张毅恒，但艳芳，闫亚茹，胡雅静，孔年欣，胡 琦



“健康中国2030”背景下中国青少年体育公共政策研究

柳鸣毅1,2，王 梅3，徐 杰4，张毅恒5，但艳芳1，闫亚茹1，胡雅静1，孔年欣1，胡 琦1

1.武汉体育学院 运动训练学院,湖北 武汉 430079;2.武汉大学 公共管理博士后科研流动站,湖北 武汉 430072;3.国家体育总局体育科学研究所,北京 100079;4.国家体育总局 青少司,北京 100079; 5.中国地质大学(武汉) 体育部,湖北 武汉 430074

习近平总书记指出：“少年强则中国强，体育强则中国强，推动我国体育事业不断发展是中华民族伟大复兴事业的重要组成部分”。在《“健康中国2030”规划纲要》作为健康中国建设行动纲领的背景下，运用公共政策分析方法透视国外青少年公共体育政策法规，系统分析我国青少年体育核心政策，提出构建青少年健康促进、组织创建、活动组织、项目布局为主要内容的体育公共治理体系，发挥政府“元治理”的整合效益，创新组织社会治理的基层性特色，培育青少年体育健康市场产业链将成为新时代背景下青少年体育事业发展的主要方向。

健康中国2030；青少年体育；公共政策

1 少年强则中国强，体育强则中国强

党和国家历来高度重视和关心青少年健康成长，并通过一系列政策驱动为青少年拓展了多元化健康促进的途径。然而，当前我国青少年健康促进的效果还不尽人意，在体质状况方面，近30年7～22岁城市男生肥胖率增长了约24倍、乡村男生增长了约44倍，城市和乡村女生增长了近12倍，同时，视力不良率居高不下且呈现低龄化特征，大学生耐力、速度、爆发力、力量素质继续下降[10]。在体育活动状况方面，2015年对53 401名6～19岁儿童青少年的调查结果显示，学校体育课程泛化、课外体育服务体系无法满足需求、缺乏有组织的青少年体育重要指导、因“害怕影响学习”而不愿意参加体育运动等问题较为突出[10]。显然，青少年健康促进、体魄强健对实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义。2016年，《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康发展的意见》颁布，做出了强化体育课和课外锻炼的重要部署[2]，体育课和课外锻炼成为我国青少年体育健康促进的双向驱动。

2017年2月24日，习近平总书记在观看了国家花样滑冰、短道速滑队训练后指出：“少年强则中国强，体育强则中国强，推动我国体育事业不断发展是中华民族伟大复兴事业的重要组成部分”。体育对于促进青少年健康成长、完善青少年教育体系、丰富青少年文化生活具有重要作用，通过强化《“健康中国2030”规划纲要》的执行落实力度，全面提升我国青少年体育治理能力，以“少年强则中国强，体育强则中国强”引领青少年体育发展。形成以宏观政策驱动、体育深化改革、营造社会氛围、完善组织阵地的一系列青少年体育公共治理策略。

本研究将以健康中国国家战略为政策背景，以发达国家青少年体育公共治理政策拓展研究视域，运用公共政策分析法，从政策背景、政策要义和实施路径的角度研究我国青少年体育公共治理的重要政策，提出构建和完善我国青少年公共治理体系的政策指向和政策建议。

2 国外视域：青少年体育治理公共政策分析

美国、英国等西方国家已建立了覆盖全国的基本公共服务体系，这一基本公共服务体系主要涵盖医疗、养老、伤残、救助、儿童青少年教育、文化、体育等公民生活所需的方方面面，青少年体育是一项深入学校和扎根社区的基础性社会工作，具有较强的服务性质。已有研究和实证表明，美国、英国以蓬勃发展的社会组织为基础，以体育社会化、法制化管理为保障，青少年体育工作均依托于青少年体育俱乐部、学校体育社团、体育联盟等非政府组织，其体育与教育、课内和课外、知识与能力、学习与活动等社会化元素融合成为促进青少年体育社会化管理值得探索的命题。

