从垄断到寡头：集体建设用地交易中政府和集体经济组织的收益分配关系研究

文兰娇+汪晗+张安录

摘要 农村集体建设用地入市交易、建立城乡统一的建设用地市场是我国土地制度改革长久以来的方向和目标，随着集体建设用地直接入市，土地市场从政府垄断供给转变到政府和集体寡头供给，如何实现政府与集体经济组织两大供给主体科学、合理的收益分配对当前供给侧改革具有重大意义。因此，本文以广东珠三角地区的江门市为例，采用2005—2014年江门市集体建设用地出让的365宗交易数据，在运用对比分析法与东莞、顺德税费标准进行对比分析后，从供需均衡和价格均衡两方面构建集体建设用地出让市场的联立方程模型，试图从微观地块交易尺度上探索集体建设用地市场交易过程中政府和集体的市场均衡关系和收益分配关系。研究结果显示：①通过税费比较，江门、顺德、东莞三地的政府相关部门在集体建设用地出让交易中所收取的交易服务费基准一致，但在出让收益金和交易税费方面收取标准略有不同。②2005—2014年间，江门市平均每年地方政府和集体经济组织在集体建设用地出让过程中的收益比为1∶6.45，大部分集体建设用地出让收益流入了集体经济组织。③除交易面积外，交易价格、土地用途、交易年限和交易频率对集体经济组织和地方政府收益有显著正影响。由此得到以下结论：①目前集体建设用地交易市场税费设置混乱，地方政府对集体建设用地交易收益“舍不得放手”。②除了交易面积外，集体建设用地市场中政府租税费收入和集体卖地所得与集体建设用地变量关系呈趋同性。认为：分析集体建设用地市场交易中两主体收益分配关系可为厘清寡头土地市场供给侧收益边界奠定基础。

关键词 寡头供给；收益分配；集体建设用地；土地交易；联立方程

中圖分类号 F301.24 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2018）03-0053-07 DOI：10.12062/cpre.20170910

农村集体建设用地入市交易、建立城乡统一的建设用地市场是我国土地制度改革长久以来的方向和目标[1-3]。经过多年自上而下制度设计和自下而上的地方试点创新，我国集体建设用地市场在经历了无序、“隐形”的土地市场发展阶段后，逐步成为有序、“可见”的土地市场[4-6]，特别是在珠三角等有着良好市场经济基础的农村土地制度改革热点试验区，集体建设用地市场已经俨然成为和国有土地市场平行的农村土地市场[7-8]。然而伴随集体建设用地市场的崛起，整个城乡建设用地市场的供给侧关系也发生了剧烈变化，集中表现在建设用地的供给由地方政府唯一供给变成了地方政府和农村集体的双向供给，使得我国建设用地市场从垄断市场过渡到了寡头市场。

集体建设用地公开进入市场之前，城乡二元分割下政府垄断的国有建设用地就因其垄断带来的独享土地增值收益[9]、城市土地集约利用程度低下[10]、需求方不同规模企业诉求得不到满足[11]等问题备受质疑，其根本原因在于城乡分割下非均衡的土地收益分配机制[12]。1994年分税制改革后，中央将事权下放到地方，地方国有建设用地使用权出让金收益全部归还地方政府，中央政府不再提留，除此以外，建设用地交易过程中涉及的营业税、城市维护建设税、房产税、契税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、新增建设用地有偿使用费均100%入地方政府国库[13]。政府收入主要依赖于土地财政，据财政部统计，仅2010年全国土地出让收入占全部地方政府收入的22%，而对地方一般财政收入而言，则占到36.23%。有的地方土地财政甚至占到地方政府收入的70%[14]，尽管现行的土地税收体系基本涵盖了土地取得、保有、流转三个环节[15]，由于土地财政存在惯性依赖特征，使得地方政府有足够空间利用土地进行融资，土地必然成为财政收入重要途径[16]。

