《社区矫正法》（征求意见稿）评析

郑朋达，刘　琪

（1.天津师范大学　法学院，天津　300380；2.唐山学院　社科部，河北　唐山 063000）

刑法的存在是为了惩罚犯罪，将有社会危害性的行为进行负面评价，进而通过刑罚维护社会的稳定。对犯罪人员的矫正和教育一般都是通过监狱矫正进行。但是，由于犯罪人员中一部分人员是过失犯罪、轻微犯罪。如果对危险性较轻的犯罪人员处以实刑如监禁刑，不仅不利于教育改造，反而受交叉感染而人身危险性增加之情形大增，不利于犯罪人矫正复归社会，因此产生行刑社会化理念和社区矫正之制度，首先个别性的考察具体犯罪人之人身危险性，再对不至再危害社会的犯罪人从轻处遇、直接在社会中接受教育矫治，从而改善犯罪人处遇之效果和复归社会能力。[1]我国引入社区矫正制度已有10余年的时间，经过这10多年的发展，已经成为一项比较完善的制度。但是由于没有专门法律对其进行规制，无法达到预期的目标。这种情况相信在未来的几年会得到改变。2016年12月国务院法制办向社会公布《社区矫正法》（征求意见稿）（以下统称《征求意见稿》），向社会征求意见。笔者相信随着这部法律的正式出台，特别是《征求意见稿》中提到的矫正工作指导精神、实施细则等内容，会让我国社区矫正工作进入一个全新的局面。下面笔者将针对《征求意见稿》做如下几个方面的评析。

一、《社区矫正法》（征求意见稿）带来的新突破

（一）社区矫正工作理念发生变化

社区矫正对象是被判处拘役、管制等刑罚的人，具有一定的社会危害性。对于违反刑法的人，我国古代向来主张要严厉惩罚。在我国这种严刑峻法思想的影响下，罪犯的权利保护一直是我国法治建设中相对短板的一块。这从我国《刑诉法》的变迁中可以得到体现。然而随着我国法治事业的发展、大众权利意识的苏醒，犯罪人士的权利开始被重视，甚至除特定权利外与普通民众没有明显区别。这种法治理念的转变标志着我国法治建设的进步。《征求意见稿》中也体现了社区矫正对象受保护权利的变化，比如第八条第二款社区矫正人员依法享有的人身权利、财产权利和其他未被依法剥夺或者限制的权利，不受侵犯。社区矫正人员合法权益受到侵害的，有权提出申诉、控告和检举。该规定明确了社区矫正对象的权利以及如何救济。而在《社区矫正实施办法》中，其规定受保护的是人身安全和合法财产等方面，从权利保护程度上来说，《征求意见稿》的规定要更加全面和具有可操作性。尽管《征求意见稿》中规定保护的权利在其他法律上同样有所体现，但通过《征求意见稿》专门规定这点体现了社区矫正工作理念的转变，即矫正对象的权利同样需要保护和救济，从法律层面去宣告公民的基本权利受法律保护的法治理念。

（二）社区矫正工作主体力量的变化

在过去的社区矫正工作相关法律中，社区矫正工作一直由社区矫正机关工作人员具体负责。这在《社区矫正实施办法》中有大量体现，比如办法中的第三条：县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作。在该条款中，社区矫正工作主要负责人员是司法行政工作人员，承担着社区矫正日常活动和行政事务的管理。除此之外，社会工作者是另一大关键主体。二者的关系是社区工作者和志愿者是在社区矫正机构的组织和指导下参与社区矫正工作的，特殊之处在于社会工作者和志愿者与司法干警之间并不是一种平等关系，是一业务上的上下级关系。这种法律地位上的不平等不能调动社区矫正志愿者和工作者的积极性、能动性，不能保证矫正效果的最大化。特别是目前实务中存在着社会工作者和志愿者的待遇比较低，工资与工作付出不成比例的问题。依据笔者所在地区的调研来看，社会工作者的工资仅仅高于天津市规定的最低工资线之上。法律地位的不平等加工资待遇的低下，自然不能保证工作效果的。随着最近《征求意见稿》的颁布，现今这种状况会得到极大改善。《征求意见稿》中提到社区矫正工作坚持监督管理与教育帮扶相结合，专门机关与社会力量相结合，保障公众安全与维护社区矫正人员合法权益相结合的原则。该规定将社会力量和专门机关并列，将二者放在同等法律地位。这种法律文本的用词变化不仅体现的是矫正工作主体力量的改变，同时也是矫正工作理念的一种变化。矫正机关司法干警和志愿者变成一种合作关系，二者共同追求矫正效果的最大化，共同探讨矫正教育的根本意义。笔者认为社区矫正工作需要极大的热情和创造性，通过社区机关的严谨性和志愿者的能动性相结合，会更加有力的促进了社区矫正工作。

