“财政监督常用法律法规的理解与适用”之三十五《财政检查工作办法》部分条文的理解与适用（一）

●陈渊鑫

财政检查程序是财政部门及其工作人员实施财政检查所必须遵循的工作顺序和操作规程。为规范财政检查程序，保证查处质量，1998年，财政部制定了《财政检查工作规则》（财监字〔1998〕223 号）。 但随着我国市场经济体制的日趋成熟，科技和管理方式的日新月异，1998年颁布的《财政检查工作规则》难以适应检查中出现的新情况、新问题。2004年11月5日，国务院通过 《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号，以下简称 《条例》），对新型财政违法行为和执法程序予以规制，并自2005年2月1日起实施。程序正义是实体正义的前提和基础。为进一步规范财政检查工作，保障和监督财政部门有效实施财政检查，保护公民、法人和其他组织的合法权益，2006年财政部制定颁布《财政检查工作办法》（财政部令第32号，以下简称《办法》），并自2006年3月1日起施行。《办法》共计四十条，包括适用范围、法律原则、管辖、检查程序等方面内容。作为财政监督检查的程序法，《办法》重点从准备阶段、实施阶段、终结报告阶段对财政检查程序予以规范。为进一步推进依法行政，本文结合财政监督的实践，对《办法》的部分条文予以解读。

一、适用范围

法律条文：

第二条 县级以上人民政府财政部门及省级以上人民政府财政部门的派出机构（以下统称财政部门）依法实施财政检查，适用本办法。

法律条文重点内容解读：

本条是关于《办法》适用范围的规定。

法的适用范围，就是法的调整范围或者效力范围，通常包括空间效力范围、对人的效力范围和时间效力范围。空间效力范围，即适用的地域范围，也就是指法律规范能够在什么地方发生效力。对人的效力范围，也就是法律规范可以适用的主体范围，即对哪些主体有效。时间效力范围，即法律规范何时生效。本条主要涉及对人的效力，并重点对《办法》适用的财政检查主体作出规定。

（一）行政执法主体的一般性规定

行政执法主体，是指依法享有行政执法权，能够进行行政执法行为的组织。根据《行政处罚法》、《行政复议法》等法律规定，我国行政执法主体包括以下三类：

1、行政机关。行政机关是行政执法主体中最重要的一类。行政执法权作为行政管理的重要手段，应当由行政机关行使，但并不是任何行政机关都可以行使行政执法权。只有法律、法规和规章的明确授权，即依法取得特定的行政执法权的行政机关才能行使行政执法权。

2、法律、法规授权的组织。《行政处罚法》第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。因此，除行政机关拥有行政执法权外，经法律、法规授权的组织也可以行使行政执法权，成为行政执法的主体。当然，这些组织要成为行政执法的主体，必须具备一定的条件：一是必须有法律、法规的明确授权；二是该组织必须是具有管理公共事务职能的组织。

3、受行政机关委托的组织。基于公共管理的需要，行政机关还可以依法将自己拥有的行政执法权委托给非行政机关行使。但受行政机关委托的组织必须具备下列法定条件：一是该组织应属依法成立的管理公共事务的事业组织；二是该组织应具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；三是对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织相应的技术检查或者技术鉴定。值得注意的是，与法律、法规授权的组织不同，受行政机关委托的组织，不具有行政主体的地位，其在委托范围内，不能以自己的名义，而仅以委托行政机关的名义实施行政执法，且不得再委托其他任何组织或者个人实施行政执法；其实施行政执法的行为受委托机关的监督，并由该机关对其行为的后果承担法律责任。

（二）财政行政执法主体及其权限

《条例》第二条明确规定：“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。省级以上人民政府财政部门的派出机构，应当在规定职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定……”本条对《条例》所规定的财政行政执法主体资格进行了重申。根据《条例》和本条的有关规定，对财政违法行为实施制裁的行政执法主体主要包括：县级以上人民政府财政部门以及省级以上人民政府财政部门的派出机构；至于各行政执法主体的权限，主要根据法律、法规的授权及“三定方案”来具体确定。下面结合相关法律、法规，对本条涉及的重点内容进行说明：

1、县级以上财政部门。县级以上人民政府财政部门依法对财政违法行为进行监督检查，是 《预算法》《会计法》《政府采购法》等法律法规的明确授权。财政部门一直以来就行使着对财政违法行为的监督职能。1998年的财政部“三定方案”规定，财政部设立财政监督司，即现在的财政部监督检查局，负责财政违法行为的监督与查处。《预算法》《会计法》《政府采购法》等法律规定也赋予县级以上财政部门的行政执法主体资格。