2.1 国外青少年体育组织治理的政策法规要义

法制化是体育事业尤其是体育组织自由结社行为的制度保障，对青少年体育组织运行进行保障和监管。从行政管理的角度研究[1]，政府对青少年体育的主要职能是通过顶层设计和政策规划对其进行宏观治理、趋势引导和监督评价[14]。沿着“社会组织-体育社会组织-青少年体育组织”的逻辑主线，以下分别从体育社会组织和青少年体育组织政策法规透析其引导策略。

1. 建立了较完善的体育社会组织政策法规体系。美国1978年第95届国会颁布了《业余体育法》（The Amateur Sports Act of 1978）,在1998年对法案进行修订，并将法案更名为《奥林匹克和业余体育法》（Olympic and Amateur Sports Act）[11]，此法案作为全美体育行政机关、体育社会组织、教育机构、社会团体和个人开展业余体育工作的法律依据，明确阐明了政府不介入精英体育管理但承担重要职能的指导思想，同时，全美大众体育、精英体育人才培养需坚持业余性的原则。《奥林匹克与业余体育法》分为法人和国内单项体育联合会两个部分，从推动体育组织发展的角度分析，本法案对业余运动会、组织目标、权利、国内单项体育组织义务、资格条件、职能范围、运动员身份均做出法律约束。英国新劳工党政府提出了第三条道路[19]，此政策建立了国家政府和地方政府的合作关系，由政府机构、公共部门、社会团体和志愿组织构成青少年体育治理的网络关系，对推动全民大众体育起到了政策引领作用，也构建和完善了体育公共管理的政策法规体系，更是为社会组织参与体育管理，并承担社会体育服务职能提供了法律依据和行动指南。早在1983年《社区体育：未来十年规划》就将社区作为发展大众体育的基础和核心，由此完善社区体育组织及相关法规政策。英国体育组织建设是建立在英国政府、非体育组织、基金会、教育机构的联动运行机制下，以政府改革和重要体育事件为导向，形成国家制定政策法规和青少年体育组织执行的合作机制[8]。 

2. 青少年体育组织法规政策已成为国家青少年体育治理规划的重要内容。英国文化、传媒和体育部及英国教育部（DfES）在2003年为全英青少年体育工作做出了顶层设计，制定了《体育-学校和俱乐部整合战略》（PESSCL），这是一项基于体育、教育、社会组织、社区、基金会等多部门协同实施并执行的青少年体育工作战略性政策。在此规划中，制定了多项关于青少年体育的治理目标：创建学校体育、学校体育俱乐部和校外体育俱乐部三点一线的组织运行模式，投入783 000 000英镑用于为5～19岁青少年提供参与体育运动机会，从数量和质量上为青少年搭建平台；2012年以后，英国有4 000所中学创建了链接社区的青少年体育俱乐部[20]，如，每周举行校内体育活动，高校为俱乐部、学校和社会体育服务，此外在校内每周至少2 h课外体育活动等[18]，该项政策的颁布实施也充分说明英国青少年体育组织建设的完整性，兼顾校内和校外资源、兼顾体育课程和体育活动、兼顾大众普及和精英培养。再如，美国《国家青少年体育标准》（National Standards for Youth Sports）是由美国青少年体育联合会负责执行，受到国家政府的认可，在全美推广和执行的以监测和保障青少年体育效率的一项标准化政策文件。美国青少年体育联合会作为一个非营利体育社会组织，其制定的青少年体育标准得到了国家政府、社会组织、教育机构、家长和青少年的广泛认可，充分说明美国社会组织在其公共事务管理中享有较高的地位。

2.2 国外青少年体育组织治理的公共政策评析

从公共治理的角度论述，将国家行政机构的职能定位为政策制定和监督评级，极大程度上促进了社会组织的发展，英国、美国等国家青少年体育组织已成为服务青少年体育事业的主体，在创建数量、发展规模、服务水平、社会效应和辐射能力等方面已完全按照社会组织的法律体系、规章制度和运作模式进行治理，突显出青少年体育组织治理公共政策前瞻性、操作性、联动性的特征。

