加强地方财政运行监管的思考——以河北省为例

●寇 杰

党的十九大报告提出建设现代化经济体系，加快建立现代财政制度的要求。加强地方财政运行监管，是建立现代财政制度的重要基础，是主动适应社会新矛盾转化的必然内在要求，更是提高发展和效益的改革任务。近年来，财政部驻河北专员办坚持问题导向，扭住京津冀协同发展和全面深化改革两个关键，以县级基本财力保障机制建设为突破口，逐步建立健全市县财政运行动态监管体系。

一、加强地方财政运行监管的重要意义

河北省毗邻京津，经济底子较薄，发展缺乏后劲，既有全国地方财政共性的难处，也有自身独有的问题，地方财政长期处于“紧平衡”状态。随着京津冀协同发展上升为国家战略，河北迎来了千载难逢的发展机遇期。但调结构、治污染、压产能带来的阵痛逐步显现，造成河北财政共性问题特征极端，现实困难更有代表性、趋势性，具有很强的“样本”价值。

（一）地方财政“特色”是监管的“立足点”

财政运行监管要从数据中归集特征、从变动中发现趋势，找准监管立足点。总体看，河北是财政大省、财政穷省，但近年来大省优势日渐式微，穷省地位却越做越实，市县更是苦乐不均、不少地方出现保运转困难。从收入看，在宏观经济下行压力下，财政收入实现快速增长，全国总量排名维持在第11位。虽然财政收入占GDP比重持续上升，2015年达到8.8%，但仍低于全国平均水平，排名第30位，财政收入汲取能力较低。从支出看，支出进度增幅大幅提高，支出进度和增幅连续创出近年新高。2015年全省民生支出达到4597.7亿元，同比增长25%，占地方一般公共预算支出的81%，各项重点民生支出增幅均高于一般公共预算支出增幅。从风险看，全省市县普遍债务依存度较高，2015年、2016年被财政部列入风险预警和风险提示名单的地区数量虽然有所减少，但局部风险较为突出，且许多地区风险指标迫近警戒线，一旦财政运行出现较大波动，债务风险有井喷的可能。同时，县级三保支出压力较大，省市两级财力十分有限，负有托底责任范围宽、刚性支出多，难以向基层下移更多财力，履行兜底责任困难较大。

（二）财政运行“矛盾”是监管的“着力点”

地方财政运行监管，既要守土有责，又要站位全局，抓住主要“矛盾”，把准地方财政的脉搏。一是把握财政收入高需求与经济低迷的矛盾，加强财政收入质量监管。十二五期间，河北省人均收支差距由2011年的2485元拉大至2015年的4099元，财政支出盘子在延续经济上升期惯性基础上，大气污染防治、淘汰落后产能等重大支出更加助推了保障缺口的扩大。在财政收入增长迟缓，可用财力匮乏的背景下，财政收入质量是财政运行监管的重中之重。主要是结合地方产业结构、重点税源和收入划分政策衡量收入总量规模和增幅的合理性，加强变相返还收入、人为混库调库等违规行为监管维护完整性，切实提高河北财政汲取能力和可用财力。二是把握支出总量高增长与结构失衡的矛盾，关注财政支出绩效问题。河北是净吃中央补助省份，随着上级转移支付规模不断加大，支出结构失衡问题愈发突出。一方面，刚性支出压力大，保障水平低。各项工资改革和养老保险改革等增支规模较大，少数县（市）可用财力仅能保工资和最低水平的运转支出，有的县人均公用经费标准不足全国人均标准十分之一。另一方面，重点支出强度高，统筹难度大。2015年全省新增国家改革试点21项，超百亿元资金均为专项资金，受项目前期准备不足和施工进度等因素影响，有效支出进度普遍低，甚至为赶进度出现“以拨代支”等问题，严重影响支出效益。支出端监管事关中央重大决策落实效果、民生保障水平和基层政权稳固，只有从支出数据中挖掘财政管理的现实困难和趋势性、苗头性问题，才能更好地突出财政“政”的使命，落实好中央各项决策。三是把握政府债务高风险与收益倒挂的矛盾，提高债务风险防控能力。政府债务监管是专员办的重要职责，对基层财政运行和防范金融风险具有重要意义。虽然通过置换债券延缓了偿还期限，降低了利息支出，缓解了到期还本付息压力，但也将大量债务偿还责任直接转移到财政，使本就捉襟见肘的地方财政责任和风险进一步加大。从债务结构看，河北省存量债务近一半用于市政建设、交通设施、安居工程等民生事业，新增债券也大部分用于没有收益或收益率较低的公益性项目建设，尽管短期缓释了债务风险，但由于置换债券结构不合理等因素，中期偿债压力较大。更要重视的是，政府债券难以适应地方发展的要求，出现通过保底承诺、回购安排等方式变相融资，也增加了地方债务管理的隐患，这也将是近期专员办实地核查和实时监控的重点，要善于发现线索，顺藤摸瓜深挖实情，提升风险防控监测和处置能力。