2、省级以上人民政府财政部门的派出机构。我国《预算法》《会计法》等明确赋予县级以上财政部门的执法主体资格，但并未对派出机构的执法主体地位予以明确。《条例》赋予了省级以上财政部门派出机构的行政执法主体资格。即全国35个财政部门驻各地的财政监察专员办事处、各省级财政部门依法设立的派出机构对财政违法行为具有依法查处的权力。对财政部设立的派出机构而言，其职责权限主要根据《国务院办公厅关于印发财政部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发 〔1998〕101号）以及《中央机构编制委员会办公室关于印发财政部驻各省财政监察专员办事处职能配置、机构设置和人员编制规定的通知》（中编办发〔1998〕7号）等确定；对省级人民政府财政部门设立的派出机构而言，主要由省级人民政府有关省级财政部门派出机构职权的规定予以确定。尽管《条例》赋予省级以上财政部门派出机构的执法主体资格，但根据《行政处罚法》的有关规定，其授权仅限于对“财政”违法行为的查处，并未赋予对会计等其他违法行为进行查处的权限。

此外，近年来，随着国家强农惠农富农政策的贯彻实施，涉农资金不断增多，财政资金向基层、向农村倾斜力度不断加大，加强对涉农资金管理、使用情况的监督十分重要。为了充分发挥乡镇财政机构的就地、就近监管优势，强化监管职责，实现对管辖范围内所有财政性资金执行情况的全面监管，确保各项惠民政策落到实处，《财政部门监督办法》明确规定：“乡镇财政机构在规定职权范围内，或者受上级政府财政部门委托，依法实施监督工作，参照本办法执行。”值得注意的是，“参照”并不是从法律上授予乡镇财政机构的行政执法主体资格。其主要包含两个方面的内容：一方面乡镇财政机构对本级有关机构实施财政监督检查时，可以依照本条所规定的内容、程序；另一方面，除非获得县级以上人民政府财政部门或省级以上人民政府财政部门派出机构的委托，否则其无权对财政违法行为进行查处。

二、财政检查的内涵

法律条文：

第三条 本办法所称财政检查，是指财政部门为履行财政监督职责，纠正财政违法行为，维护国家财政经济秩序，对单位和个人执行财税法规情况以及财政、财务、会计等管理事项进行检查的活动。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政检查内涵的规定。

财政检查的内涵是直接决定着财政部门实施财政检查的范围和对象。本条在对财政检查的目的予以明确的基础上，重点从财政检查的对象和内容等方面对财政检查的内涵予以界定。

一是履行财政监督职责。财政监督是财政管理的固有职能，是财政管理的重要手段和有机组成部分。在财政管理的各项职能中，财政监督职能发挥着保护或保证其他职能得以实现的作用。我国现行的 《预算法》《政府采购法》《条例》等法律法规赋予了财政部门的监督职责。财政检查是实现财政监督职责的重要方式之一。财政部门通过财政检查方式可以有效评价财政预算绩效管理，及时发现财政管理中的不足，从而不断提高财政管理水平。

二是纠正财政违法行为。财政违法行为是指行政相对人违反财政管理法律法规，尚未构成犯罪的行政行为。有关单位和个人采取各种非法手段实施骗取财政资金、挪用财政资金、设立“小金库”等财政违法行为，不仅造成了财政资金的浪费和损失，还严重破坏了财政管理秩序。财政部门通过财政检查的方式可以及时发现和纠正有关单位的财政违法行为，确保财政资金的安全性、有效性和规范性。

三是维护国家财政经济秩序。财经秩序是为实现财政职能、规范财政收支行为建立的预算、国库、决算、税收、会计、采购等各项财政经济管理制度和具体规定的总称。财政部门是国家重要的国民经济管理部门，加强财政监督检查，不仅可以通过提高财政部门的管理水平来维护财政经济秩序，而且还可以通过对市场经济主体会计行为的监督，发挥整顿和规范市场经济秩序的作用，促进国民经济又好又快发展。通过财政监督，保障部门预算、国库集中收付制度、政府采购等财政制度改革顺利实施。财政改革的不断推进，有利于从体制和机制上解决财政管理不规范的深层次矛盾。通过财政监督检查，规范企业、单位会计行为，提高会计信息质量，有利于营造一个市场主体公平竞争的良好环境，促进社会主义市场经济体制的进一步完善。

三、财政检查的基本原则

法律条文：

第四条 财政部门实施财政检查，应当遵循合法、客观、公正、公开的原则。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政检查基本原则的规定。

财政检查的基本原则是指财政部门在实施财政检查过程中所必须遵循的准则。其对于指导财政部门依法实施财政监督、准确适用财政监督法律具有十分重要的意义。为此，结合财政监督检查的实践，本条确立财政监督执法必须遵循的基本原则，即合法、客观、公正、公开原则。

（一）合法原则

财政部门实施财政监督检查是一种行政执法行为，应当遵循合法原则，按照法律、法规、规章的规定的职责、权限、程序进行，依法作出处理决定。其主要包括主体合法、依据合法、程序合法等方面内容。