1. 前瞻性。英国政府自1960年至今已出台了涉及促进青少年体育事业发展的《沃芬顿报告》等22项政策、法规和指南[8]，着力于通过组织建设夯实青少年体育教练员、管理人员、运动员、志愿者等培训、青少年体育赛事层级、青少年体育财政、企业赞助和社会捐赠等支持体系。

2. 操作性。通过研究美国《奥林匹克与业余体育法》和《业余体育法》等体育社会组织法规政策，以及英国《体育-学校和俱乐部整合战略》和美国《国家青少年体育标准》等青少年体育组织法规政策，可见，国外政府或全国性、行业性体育社会组织研究颁布的政策法规，对青少年体育组织建设、体育活动开展、身体活动评价等具有指导作用，各个青少年体育组织均需要按照组织标准、活动内容、评价体系进行运行。

3. 联动性。受国家体育管理体制的影响，英国、美国等国家青少年体育政策法规具有较强的联动性，其规划涉及青少年卫生健康、体育、教育、娱乐和校外休闲生活等内容，如，英国文化、传媒和体育部、英国教育部及英国儿童、学校和家庭部作为国家行政管理机构负责全英体育行政事务，其主要职能是精英体育政策规划设计、青少年体育和教育政策及标准制定、奥运参赛和承办事务，以及协调英国国内单项组织和国际单项体育组织等事务[9]；同时，英国奥林匹克委员会、英国青少年体育基金会、英国青少年体育信托组织、英国各单项体育组织均是作为体育社会组织，以公共服务为指导原则运行管理，执行青少年体育政策法规和开展青少年体育活动。

3 政策背景：《“健康中国2030”规划纲要》背景下青少年体育治理的机遇与挑战

近些年，中共中央、国务院通过制定一系列宏观公共政策强化国家职能部门、相关社会组织、教育机构、家长及青少年自身关注青少年体育工作在青少年社会融合、教育体系和课外生活中的重要作用。从公共政策的角度分析，中共中央、国务院出台了一系列关于青少年体育工作方面的政策文件（表1），由此可见，青少年体育已成为青年、卫生、教育等领域政策的重要内容，体现国家青少年体育政策规划的跨域性、综合性和基础性。

表1 我国青少年体育政策背景、要义及实施路径

没有全民健康，就没有全面小康。2016年10月，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，这一规划拓展了传统医疗卫生健康保障体系的内涵，将体育早介入、重预防、放长远、低成本的积极性健康预防、促进和康复的理念注入进去，同时也深化了体育的内涵，提出将体育健身服务业、体育休闲产业等融入健康产业范畴[6]，该文件更是将围绕青少年健康促进从大健康角度提出了一系列指标任务、实施路径和改革举措。在体育事业全面深化改革的背景下，《“健康中国2030”规划纲要》已成为青少年体育公共治理现代化的政策基础和行动纲领，是青少年体育活动、组织、人才等多维视角的发展蓝图。

4 政策指向：青少年体育公共治理体系

4.1 青少年健康促进体系

从公共卫生的角度论析，青少年健康状况受遗传、生活方式、生活环境、家庭收入、教育水平、医疗保障等多方面因素影响。图1可见，《“健康中国2030”规划纲要》中将青少年作为健康促进的重点人群，构建青少年健康促进体系，主要包括健康生活、健康服务、健康保障、健康环境、健康产业以及配套的支撑性政策。一方面，健康中国国家战略确立体育在青少年健康促进中的核心作用。依据健康中国国家战略，提出实施以组织、场地、赛事、培训等为青少年体育治理核心内容的促进计划和体育课程改革[5]，尤其是体医结合、非医疗干预的举措拓展了体育对青少年健康积极性促进途径，同时，健身休闲产业和青少年体育健康产业市场为社会组织和商业机构进入青少年体育公共治理体系提供了政策依据。另一方面，健康中国构建了青少年健康促进的融合机制。健康中国国家战略融合了涉及青少年健康促进的体育因素和非体育因素，包括体育干预手段、健康行为促进、卫生医疗条件、生活环境改善和健康产业拓展等方面，同时，健康中国青少年健康促进融合机制也符合青少年健康成长的多元化需要。