90年代初，大量外资抢滩广东，由于毗邻香港、澳门，珠江三角洲地区首当其冲，不可避免的加大了对集体建设用地的需求。2003年，广东省颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（简称：100号令），最先尝试实行全省农村集体建设用地有偿流转，省内存量建设用地市场得到大量补充，经过多年市场培育和发展，目前形成了以出让、出租为主的国有建设用地的替代市场。至此，城乡土地市场供给侧从政府垄断供给转变到政府和集体寡头供给，如何实现政府与集体经济组织两大供给主体科学、合理的收益分配具有重大意义。由于我国当前国有建设用地市场的租税费混乱，土地税收存在结构不合理、交叉设置、税种缺失等问题[15]，而集体建设用地市场发育较慢，其租税费标准大多由地方政府结合地方特征并参照国有建设用地标准制定的，缺乏统一的、科学的标准，这势必将影响城乡统一建设用地市场稳健运行。基于此，本文以广东省珠三角地区的江门市为实证区，着重测算集体建设用地出让过程地方政府获得收益，并从微观地块交易尺度上探索集体建设用地市场交易过程中政府和集体的市场均衡关系。

1 江门集体建设用地市场发展背景

江门市位于珠江三角洲西岸城市中心，东邻中山、珠海，北接广州、佛山，南濒南海海域，毗邻港澳，素有大江门户之称。全市总面积9 505 km2，辖蓬江、江海、新会三个区，台山、开平、鹤州、恩平四个县级市。2015年末常住人口451.95万人，其中城镇人口293.04万人，农村人口158.91万人，城镇人口占总人口 64.84%，全年国内生产总值为2 240亿元，仅次于深圳、广州、佛山、东莞、中山。江门市除了是珠江三角洲地区的门户，还是我国著名的侨都，广大爱国华侨通过投资兴业等方式帮助家乡发展，截至2015年底，海外华侨回乡投资累计达201.2亿美元。正是由于独特的地理位置和广茂的华侨资源，使得江门市在90年初外资抢滩广东的时候成为外资入驻的首选之地，国有建设用地的持续稀缺和对建设用地需求的高涨热情，促使江门地区较早发生了以出让、转让等形式自发流转集体建设用地使用权的行为，并且形成一定数量和规模，隐形市场成为客观的存在。据估算，截止2015年，江门市集体建设用地总量约占全部建设用地的40%。endprint

为了规范集体建设用地市场，2003年6月，广东省人民政府发出了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，作为指导全省集体建设用地集体建设用地流转规划性文件，预示着全省铺开集体建设用地流转。随后，江门市政府积极响应广东省政府号召，于2004年印发了《江门市农村集体建设用地使用权流转管理暂行细则》，该细则明确规定了集体建设用地使用权流转的范围、权属登记、流转方式、管理方式、地价管理、收益管理等相关管理办法，其明确指出集体建设用地首次流转时，土地所有者必须向所在地县级以上土地资源管理部门一次性缴纳土地流转收益金，按土地出让金的10%计，工业用地免收土地流转收益金；再次流转的，流转方须缴纳土地流转增值费，按增值部分的20%计，其他税费标准参照国有建设用地出让。

2 理论分析与检验假说

假设政府对集体建设用地出让征收的是从量税，未征收相关税费即集体建设用地无序流转时，集体建设用地市场需求曲线为D，供给曲线为S，在均衡点E0处形成均衡价格P0，均衡交易量为Q0，在对集体建设用地交易征收税费后，将对集体建设用地的供给产生一定抑制作用，导致供给曲线上移至S1，在新的均衡点E1形成新的均衡价格P2，对应均衡数量为Q1，而在原供给曲线，Q1对应价格为P1，具体见图1。从图1中可以看出，从E0到E1，均衡价格上升，即集体建设用地出让的名义价格上升，对应P2，即受让方实际支付的价格上升，出让方的生产者剩余和受让方的消费者剩余均减少，出让方转让了部分税费到受让方，交易双方共同承担了土地税费，减少了的消费者剩余和生产者剩余的总剩余为出让方和受让方的超额负担，也叫做无谓损失，对应P1E0P2，无谓损失的大小取决于供給和需求的自价格弹性，当供给和需求的自价格弹性增加时，由从量税带来的无谓损失将增加，而当供给或者弹性为0时，无谓损失为0。那么，根据图3可以得出，政府的收益等于税收收入，对应（P2-P1）·Q1，集体的实际收益为名义收益扣除税费部分，对应P1·Q1。