1、主体合法。财政监督检查作为行政管理中的具体行政行为，一般是由具有行政执法权的执法主体实施。所谓的执法，是指享受行政执法权，能够实施行政执法行为的组织。根据现行法律、法规的有关规定，目前我国县级以上财政部门及省级以上财政部门派出机构可以依法对有关单位和个人实施财政检查。但值得注意的是，注册会计师、资产评估师违法行为的查处只能由省级以上人民政府财政部门实施，县级、市级人民政府财政部门无执法权。

2、依据合法。财政部门实施财政检查必须有具体明确的法律依据，即“法无明文规定即禁止”。这是法治原则的首要要求。在现代国家，为保障行政的活力和对复杂形势的适应性，当代法治原则通过“法律保留理论”已经放宽了对行政行为法律依据的要求，如对一些授益性的行政行为，只要不与现有的法律规定相抵触，不要求有具体明确的法律依据；但是，对于侵害性的行政行为，现代法治原则与传统法治原则一样，没有丝毫的改变，必须有具体、明确的法律依据。财政检查是对公民、法人和非法人组织权益的一种限制。为此，财政部门实施财政检查时，必须有明确的法律依据。

3、程序合法。所谓的行政检查的程序，是指法律、法规和规章规定的行政检查的形式、方法和步骤。财政监督检查不仅要求实体内容合法，还要求检查的程序合法。因为“任何行政机关的行政职权，都是实体法与程序法的统一；任何行政机关行使职权的过程，也都是实体与程序统一的过程。行使行政职权，不可能只有实体而无程序。”“程序公正是实体公正的保障，程序权利是实体权利的保障。”对于财政行政执法而言，财政监督检查中任何程序瑕疵都有可能导致财政部门所作出的行政处罚决定无效。财政部门在实施财政监督检查时，必须严格按照法定的时限下发检查通知、在实施监督检查时亮证执法、以合法的方式收集证据资料、在规定的期限内作出行政处罚、告知当事人救济权利、举行听证等。

（二）客观原则

客观是指财政部门实施财政监督检查应当以事实为依据，取得确凿的证据，全面客观分析财政违法行为的构成要件、法律性质，实事求是地按照法律规定的条件与程序，作出监督检查结论和处理决定。

（三）公正原则

财政部门实施财政监督检查应当忠实于法律法规的规定，坚持以法律法规为准绳，坚持法律面前人人平等，在充分维护监督对象权利的基础上，依法作出检查意见和处理决定。一是严格遵守回避制度。财政监督检查人员与本案有利害关系或者有可能影响公正处理的其他关系，参与检查过程可能会对案件公正处理产生不良影响，应当退出对案件的调查和处理。二是严格履行权利告知义务。财政部门在对被监督单位开展监督检查之后、作出处理决定之前，应当告知其作出处理决定的事实、理由及依据和依法享有的陈述和申辩权利，并充分听取被监督单位的陈述和申辩（包括说明自己没有违法的行为，不应受到处理或者处罚的事实、理由和证据，也包括说明自己违法行为情节较轻，应受较轻的处理或处罚的事实、理由和证据），对被监督单位提出的相关事实、理由和证据应当进行认真复核，采纳其中成立的部分，不得因监督对象的申辩而加重其处罚。三是依法举行听证。财政部门在做出可能严重影响相对人权利义务的重大决定时，应当根据其要求，依法举行听证。根据财政部《财政机关行政处罚听证实施办法》的有关规定，财政部门在作出暂停会计师事务所经营业务、暂停注册会计师执行业务、吊销注册会计师证书、吊销会计从业资格证书、撤销会计师事务所、较大数额罚款（对公民作出2000元以上罚款，对法人或者其他组织作出5万元以上罚款）时，应当告知被监督单位享有听证的权利。

（四）公开原则

公开是指财政部门实施财政监督检查应当依据法律法规的规定向社会公开监督的职责权限、依据以及作出的处理处罚决定。一是职责权限公开。财政部门只有将其职责权限依法公开，社会公众才能够知道其具有接受、配合财政监督的义务，并对财政部门实施监督检查的行为进行依法监督。二是依据公开，即西方国家所称的档案公开。财政部门只有将法律、法规向社会公开，社会公众才知道什么是法律所禁止的行为、什么是法律所提倡的行为。未经公开的内部文件对社会公众不具有法律约束力。三是处理处罚决定公开。将处理处罚结果让公众知道，不仅有利于社会公众对行政执法活动的监督，还能教育社会公众，警戒效仿者，让其自觉抑制违法意念，以避免发生类似违法行为。在财政监督检查实践中，大多数财政部门都将财政行政处罚决定作为申请信息公开的内容，而非直接信息公开的内容。为此，为发挥警示作用，财政部门应当主动、及时将行政处罚的结果向社会公开，但涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的除外。