图1 健康中国背景下青少年健康促进体系

Figure1. Healthy Adolescent Promotion System in China

4.2 青少年组织创建体系

青少年体育组织是青少年健康促进、兴趣培养、技能提高、人才培养的阵地，更是开展多元化青少年体育活动的主体。在健康中国背景下，青少年体育组织需突出创建的层次性、跨域性和整合性，实现青少年体育组织在其学习、生活、娱乐的身边，为其提供有组织的、科学的、可持续的体育活动指导。

1. 层次性。近年，教育系统已建立了以校园足球为突破口的青少年体育专项发展体系，全国分两批次综合认定并命名13 381所校园足球特色学校、69个校园足球试点县（区）[4]，体育系统已创建各级青少年体育俱乐部7 228个（含国家级3 536个），各级传统体育项目学校12 746所（含国家级402所），各级青少年户外体育活动营地282个（国家命名资助117个）[10]，在此基础上，还需进一步扩大青少年体育组织规模，同时发挥各层次青少年体育组织的作用，如，体育传统项目学校能发现和培养高水平学生运动员，户外运动活动营地能开展多元化户外运动。

2. 跨域性。健康中国国家战略拓展了青少年体育治理路径，青少年体育组织创建应实现由政府行政机构单一主体到民办非企业、工商部门注册登记的多元化主体，实现由体育单一业务向健康、文化、教育、娱乐等多元化发展，实现青少年体育组织与学校、场馆、社区、少年宫、企业和其他社会组织融合发展。

3. 整合性。在打造校外（体育）活动中心、城市体育休闲综合体等组织的过程中，可整合不同类型的青少年体育组织或其他领域组织机构，将青少年体育培训、赛事、文化、教育等活动植入进去，形成青少年体育组织与活动的双向驱动。

4.3 青少年活动组织体系

从理论上分析，青少年体育活动主要由体育课程、课外体育活动和校外体育活动组成，大多数青少年体育活动均在校内开展[7]。在健康中国国家战略的指引下，青少年体育活动已由单一学校体育组织模式向社会和市场转化，其组织理念也由传统意义上竞技性向培养习惯、夯实基础、多元融合转变。

1. 由国家行政部门所主导的青少年体育系列活动发挥主导作用。近些年，国家体育总局青少司以体育彩票公益金资助开展冬季和夏季青少年“未来之星”阳光体育大会、运动训练营、冬令营和夏令营、青少年体育俱乐部联赛、体育传统项目学校联赛、户外营地大会等系列活动，拓宽了青少年体育活动规模，倡导体育与健康、文化、娱乐、教育、户外等融合的主题风格，为各级各类青少年体育组织提供了相互交流的平台，各省、市积极承办此类活动，同时也开展地区特色的青少年体育活动，有效发挥了主导作用。

2. 健康中国国家战略将学校体育活动列为重要内容。体育课程被挤占和挪用、体育教师结构性缺编、体育课程泛化发展、学校体育场（馆）使用率不高等现象都是多年以来阻碍学校体育活动的重要因素，《“健康中国2030”规划纲要》中将青少年体质健康达标率和青少年学生参与体育活动强度列为具体考核指标，教育部门近期颁布了一系列政策（表2），旨在解决上述问题。

表2 近年来我国教育部、国家体育总局保障学校体育活动开展的相关政策汇总

3. 青少年体育健康产业蕴含巨大商机。健康中国国家战略将青少年作为重点人群就是要树立体育运动促进青少年健康的意识，树立终身体育、健全人格等理念，此战略丰富了青少年参与运动项目、方式、组织和内容。