二、专员办地方财政运行监管主要思路

（一）立足于财政运行规律的思想，解决怎么看、为何干的问题

财政部为推动专员办业务转型，陆续出台了一系列文件，既有基础性、指导性的意见，也有针对性、专业性的各项办法。作为业务转型的重要内容，加强财政运行监管要坚持问题导向，从改革角度吃透精神。一是妥善处理中央和地方的关系。构建全方位地方财政运行监管体系，不仅是财政部工作延伸的业务问题，更是中央与地方财政运行监管事权重构问题。专员办作为“两个联动”机制衔接枢纽，要对财政部“尽责”，全面掌握和评估地方落实中央政策的“虚实”，也要“服务”地方，积极融入地方财政管理体系，为地方发展建言献策。二是妥善处理监管和防控的关系。作为上级派驻、独立于驻地财政体系的监管力量，对不同级次财政要区分重点。对省级财政，从宏观把握着眼，重点监管重大决策落实情况、县级基本财力保障机制建设和债务管理情况。对市县财政，更倾向微观操作，加强对收入质量、支出进度和资金支出效益等运行细节监管。特别是发挥核查调研的警示作用，做好政策宣传解读，强化风险识别应对，发挥“治未病”的防控职能。三是妥善处理推改革和促发展的关系。改革往往对地方短期发展产生影响，加强财政运行监管，可以更深入地了解地方实际困难，及时评估改革政策成效，及时解决地方发展遇到的问题，调动各级政府积极性，找准推改革、促发展的最大公约数。同时，通过解剖麻雀，深入剖析，也为财政部提供独立、深入的决策参考。

（二）站位于财政管理体系的机制，解决根据什么、依靠什么的问题

专员办加强地方财政运行监管，既要依托地方财政管理体系，也要推进自身标准化管理建设，重构监管机制流程和节点，发挥现代化信息手段技术优势，逐步建立科学、规范、高效的地方运行动态监管机制。一是建立独立的跟踪分析机制。以大数据分析为支撑，加强动态监管。对近三年地方财政运行数据进行统计整理，建立地方经济社会信息底账、财政收支分析台账和体制财力台账，基本摸清了地方财政家底。建立财政数据综合分析机制，及时比对研究疑点信息，对民族地区、贫困地区、生态脆弱地区等重点地区落实中央政策情况开展重点跟踪，加大对以资源型、房地产型市县为主的局部高风险地区的监控。二是建立高效的联合监管机制。解决信息不对称问题，是搞好联合监管的基础。注重发挥省级财政监管主体地位，抓关键节点介入、精准提出数据要求，合理划分监管责任。推动建立预算监管联合工作机制，包括联席会议机制、联合发文机制、联合培训机制等六大机制，深度参与驻在地监管政策制定，加强信息交换广度和深度，推进双方业务管理系统对接，充分整合优化财政监管资源，从“背靠背”转变为“肩并肩”，实现监管效果倍增。三是建立全面的研究合作机制。练好“大合唱”，更要擅长“地方曲”。做好监管工作必须从研究地方财政运行规律入手，关注驻在地政策诉求，利用优势智力资源，增强政策研究和建议能力。推进建立联合调研机制，围绕京津冀协同发展国家战略实施，社会普遍关注的热点、焦点、难点问题，会同省财政厅联合开展债务违规担保情况调研、地下水超采项目区调研。