由此，根据图3中政府和集体经济组织的收益面积变化，可以提出本文假设：

假设1，若集体建设用地出让过程征收从量税，那么保持交易数量不变，当交易的名义价格越高，政府和集体的收益都会随之变高。

假设2，保持交易的名义价格不变，当交易数量越大，集体经济组织收益越大，而政府的收益却越小。

根据市场均衡，从供给和需求两方面，建立集体建设用地交易的联立方程组。若Q代表交易量，P代表交易价格，基本式如下：

式中，b为系数，u为残差项。市场均衡时，供给量和需求量相等，即Qd=Qs=Q，由于Qd，Qs，P为内生变量，因此可以将式1改写为：

3 集体建设用地交易过程中政府和集体市场均衡关系实证分析

2015年课题组对珠江三角洲典型城乡统一建设用地市场探索地区的走访调查，我们发现在践行集体建设用地入市的典型地区，集体建设用地流转收益主要流向集体和政府，其地方政府通过对集体建设用地所有者和使用者征收收益金等税费，获得集体建设用地交易过程的收益。总体来看，政府方面，集体建设用地出让过程政府收入涉及土地出让收益金、交易服务费和交易税费，但由于目前缺乏统一的税费标准，以致不同地区在集体建设用地公开交易市场中所收取的税费项目和税率设置不同。

3.1 税费收益及不同地区的对比分析

根据江门市土地资源交易中心相关文件，我们整理得到了集体建设用地交易过程中税费收取标准，为了进一步分析税费设置差距，将其标准与珠三角地区的顺德区、东莞市进行对比（见表1）。

从表1可以看出，江门、顺德、东莞三地的政府相关部门在集体建设用地出让交易中所收取交易服务费基准是一样的，在出让收益金和交易税费方面收取标准略有不同。交易服务费主要包括挂牌招标拍卖服务费和办证服务费，其中，办证服务费为500元/宗，招拍挂服务费以实际成交价为计算基数，按分段累加，100万元以下部分收流转金1%，≥100万～500万元部分收0.8%，≥ 500万～1 000万元部分收0.6%，≥1 000万～3 000万元部分，收0.3%，≥3 000万～5 000万元部分，收0.2%，≥0.5亿～1亿元部分，收0.005%，1亿元以上部分不收费。税费方面，江门和顺德首次流转征收的税费项目及标准一致，主要包括营业税（5.6%，现改为增值税，以交价计算），堤围防护费（0.064 8%，以成交价计算），教育费附加（3%，以营业税税款为依据计算缴纳），印花税（0.05%，以成交价计算），而东莞并不针对卖方收取增值税、堤围费和教育费附加，只对卖方收取印花税，对买方收取契税和印花税。三个地区最大的差异在于土地出让收益金，江门市规定对集体建设用地使用权竞得者按成交价的10%收取流转收益金，其中工业用地减免；顺德按成交价的7%对集体建设用地使用权竞得者收取土地出让收益金；而东莞则根据不同用途的集体建设用地，按照经营性建设用地105元/m2，工业用地75元/m2的标准对集体建设用地使用权竞得者收取土地出让收益金，同时，东莞相较于其他两地，还针对交易双方征收了土地开发专用金，其规定集体经济组织和使用权竞得者需按成交价的10%分别承担50%上缴土地开发专用金。