4.4 青少年项目布局体系

在体育事业全面深化改革背景下，我国青少年体育运动项目布局已由乒乓球、跳水、羽毛球等优势或潜优势项目向更加职业化、休闲化和大众化的方向发展，更为重要的是，健康中国所倡导的“大健康”理念为创新青少年体育运动项目、组织布局和治理渠道提供了政策支撑。

1. 项目发展。东京奥运会列入正式比赛项目的滑板、冲浪、空手道、垒球和攀岩均是我国较弱的项目，冰雪项目中大多数项目也是我国的短板，同时，体育休闲产业刺激了时尚、休闲和户外项目发展，因此，在健康中国国家战略背景下，我们应该围绕国际体育项目潮流、青少年喜欢的项目拓展，在广泛参与、普及推广的基础上组织解决此类项目的后备人才短缺问题。

2. 组织布局。从公共政策的视角分析，健康中国国家战略为青少年运动项目的拓展提供了多元化、跨域性和层次性的发展空间，运动项目布局由体育运动学校向俱乐部、体育商业机构、学校体育运动队等组织机构转化，尤其是围绕项目的社会和商业特色构建专门的训练和竞赛体系。

3. 治理渠道。当前，在青少年运动项目布局中需要以借鉴、跨界、整合等视角优化传统模式，健康中国所倡导的“健康第一”的青少年体育参与理念，需要动员社会和市场力量拓展青少年项目布局的组织和规模，分层分类搭建青少年体育组织和赛事平台。

5 政策建议：青少年体育跨域治理路径

5.1 政府主导：发挥“元治理”的整合效益

在国家体育治理体系和治理能力现代化的背景下，运用“元治理”的概念来发挥政府在青少年体育治理工作中主导地位的有效路径。“元治理”是20世纪90年代面对国际社会复杂化、动态化和多样化而提出的一种治理理论，强调政府在治理中处理政府、市场和社会三者关系的协调能力。《“健康中国2030”规划纲要》将体育作为促进青少年身心健康的重要方式，彰显了以公共政策为导向发挥政府“元治理”的作用，尤其是为推动青少年体育事业发展有效整合了卫生、共青团、体育、教育等相关行政机关的政府职能，同时又为青少年体育社会组织和体育商业机构参与青少年体育事业和产业提供了空间，提出大力发展校内校外不同层级和类型青少年体育组织，破解体育教师供给不足、体育课程质量不高、校外活动组织不全和体育场（馆）开放不畅等问题。在创新理念的指引下，推动传统体育项目和新兴时尚等运动项目发展必须要借助市场资源，激发相关非体育企业和体育企业以“青少年体育+”的模式介入青少年体质健康产业、青少年体育器材研创、青少年户外活动中心、青少年体育培训与指导、青少年体育赛事运作等领域，培育青少年体育产业市场。

5.2 社会治理：创新组织治理的基层性特色

党的十八大以来，在倡导创新服务型政府治理理念的背景下，创建社会组织提升社会治理能力成为国家治理体系和治理能力现代化的路径。当前，健康中国国家战略拓展了青少年体育组织的发展空间，一方面，提升青少年体育组织内部治理能力。健康中国国家战略将进一步促进青少年体育事业和体育产业发展，对于不同类型、层次、模式的青少年体育俱乐部、体育培训机构、体育基金会、体育商业机构等组织，应强化内部人员素质、服务质量、章程治理、合法资质等建设，尤其是提高其独立运行能力使其具备承担政府购买公共服务的能力，在社会基层为青少年体育普及和后备人才服务。另一方面，提升青少年体育组织外部治理能力。除了（业余）体育运动学校以外，我国其他类型的青少年体育组织还处于初级发展阶段，需要与《“健康中国2030”规划纲要》中所涉及的卫生、教育、社区、心理、产业等领域融合发展，使青少年体育组织能够在学校、社区、商业等区域蓬勃发展，提升宣传效应和辐射能力，使其产生自我造血功能。