（三）创新业务操作层面的手段，解决怎么干、干成什么的问题

1、监管财政收入端。收入监管主要关注收入预算安排是否合理，执行中是否出现减收，是否存在虚收空转情况。

（1）加强收入预算指标合理性监管。财政收入预算编制主要考虑本地经济发展水平和增长预期，二者之间存在紧密的正向相关性。地方财政通常是根据财政收入占GDP比重，另一个是财政收入增速与GDP增速的弹性系数 （即GDP增长1个百分点对财政收入增长率的影响）来衡量，没有重大政策调整，两个数据不应出现剧烈波动。核查发现，有的地方在经济低位运行的大背景下，市县领导班子考核中财政收入任务层层加码，地方为完成考核，组织收入成为组织“数字”，导致两个指数与客观真实值背离较大，严重扭曲了真实的经济状况。

（2）加强财政收入执行吻合度监管。主要是加强对预算收入执行中短收的动态监控，通过对地方财政收支月报中完成进度与序时进度的比较，有针对性对重点地区开展重点监管。对财政收入未达到序时进度的，结合主导产业形式和税源企业收入情况跟踪分析短收原因，对非周期性原因造成的大幅落后序时进度的地区，提醒地方财政重点关注；对非税收入大幅超过序时进度的，作为重点监管对象，关注是否存在为完成阶段考核任务人为调整收入的情况。

（3）加强财政收入组织合规性监管。但受政绩考核任务影响，部分县（市）仍存在虚收空转、虚增收入的现象。一种是合规的“虚增”，主要表现为一次性增收，如按“实际占用”缴纳耕地占用税，往往成为地方清缴欠税、做大收入的主要途径。另一种是违规虚列和空转，虚列收入主要是通过财政部门负责征管的非税收入，有的将库款通过非税收入“其他收入”名义缴入国库，有的通过混库，将应计入政府性基金收入的土地出让金计入非税收入的“其他收入”中等。

2、监管财政支出端。主要关注支出标准是否达标，范围是否按要求全覆盖，重点支出进度和到位率是否合理，财政支出的真实性和及时性是否得到保障。

（1）加强支出政策遵从度监管。主要是指县级基本财力要求的包括人员经费、正常公用经费及35项民生在内的重点支出，必须按照有关政策标准来安排，既不能对国家政策规定打折扣，也不得超越财力可能突破政策限制和擅自提高标准。一是人员经费、正常公用经费按照人均标准和人数核定，人均标准按实际执行标准，主要核查是否超标准发放。相关人数核定，要结合财政供养人员系统数据、编办人员数据和抽查的部门实际人数综合确定，特别要关注超编配员、隐性供养人员对政策执行效果的影响。二是民生支出多按总人口、在校生人数等客观因素测算，客观因素要与统计年鉴和上级财政部门测算口径一致，不能私自降低标准或缩小受益人群范围。

（2）加强重点支出到位率监管。要动静结合，既要动态监管支出序时进度，防止年底突击花钱，又要静态审核年底预算到位率。动态监管，主要是通过计算重点民生、重大项目的实际支出进度与序时进度的差距，分析民生的实际到位情况，判断市县财政是否按计划落实了民生保障支出。年底审核到位率，主要是实际支出占调整后预算比例，特别是要剔除权责发生制列支项目，衡量财政资金形成实际支出、真正发挥社会效益的水平。同时，根据省级规定的专项资金承担比例，加强对市县级安排部分实际到位情况的监管，解决好因市县自身安排不足导致保障标准下降的情况。

（3）加强财政支出效益性监管。重点关注支出的真实性和库款规模合理性，客观地反映地方财政支出效能。一是加大对人为调整科目、虚列支出的监管。为了达到上级财政考核要求，少数县市借口政策掌握不准，通过“暂存款”挂账或“以拨代支”转入专户结存的方式虚增支出。二是加大对库款合理度的监控。财政资金是财政运行的血液，合理规模的财政库款反映的是财政资金保障重点支出的即时支付能力，也是影响财政支出效率最直接、最关键的要素，主要通过分析国库存款、财政收支、债务转贷收支等运行指标，掌握动态库款情况。同时，通过当期库款变动和支出规模对比，更容易发现虚列支出的情况。

