信访法治化路径探索

陈仙仙+汪怡+高春亚+侯金宏

摘 要：依法治国是中国共产党领导全国各族人民治理国家的基本方略。信访法治化是解决其自身固疾，改变信访困境的题中之义。本文通过对信访信息化进行研究，得出信访信息化是实现信访法治化的重要关键，然而目前存在的难点与困境，使得信访法治化之路还存在障碍，需要采取措施应对解决，从而实现信访法治化。

关键字：信访；法治化；信访信息化

一、现阶段信访存在的问题

（一）信访部门分散化

根据《信访条例》第2条规定，信访人可以向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门进行信访活动。在信访机构的设置上，成立有专门的信访局，各个政府职能部门均内设有信访办，处理专门的信访事宜。信访部门的分散化，可能带来信访路径的多样化，但更多的是看似“条条大路通罗马”，其实“此路不通”，造成了信访人的信访可能被推诿塞责，导致信访无路。

（二）信访效率低下

根据《信访条例》第21条规定，信访部门应当在15日内作出是否受理的决定，整个信访流程应在受理之日起60日内办结，特殊复杂的再延长不超过30日，即整个流程应在最多90日内完结。但何为特殊复杂事件，现阶段并没有明确的法律标准来衡量，这就使信访事项人为地延长。信访人对信访事项处理结果不满意，可以向上一级行政机关提出复查（30日内），对复查结果不满意的，还可以向复查机关的上一级行政机关复核（30日内）。

通过上述流程的时限规定可知，一个信访事件最多能耗时150日。《信访条例》第24条规定了行政机关对信访事宜有争议时可以报请共同的上一级行政机关决定受理机关，但并未规定异议处理的期限问题。但根据上述规定可知，整个信访事件的处理时间为90日，故该异议受理期间也应当包括在前述90日内。若遇到重大、疑难、特殊的信访事件，就可能超出90日的期限，对超出期限的处理决定，也仅仅规定由上级行政机关责令改正或给予行政处分。但是，对这个条例规定的处罚结果是否恰如其分、罚当其罪，值得推敲一番。

（三）信访方式的非理性

1995年10月28日国务院出台的《信访条例》并未对信访人的信访方式作出明确规定，2005年修改后的《信访条例》第20条对信访人非理性的信访方式做了相应的界定及处罚。信访人可能并不具备专业的法律知识，在涉及自身权益的利害关系下，迫切地想要解决问题，故采取的信访手段可能过于偏激，如拦截公务车辆、在行政机关办公场所示威（静坐、拉横幅、打标语、发传单）、煽动舆论报道、寻衅滋事、采取极端措施危害自身安全（绝食、自杀）等行为。

信访人采取这些非理性的信访方式，就个案来说可能解决了目前的燃眉之急，然而带来的社会效应却是极其负面的。

（四）信访内容的杂糅性

《信访条例》第14条、15条规定了信访的内容，但排除了信访人应当通过诉讼、仲裁等手段寻求救济的途径。但在实践中，信訪人基本上不会区分什么事项属于信访受理范围，信访人朴素地认为，“只要我受到不公正的待遇，都可以向信访机关提起信访”。之所以会出现这种情况，不仅仅归结于信访人缺乏必备的法律知识，更多地在于现行的《信访条例》没有将信访的受理范围进行明确，我国也没有一部专门的《信访法》将信访有关问题进行专门地规制，导致实践中出现信访内容纷繁复杂的局面。

二、信访法治化相关理论与路径

何谓信访法治化？虽然目前没有一个明确的定义，但根据相关学者的意见，信访法治化即使信访理论与实践都纳入法治的轨道之中。正如李秋学教授在《中国信访史论》中认为：“信访法治化就是一切信访活动依照良好的法律来进行，从而实现某种善治。”学者李宏勃认为：“信访法治化，意味着信访制度应按照现代法治的要求进行合理地设计，信访实践应该按照现代法治的理念规范地进行。”同时，其认为，信访法治化主要包括信访制度定位的法治化、信访机构设置的法治化及信访程序的法治化等方面。

2016年，国家信访局在多方调研、征求意见的基础上起草了《依法分类处理信访诉求工作规则》。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强信访法治化建设的意见》，进一步解决了信访制度的轨道定向，厘清了信访工作的职能边界，明确了解决问题的基本方式，为推进信访工作法治化提供了重要遵循。

对于采取什么样的路径来实现信访法治化，目前理论与实践中都在探讨实践。针对信访法治化的具体实施路径，理论上主要有以下几种：一为制定统一的《信访法》，明确信访的功能定位；二是实行诉与访分离制度，尊重司法与行政；三为建立信访终结制度，提高信访效率与权威；四是全面贯彻推进司法改革，增强司法权威及将信访工作与人大紧密结合，合理有效解决信访问题等。

实践中，各个地方政府部门都在探索信访法治化的具体实施路径，概括起来主要有八种举措：一是推行“网上信访”，就是依托互联网，搭建全国统一的信访信息综合平台，把网上投诉信访事项的办理过程、办理结果都在网上公开；二是引导群众依法逐级走访，落实属地和基层的责任，使群众的合理合法诉求能够得到及时就地解决，同时也减少群众的信访成本；三是推进访诉分离，就是把涉法涉诉信访从普通信访事项中分离出去，纳入法治轨道解决；四是督导化解信访积案；五是实行群众满意度评价；六是加强和改进初信初访办理工作，要求对群众的第一次来信、第一次来访认真对待、认真办理，不能小事拖成大事、大事拖成难事、难事拖成积案；七是完善信访工作考核，重点考核“三率”，即信访事项及时受理率、按期办理率和群众满意率，纠正一些地方过度考核的做法；八是探索实行“通过法定途径分类处理信访投诉请求”。对那些能够通过调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等渠道解决的信访问题，引导进入相应渠道，依照相关程序予以解决。