3.2 江门市集体和政府的收益分配关系

自2004年江门市开始试水集体建设用地公开出让以来，2005—2014年间，一共出让了365宗地，合计4 322.84 亩，流转交易金达64 698.66万元。根据相关税率标准，计算出2005—2014年间江门市每一宗地首次流转中集体所得和政府所得收益，并进行汇总。平均每年政府从集体建设用地流转中获得的收益为856.13万元，而集体平均每年出让集体建设用地所得收益为5 523.51万元，二者比例为1∶6.45。平均每年集体建设用地流转金为6 187.98万元，平均每年获地成本即企业购地成本为6 376.71万元。具体每年集体和政府在流转集体建设用地中的收益见图2，由图2可以看出，二者走势趋于一致，在2005—2014年间不断波动，2010年达到最高峰后开始持续下降。endprint

3.3 模型建立与指标选择

市场均衡的基本模型如式2所示，其中在供需均衡式和价格均衡式中的收益对应集体和政府在市场交易中的收益。由于微观尺度上，集体建设用地的价格还受宗地特征影响，如交易用途（type），因此在价格均衡式中自变量除了考虑单块宗地交易政府租税费收入（IG），还需加入宗地个体特征变量等控制变量。由于交易存在不确定性，因此在模型中应考虑集体建设用地交易频率（f），这里交易频率为交易年限的倒数（1/time）。另外，从供需均衡角度看，集体建设用地的交易数量与供给方和需求方的实际价格有关，由于这里着重考虑政府和集体的市场均衡关系，折算为单宗地集体（IJ）和政府实际收入（IG）。加之是不同年份的交易数据，应加入交易时间（year）变量对交易进行修正，综上，得到均衡时集体建设用地交易市场的供需均衡方程和价格均衡方程，见式3。

根据集体建设用地交易的市场均衡联立方程式，以江门市2005—2014年365宗集体建设用地出让交易资料为例，进行实证分析。假设市场均衡时交易的数量为均衡数量，这里用面积表示（size），成交价格为市场均衡价格（P），结合江门市集体建设用地交易收益分配模式，江门市集体建设用地出让过程政府收入涉及流转收益金（成交价10%，工业用地减免，征收对象：使用权竞得者）、交易服务费和交易税费；集体在交易成交后上缴营业税（现改为增值税，5.6%），江新堤围防护费（0.064 8%），教育费附加（营业税的3%），印花税（0.05%），因此集体所得收入为扣除了相关税费后的实际收入，根据相关规定，计算得到每一宗集体建设用地交易中集体和政府实际获得收益，其他控制变量为交易年份（year），交易频率（f）以及流转用途（type），所有变量的统计描述见表2。

3.4 模型结果与分析

将表2中的指标代入到方程组式3中，利用SAS8.0运行得到结果如表3。从表3中可以看出，两个方程的F值均显著通过检验，拟合度较高，调整R2分别为0.65和0.54。两个方程中，当市场均衡时，价格方面，政府收入、集体收入与价格非常显著正相关，但系数值较小，政府租税费每增加1个单位，价格增加0.000 3，集体收入增加一个单位，价格增加0.000 02个单位，土地用途、交易年限和交易频率均与交易价格非常显著正相关，土地用途从工业变成商业，价格增加107.95元，每增加一年，交易价格增加28.88元；交易数量方面，政府每宗地租税费与交易面积成非常显著负相关，租税费每增加1个单位，面积将减少0.01个单位，相反，集体每宗地实际收入与交易面积非常显著正相关，每增加一个单位，面积增加0.004个单位，但交易年份与交易面积成非常显著负相关，每增加一年，交易面积减少495.65个单位。