5.3 市场供给：培育青少年体育健康产业链

从家庭可支配收入的角度分析，青少年作为家庭的核心成员已成为较大的消费群体，其中围绕青少年健康方面的支出是必不可少的。在经济新常态背景下，国家已将涉及民众生活、低碳环保、休闲服务的旅游、新能源、互联网、文化创意、健康产业、体育休闲等列为新兴产业，作为正处于生长发育、品格塑造、社会融合、接受教育关键阶段的青少年，具有参与体育运动的强烈动机和愿望，是其权利和本能所需。一方面，提供多元化青少年体育公共服务，完善青少年体育产业链。在供给侧结构性改革的趋势下，当前青少年体育人才培养、组织建设、活动开展、赛事体系、健康指导等均需要吸引市场资源，构建满足青少年多元化需求的产业链，尤其是在当前我国地域、城乡、项目等发展不均衡、不协调的背景下，有些边远地区、农村和落后或较难开拓市场的项目需要通过基本公共服务的政府财政给予补贴，另外一些需要尝试市场化的供给模式，满足发达地区、城市和优势项目等较高服务档次青少年人群的需求。另一方面，提供融合性青少年体育公共服务。青少年体育的普及与提高是我国体育事业发展的基石，健康中国国家战略的提出旨在为实现青少年健康成长提供融合性平台。培育青少年体育产业链需要以多元化和融合性的视角拓展市场供给渠道。

6 启示与展望

党的十九大报告中指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”诚然，青少年体魄强健、健全人格将成为其实现美好生活的现实基础，破解我国青少年体育区域、功能、组织、活动等发展的不平衡现象，充分挖掘体育对促进青少年全面发展的功能，提升学校体育教学质量与效益、拓展课外和校外体育活动频次和效益将成为青少年体育工作的重要内容。在体育事业全面深化改革的背景下，以公共治理多元性主体、多样化服务、多维度参与为主导的青少年体育公共服务成为青少年体育事业发展的必然趋势。构建青少年健康促进、组织创建、活动组织、项目布局为主要内容的青少年体育公共治理体系，发挥政府“元治理”的整合效益、创新组织社会治理的基层性特色、培育青少年体育健康市场产业链将成为新时代背景下青少年体育事业发展的主要方向。

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Analysis on the Public Policy of Youth Sports in China at the Background of Health China

LIU Ming-yi1,2, WANG Mei3, XU Jie4, ZHANG Yi-heng5, DAN Yan-fang1,YAN Ya-ru1, HU Ya-jing1, KONG Nian-xin1, HU Qi1

1. Wuhan Institute of Physical Education, Wuhan 430079, China; 2. Wuhan University, Wuhan 430072, China; 3. China Institute of Sport Science, Beijing 100079, China ; 4. Youth Sport Division, General Administration of Sport of China, Beijing 100079, China.5. China University of Geosciences, Wuhan 430074, China.

XI Jin-ping, general secretary of the CPC Central Committee, puts forward the new development concept, ‘Strong Sports, China Strong, Junior Strong, China Strong’, which further explains the core of promotion the healthy growth of teenagers, improves youth education system, enriches leisure life and creating youth social organization for youth by the way of sports. At the background of ‘Health China 2030’, by the public policy analysis tools, this paper analyzes the public policy of foreign youth sports and China’s youth sports core policy, and proposes the construction of youth sports governance system including health promotion, organization construction, activity organization and layout of sports items. The main direction of youth sports in the new era is fostering integrated efficiency of ‘Yuan Governance’, innovation organization of social governance in grassroots and health industry chain.

1000-677X(2018)02-0091-07

10.16469/j.css.201802009

G80-05

Ａ

2017-12-13；

2018-01-19

国家社会科学基金资助项目(17BTY002);湖北省教育厅人文社科资助项目(16Y153);国家体育总局青少司委托课题；国家体育总局体育科学研究所横向课题。

柳鸣毅(1984-),男,副教授,在站博士后,硕士研究生导师,主要研究方向为体育公共政策与体育公共治理、青少年体育,E-mail:mingyi84@aliyun.com。