总的来说，理论上的一些措施已经在实践中践行，并取得了很好的效果，不断推进信访法治化的进程。同时，从上述一些措施中可以发现，要想实现信访法治化，其中一个重要的基础就是实现信访的信息化、信访信息的阳光化。因此，信访信息化建设在实现信访法治化的进程中具有举足轻重的作用，信访信息化亦是信访法治化实现的一个重要路径。endprint

三、信访信息化的必要性与作用

信访信息化是以互联网、大数据等信息技术手段作为基础支撑，通过整合充实现有的资源信息，构建跨机构、综合化、支持前后台等系统网络，实现资源共享与跨部门协同工作，以及信访群众在线信访的过程。具体来说，信访信息化建设的必要性主要体现在以下几个方面。

第一，信访信息化建设符合时代需要、群众需求。信息化革命被称为第三次革命，相比前两次革命来说，其时间非常短，仅有二、三十年时间，但其发展和普及极其迅速并深刻地改变了人类的思想意识和生活方式。

第二，信访信息化是实现信访法治化的必要途径和基础保障。公开、透明是实现公正原则的基本前提。但之前在实践中，作为政府政务不可或缺组成部分的信访，其公开透明性严重滞后，造成了一系列问题。如一些信访问题处理中存在的“暗箱操作”，使得极少数信访人通过闹访的方式寻求问题的解决，并导致更多的信访人效仿，使社会上对信访产生了“会哭的孩子有奶喝”的印象，造成了不稳定的社会负面效应，这实际上也导致了政府权威与诚信的缺失。

第三，信访信息化是信访工作有序高效推进的需要。信访工作涉及各省市区庞大的机构部门，信访工作要妥善处理群众的合理诉求，切实维护群众合法权益，必须规范工作行为，这只有通过信访信息化建设才能将统一的规范落实到每一个信访工作机构的实际工作中。

四、信访信息化的对策建议

鉴于现阶段信访存在的诸多问题，要将信访纳入法治化的轨道上来，不仅要解决上述存在的困境，更需要走上信访信息化之路，现特提出以下几项有针对性和操作性的对策建议。

（一）创新机制——信访部门的统一化

就目前的信访部门而言，笔者建议所有的信访事宜均由信访局统一受理，由信访局再转交各行政机关的内设信访机构，即取消行政機关内设信访机构受理信访的职能，仅具体处理与该行政机关相关的信访事宜。

在各行政机关内设信访机构，确实增加了信访的渠道和途径，但由此带来的弊端远远大于有利方面。正是由于渠道的多样性，为行政机关的信访机构推诿责任提供了温床，增加了信访机构转交信访案件的随意性，从而出现“踢皮球”的现象。而将信访渠道统一于信访局，则可有效避免上述问题，也可以使信访的信息集于一个机构，从而更加高效。

（二）明确内容——信访内容的清晰化

针对信访内容杂糅的问题，笔者建议，可以在未来可能起草的《信访法》中采取列举式的立法方式，将哪些事项属于信访的受理范围进行详细地列举并设置兜底条件。通过明确信访受理范围及详实的列举，可以让信访人明确自己权利救济的途径，尊重其选择权，让其选择一条权利救济的路径。还可以将信访内容编辑成一个固定的模板，信访者填写之后上交，以使得信访局工作人员提炼信访的主要信息，从而切实推动信访信息化建设，实现信访法治化。

（三）信息技术——提高信访的公开性

根据2014年国家信访局出台的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》第12条规定，要求各级信访机构要将信访事件信息及时录入全国信访信息系统，方便信息的共享。这里的信息共享有两个方面：对内是为了方便行政机关内部的管理，有利于上级机关对下级机关信访工作的考核，有利于监督下级机关对信访案件的办事质量；对外是为了有效识别信访事件，不浪费行政资源重复处理已经处理过的信访事项。这类似于法院受理案件的“一事不再理”原则，防止信访人缠访、烂访、闹访，实现信访的终局性。

（四）建立“信访答疑”制度

在信访网站的设置中，应当重视信访人对信访处理过程和结果的评价。处理过程相对于处理结果来说较好判断，毕竟程序是明文规定的，可以严格比照规章制度来衡量。但对于处理结果来说，判断的难度较大，因为行政机关有自己的行政裁量权，这个合理性的把握比较难以衡量。

针对处理结果合理性难以衡量的问题，笔者建议可以参考借鉴法院的“判后答疑”制度，建立信访事件的“信访答疑”，即行政机关将信访事件依照法律依据，向信访人作出充分的说明，方便信访人理解信访结果。若信访答疑处理得当，充分说服了信访人，使信访人对处理结果和依据的信服，就很可能避免了后续信访人进行复查①、核查②的时间成本，也有利于节约行政资源，提高行政效率，将社会矛盾化解在每一次的行政工作中。

通过对信访法治化相关理论与现实困境与路径的厘清，可以清晰地辨别现阶段信访存在的各种问题，不论是信访部门的分散化、信访效率的低下、信访内容的杂糅、信访方式的非理性，都迫切要求将信访纳入法治化的轨道上来。通过制定专门的《信访法》，建立信访的信息化之路，在蹄疾步稳中解决上述难题，充分化解社会矛盾，让每一公民在社会生活中感受到公平正义。

注释：

①《信访条例》第34条：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”

②《信访条例》第35条：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。”

参考文献：

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