联立价格均衡的方程和供需均衡的方程式，可以得到集体收入和政府收入在市场均衡时与集体建设用地交易变量的关系：

从式4可以看出，除了交易面积外，集体建设用地市场中政府租税费收入和集体卖地所得与集体建设用地变量关系呈趋同性。政府收入和集体收入与交易价格显著正相关，与土地用途、交易年份、交易频率显著负相关。交易价格每增加一个单位，集体收入增7 142.86个单位，政府收入增加4 000个单位，用途改变，集体和政府的实际收入都将减少，二者减少的比例为1∶0.56。而交易面积与政府收入负相关，面积每增加一个单位，政府收入将减少20个单位，与集体收入正相关，每增加一个单位，集体收入增加214.29个单位。

因此，根据市场均衡情形，假设集体和政府都是理性人，为了获得更多收入，二者都将希望集体建设用地价格上升，土地用途为工业用途越好，合同年限越久越好，集体希望交易的每宗土地面积越大越好，政府则希望面积越小越好。

4 结论与讨论

本文以广东省江门市为实证研究对象，在梳理江门市集体建设用地市场发展背景的基础上，首先分析了江门市集体建设用地出让交易过程的租税费设置，并与珠三角地区的东莞市、顺德区集体建设用地市场税费设定进行了比较；其次，以江门市2005—2014年间的集体建设用地交易数据为依据，对江门市集体建设用地交易过程地方政府和集体经济组织的收益分配模式进行了分析；再次，根据市场均衡原则，在提出政府和集體收益与集体建设用地交易面积和交易价格的假说后，利用联立方程模型得到了集体建设用地出让市场中政府和集体经济组织的收益分配关系，并对相关假设进行了检验，本文得到的结论如下：

（1）目前集体建设用地交易市场税费设置混乱，不同地区税费标准设置不同，而珠三角地区税费最大不同在于土地出让收益金的收取，反映出不同地区政府对集体土地出让收益分配的操控程度。江门市流转收益金为成交价的10%；顺德土地出让收益金为成交价的7%；而东莞则按照经营性建设用地105元/m2，工业用地75元/m2的标准对集体建设用地使用权竞得者收取土地出让收益金。

（2）2005—2014年中，平均每年地方政府和集体经济组织在集体建设用地出让过程中的收益比为1∶6.45，大部分集体建设用地出让收益流入了集体经济组织。从时间序列变化上看，二者收益的走势趋于一致，在2005—2014年间不断波动，2010年达到最高峰后开始持续下降。

（3）交易价格、土地用途、交易年限和交易频率对于集体经济组织和地方政府收益的作用是一致的，其中价格和二者收益呈显著正相关，而土地用途、交易年限和交易频率分别与集体经济组织和地方政府收益呈显著负相关。交易面积与二者收益的作用相反，即交易面积越大，集体经济组织收入越多，但地方政府的集体建设用地出让收入越少。

土地市场从垄断供给到寡头供给，土地市场供给侧最大的分歧在于地方政府如何转变自己在土地市场的角色，合理与集体经济组织共享土地收益。但针对集体建设用地出让，其权利主体主要是集体经济组织，政府在交易过程更多扮演的是“裁判员”的角色。尽管大部分出让收益归农民和集体所代表的集体经济组织所有，但从税费中“土地出让收益金”“土地开发专用金”等名目与国有建设用地出让金的高相似度，可以看出地方政府对集体建设用地交易“舍不得放手”。进一步的，由于当前集体建设用地市场发育较慢，且普遍存在交易记录不全、数据缺失等现象，因而无法将集体建设用地市场和国有建设用地市场结合起来，考察整个土地市场中供给主体的收益分配关系。笔者认为，尽管当前尚不能将集体土地市场和国有土地市场放在同一维度考察土地市场供给侧收益分配关系，但可以从集体建设用地市场交易中两主体收益关系和作用衡量二者收益分配关系，并且可以通过最优税率的测算厘清二者的贡献和收益分配边界，最终逐步实现整个土地市场从垄断到寡头的供给侧收益分配均衡。endprint

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