3、监管财政收支平衡。主要关注预算财力编制完整性、影响财力的因素变化。

（1）加强预算财力编制完整性监管。通过市县年初收入预算结构，分析市县是否全口径编制了当年预算财力，以及是否将上级转移性收入全额编入年初预算，从而准确预测本级财力，这也是衡量地方财政 “保工资、保运转、保民生”能力的重要依据。由于新《预算法》实施后，上级财力性转移支付提前通知比例达到90%，根据年初预算安排测算的财力与实际财力差距不大。提前下达转移支付核查中发现，有些市管县（区）因上级转移支付下达时间较晚，市级转发拖延时间过长，造成少数上级资金未全额列入预算的现象仍然存在。

（2）加强直接影响财力事项监管。一是加强财政体制调整影响的监管。随着中央税制改革推开，省级相应调整财政体制，但部分县市对改革敏感度不够，按老办法定预算盘子，导致体制收入短收，影响了收支平衡。二是加大对暂付款规模的监管。暂付款是财政对外接触资金情况，相当多的借款实际上早已另作他用，不能收回，甚至是坏账损失。暂付款过高，将挤占库款，出现账上有数、国库无钱的情况，对财政运行造成严重影响。三是加大对债务还本付息到位率的监管。市县安排支出预算时，除必保的运转性、民生性支出外，应全额安排资金用于偿还当年到期的地方政府债券本金和利息。四是加大对结余结转资金的监管。结余结转资金规模越大，则表明年度预算执行越不到位，同时也能够间接反映出年度预算编制中可能存在不利于支出的问题，比如预算项目安排粗放等等。

三、关于做好地方财政运行监管的几点构想

（一）加快完善地方财政运行数据共享机制

利用信息化手段，搭建数据共享平台，推动财政部各司局将地方财政运行数据和相关政策同专员办共享，完善地方财政上报资料抄报专员办制度，最大程度消除专员办与驻在地财政间的信息不对称。同时，考虑专员办评估分析和日常监管的需求，在地方预算综合管理信息系统和地方债务管理系统中增加定制功能，在系统实现监管数据的自动归集和定制化分析。

（二）加强专员办对地方财政运行监管成果的运用

在财政部地方财政管理综合绩效评价指标体系中，增加由专员办打分的财政运行质量评价指标，并将监管成果作为财政部转移支付分配的重要因素，更好地调动地方主动履责、深度配合的积极性。完善政府债务限额分配机制，将专员办债务监管成果作为调整债权分配的重要因素，将风险防控与地方切身利益挂钩，做到激励相容。

（三）加强各项财政改革对财政运行影响的研究

随着“营改增”全面推开和中央过渡期收入分享办法的实施，地方财政收入短期波动较大，加上土地收入短收和债务还本高峰期重叠，对地方财政平稳运行造成冲击。京津冀协同发展也要求在河北基础设施建设、扶贫攻坚开发等关键领域不断加大投入，造成部分县（市）违规变相举债现象抬头。同时，加强对政府违规举借债务或承诺担保方式的研究，切实做到疏堵结合，防止风险传导，确保不发生系统性、区域性风险。

（四）严肃财经纪律，严格追责问责

加大《预算法》执法检查力度。对社会较为关注、日常监管发现异常和有具体线索的问题，开展重点监督检查。对各种违反财经纪律的行为始终保持高压态势，“发现一起、查处一起、曝光一起”，充分发挥警示、威慑和教育作用。同时，加大责任追究力度，探索建立程序化、规范化的问责机制。对发生违法违纪问题的，要严格依法进行处理处罚，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。■

[1]王朝才，赵全厚，张立承等.东北地区地方财政运行分析与对策[J].财政科学，2017，（01）.

[2]徐涛.中国地方财政稳定机制研究[J].公共管理学报，2011，（01）.