（三）社区矫正费用保障制度得到改进

社区矫正工作涵盖对象广、持续时间长的特点决定了该项工作需要大量的财政支出。纵观世界各国的财政支出，监禁型刑罚措施所耗费资源占据比重都较大。以很少用监禁型的美国和加拿大来为例，加拿大对一个犯人实施监禁刑一年要花费六万多加元，美国两万多美元。美国政府近年来在监狱方面的总开支高达260多亿美元，比用于福利和社会保障的开支多出近五成。[2]可见社区矫正是一项需要充足财政经费保障的法律制度，如若经费不就位，矫正效果就达不到预期目标。在《征求意见稿》出来之前，社区矫正制度经费一直没有法律上的明文规定。就算在《社区矫正实施办法》中也没有对社区矫正制度经费的详细规定。唯一能称得上对社区矫正经费制度有相关规定的法律法规文件就是《财政部、司法部关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》。这种法律上的空白是掣肘现实工作张开的关键因素。实务中各地矫正机关确实存在着经费不足无法展开相关工作的状况。各地为了解决经费不足也相应的采取了一些措施，比如通过拨付办公经费、将社会工作者的工资由民政部门拨付等变通方法来解决。但是如若无法从法律层面上对经费保障作出突破性规定，仅仅依靠变通方法是无法从根本上解决经费不足的问题。《征求意见稿》中的规定带来了一个新的局面，其第九条规定各级人民政府应当将社区矫正经费列入本级政府预算。居民委员会、村民委员会协助社区矫正机构开展工作所需经费从社区矫正经费中列支。不仅仅将社区矫正经费作为专项经费列入到当地政府财政预算，还将居委会、村委会的相关矫正经费也规定入社区矫正经费中。通过法律上予以明确社区矫正制度经费来源、经费项目，从根源上保证经费充足。《征求意见稿》的经费规定解决了现阶段社区矫正工作中的关键问题，对于社区矫正制度的建设有关键意义。

（四）某些程序方面更具有可操作性

在《征求意见稿》出台之前，社区矫正工作的程序规定以《社区矫正实施办法》为主。通过仔细阅读《社区矫正实施办法》就会发现，很多程序虽然有规定但具体可操作性较差。比如在矫正对象违反矫正规定需要重新收监或者撤销缓释、拘役时，《社区矫正实施办法》中规定：人民法院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，居住地县级司法行政机关应当及时将罪犯送交监狱或者看守所，公安机关予以协助。司法行政机关实质上作为行政单位，本身对矫正对象没有强制执法权。在这方面显然公安机关要占据明显优势。但在该规定中，公安机关予以协助，并不占据主导地位。因而容易造成实务中司法行政机关没有执法权，却要干执法的活，而公安机关拥有执法权却没有相应的主导地位。这种冲突引起部门之间相互踢皮球的现象。所以《征求意见稿》直接规定对宣告缓刑、假释、暂予监外执行的社区矫正人员决定收监执行的，公安机关应当立即将其羁押，并移送监狱或者看守所。将收监、移送职责明确为公安机关的职责，使实务中脱离矫正管理、违反矫正纪律的现象得到解决，加强了社区矫正工作的规范化。另外还有些规定在《征求意见稿》中得以明确，使社区矫正工作连贯性更强，各部门的衔接更加紧密。比如社区矫正对象脱逃，《征求意见稿》明确规定被决定收监执行的社区矫正人员在逃的，由公安机关追捕，社区矫正机构协助。这在《社区矫正实施办法》中属于监管空白区，现实中如果出现该情况，各地只能靠自己的变通方法去解决。而现在将社区矫正对象脱逃的追捕工作明确由公安机关负责，更具有可操作性和实效性。

（五）帮扶教育地位得到上升

社区矫正制度具备两项功能，一为矫正，二为帮扶教育。菲利曾经说过:“同样的犯罪，从人类学和社会学方面说，由于犯罪的原因不同，对各种人格的罪犯需要采取不同的治疗方案。[3]社区矫正对象一般是轻微犯罪或者说过失犯罪人士居多。他们自身的社会危害较小，这与个人的社会自身价值比起来，后者可能更加重要。所以在社区矫正工作中有很重要的一部分就是帮扶教育工作。但是在我们目前的法律体系中，关于社区矫正的法律大部分还是规定矫正这块，对于帮扶内容的规定较少，比如《社区矫正实施办法》。这也是我们现阶段社区矫正工作中的一大缺陷。《征求意见稿》第四章整章规定了帮扶教育的大致内容、指导思想以及工作方式，明确了帮扶帮教的细致工作和法律地位。可见我们司法部门已经意识到社区矫正工作中帮扶功能的重要性。《征求意见稿》用了专门的章节规定帮扶工作符合社区矫正工作未来发展的趋势，突出了矫正制度教育矫正、回归社会的功能。

二、《社区矫正法》（征求意见稿）尚未规定的方面

（一）保证人制度仍没有细致规定

社区矫正工作的完成需要各项具体制度去保证。保证人制度就是其中一项关键制度。然在《征求意见稿》中，对于保证人制度仍没有细致规定，还是和《社区矫正实施办法》一样，只是将保证人概念单纯的从其他法律中引入，没有针对保证人制度在社区矫正工作中的概念、制度设计进行规定。比如《社区矫正实施办法》第三条第三款规定有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构进行社区矫正。《征求意见稿》的规定和上述规定基本一致，缺乏对保证人资格条件、责任义务、奖惩措施等方面细致具体的规定。这些配套规定的缺失容易造成保证人制度在实施过程中出现制度实施标准不一、效果参差不齐的问题。对保证人资格条件的规定缺失引发实务部门甄选条件差别较大，无法体现法制统一的严谨性、一致性。责任义务、奖惩措施的缺失极易造成保证人等同虚设，无法起到监督保证人、促进矫正教育工作的作用。保证人制度对社区矫正工作起到关键作用。如果能够将保证人制度进行细致化，这对于矫正工作绝对是一大利好。

（二）社区矫正经费方面缺乏具体操作制度。

虽然《征求意见稿》规定将社区矫正经费纳入到当地的财政预算当中，但是仍缺少具体操作规定。社区矫正工作的直接成本主要是由购买公共服务、人力成本等费用构成。在经费不足的情况下无法保证矫正工作的有序开展。以购买公共服务这笔硬性支出为例。社区矫正工作购买的公共服务主要分为职业技能培训、心理疏导培训、法律普及培训等几项。这些公共服务对于矫正工作来说是必要和不可或缺的。实务中经费的不足导致无法有计划的安排公共服务培训的展开。笔者认为《征求意见稿》中规定的社区矫正经费具体操作制度欠缺固定经费拨款、经费承担、经费监督等辅助制度的存在。经费具体操作制度的完善能够带动矫正经费保障机制的运行。《征求意见稿》将社区矫正经费纳入财政预算是一大重要进步，但也同时也必须承认仍有进步的空间。

（三）社区矫正风险评估制度不具有操作性

在笔者的认知里刑法的目的之一就是惩罚犯罪，究其原因是因为罪犯存在社会危害性。违反刑法而被判处刑罚，在于侵害了某种法益。社区矫正的对象作为被判处刑罚的对象也不能例外，从其本质上说社区矫正对象仍存在着人身危险性，这种危险性表现在再次犯罪以及违反法律规范的可能性上。因此建立完善的社区矫正风险评估制度是必要的。针对矫正对象进行动态的矫正风险评估有助于矫正工作人员规避矫正对象引发的风险，同时有助于矫正对象矫正活动的安排。《征求意见稿》中对于风险评估只在第十条第二款做了如下规定：社区矫正在社区矫正人员的居住地执行。社区矫正决定机关根据需要可以委托社区矫正机构或者居民委员会、村民委员会等组织对罪犯的社会危险性和对社区的影响，进行调查评估。这项规定并没有对风险评估的指标、操作流程进行规定，不具有可操作性。

三、《社区矫正法》（征求意见稿）的完善建议

（一）加强保证人制度的细致规定

笔者认为如果要落实保证人制度首要措施是将社区矫正制度中的保证人制度在法律上予以明确，包括保证人制度的法律地位、实施细则等方面都具体化，这样落实起来才会有法理依据。社区矫正保证人制度是指在矫正对象接受社区矫正时，需要提供一名自己的近亲属或者自己的好友充当自己的保证人，保证自己在社区矫正的期限内遵守相关规定，按时报到学习。这项制度有几个要素，第一要素保证人需是自己的近亲属或者好友。之所以要求是近亲属和好友，很重要的一个原因在于中国具有浓厚的人情社会属性。亲情、友情自古以来都是非常被看重的。以古代刑律体系中有个“亲亲得相首匿”原则为例。该原则规定亲人之间相互包庇隐瞒罪行可以免于被追究刑事责任。亲情在法中得到体现，可见亲情在我国传统文化中的地位。有了亲人和朋友作为保证人，矫正对象在作出任何法律行为之前都会考虑到保证人的利益。以保证人在矫正对象心里的地位可以帮助他们认真、踏实的参加矫正工作，提升矫正效果。第二要素保证人户籍在矫正单位所在地或长期居住在矫正机关所在地的。户籍要求是为了便宜保证人实行保证义务，生活范围重叠部分小的保证人无法切实有效的对矫正对象进行督促检查。第三保证人需具备相应的行为能力。这点上是毋庸置疑的，不具备法律行为能力是无法对自己的行为产生明确清楚的认识，也不具备承担部分法律责任的能力。如果对上述事项在《征求意见稿》中进行落实，会大幅度的提升矫正效果。

（二）增加社区矫正经费具体操作制度

笔者认为如果《征求意见稿》能够在矫正经费具体操作制度上加以完善，会明显提高法律的适用性和可操作性。比如实行社区矫正经费保障中央与地方共同负责制。这点与域外社区矫正经费由联邦政府与州政府二元主体共同承担相类似。确立这类经费保障体制，可以更好地保障社区矫正所需要的经费。通过不同级别的政府分担社区矫正经费，鼓励各级政府积极做好社区矫正工作。要努力建立有利于利用社会资源的制度环境和法律环境，从而有利于促进矫正工作的有效开展。分级财政负担是解决地方各级政府工作经费紧张的有效办法，建议在全国经济发展形势良好的宏观形势下，明确中央财政与省级财政承担社区矫正经费的合理比例。[4]再比如确定每年社区矫正经费预算计算方式、相关经费使用监督制度等等。通过将经费保障制度具体化，可以保证社区矫正功能的实现。相关制度设计不完善，即使将社区矫正经费划拨下来，也并不能达到良好的效果。

（三）完善社区矫正风险评估制度

风险评估制度与美国的联邦复归社会中心示范项目有异曲同工之妙。美国复归项目为每个犯罪人员配置复归评审团队，由监狱局、缓刑管理机构等人员组成。他们需要对犯罪人员进行全面的评估后制定矫正活动计划。[5]与前者不同之处在于笔者认为我国的社区矫正风险评估制度不单是前期风险预测，而是贯穿整个矫正过程的。由司法行政机关、监狱、检察人员、心理咨询师等不同机构不同专业的人员组织评估委员会，按照法定程序履行职责。通过法律层面确定可操作性的风险评估制度，有如下几点意义：第一，风险评估制度时刻关注矫正对象的变化，从而时刻改变矫正措施和活动，达到矫正效果最大化。第二，风险评估制度通过前期预测，判断一名犯罪嫌疑人是否适合社区矫正，降低重新犯罪以及影响同期矫正人员的可能性。第三，社区矫正风险评估制度有利于社区矫正工作人员更加主动的采取矫正活动和措施。所以在《征求意见稿》中应当明确风险评估制度的指标、流程以及人员组成等等方面。

参考文献:

[1]ELMER H.J.Crime,correction and society:an introduction to criminology[M].Wales:Dorset'Press，1978：55-56.

[2]严任权．美国监狱的人权状况[J]．中国监狱，2000(02):36-41.

[3]菲利．实证派犯罪学[M].郭建安，译．中国人民公安大学出版社，2004：179.

[4]马长生，田兴洪．完善体制机制，强化社区矫正经费保障[N]．检察日报，2016-05-16(003).

[5]林子坚．域外社区矫正制度辨析及对我国的启示[J]．法学论坛，2015(04):77-83.