四、主管与管辖

法律条文：

第五条 财政部门应当按照法律、法规、规章和本办法的规定，在规定的职权范围内，实施财政检查，依法做出检查结论或处理、处罚决定。

对财政检查工作管辖发生争议的，报请共同的上一级财政部门指定管辖。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政检查主管与管辖的规定。

（一）财政检查的主管

财政检查的主管是指行政机关根据法律、法规及相关规定，明确其分工和权限，从而解决财政检查执法主体资格。目前，财政部门实施财政监督检查主要依据现行的法律、法规和“三定方案”的规定来确定。在财政监督检查实践中，财政部门与审计机关之间存在部分职责的交叉和重复。本文以部分法律为基础，对财政部门、审计机关的职责进行比较，具体参见下图。

序号12 3 4法规名称《预算法》《政府采购法》《会计法》审计机关预算执行、决算政府采购活动会计资料真实性《财政违法行为处罚处罚条例》财政部门预算编制、执行政府采购活动会计账簿设置、会计资料真实性、会计核算、会计从业资格所有17类财政违法行为所有17类财政违法行为

（二）财政检查的管辖

财政检查的主管主要解决不同行政机关职责范围及其权限问题，即明确由哪个行政机关负责财政违法行为的查处。财政检查的管辖则解决具体行政执法主体问题。财政检查的管辖是指各级财政部门查处财政违法行为的职权范围及其分工。《财政部门监督办法》对此作出具体规定，其在第三条明确规定：“财政部门应当按照财政管理体制、财务隶属关系对财政、财务等事项实施监督；按照行政区域对会计事项实施监督。”即财政、财务等方面的行政违法行为的查处根据财政管理体制、财务隶属关系确定具体级别的财政部门，会计方面的违法行为采取地域管辖的方式。

在通常的情况下，按照现行法律法规实施财政检查不会出现管辖上的冲突。为防止不同的财政部门基于地方保护主义而出现管辖上的积极冲突或消极冲突，即不同的财政部门抢着实施财政检查或者对财政违法行为采取不作为的方式，本条明确由共同的上一级财政部门进行指定管辖。这主要考虑到上下级行政机关之间是一种领导关系，上级财政部门可以有效协调下级财政部门之间的利益冲突。

五、财政检查外聘人员的要求

法律条文：

第九条 根据需要，财政部门可以聘请专门机构或者具有专门知识的人员协助检查人员开展检查工作。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政监督检查外聘人员的规定。

财政监督检查涉及社会各行各业，资金用途和会计处理与各部门、各单位的业务活动密切相关，对财政监督人员专业知识的要求很高；而当前财政监督机构工作人员由于受机构编制等因素的限制，导致数量不足、能力有限，难以有效完成财政监督检查任务。财政部门在一些重大财政监督检查工作中，根据实际需要聘请一定数量具备相应资格的专业人员，协助开展监督检查工作，可以帮助解决一些专业上和技术上的难题。但是，财政部门聘用的具备相应资格的专业人员，没有行政执法资格，不得进行执法活动，在财政监督检查中只起辅助作用。财政监督检查人员应当在财政监督检查中发挥主体作用，并应当对聘用人员进行有效的管理、指导。

六、回避制度

法律条文：

第十条 检查人员与被检查单位或个人 （以下统称被检查人）有直接利害关系的，应当回避。被检查人认为检查人员与自己有利害关系的，可以要求检查人员回避。

检查人员的回避，由财政部门负责人决定。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政监督检查人员回避的规定。

回避制度是指按照法律规定的条件，执法人员与本案有利害关系或者有可能影响公正处理的其他关系，参与检查过程，可能会对案件公正处理产生不良影响，应当退出对案件的调查和处理的制度。建立回避制度的意义在于可以有效地防止财政监督人员不公正处理案件，杜绝徇私枉法现象的发生，消除监督对象的思想顾虑，保证监督检查结果的客观公正。《行政处罚法》第三十七条规定：“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”《财政部门监督办法》第十三条规定：“监督人员与监督对象有利害关系的应当回避。监督对象有权申请有利害关系的监督人员回避。监督人员的回避，由财政部门负责人决定。”依据上述规定，本条对财政监督检查人员的回避制度作出了规定。

回避分为自行回避和申请回避两种。自行回避是指财政监督检查人员认为与监督检查对象或者监督检查事项有直接利害关系的，主动提出回避。申请回避是指监督对象发现执行监督检查任务的工作人员中，有与监督检查对象或者监督检查事项有直接利害关系的，有权向财政部门提出让其回避的要求。

一般而言，具有下列三种情形之一的，财政监督检查人员应当回避：（1）与财政监督检查对象负责人或者有关主管人员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的；（2）与财政监督检查对象或者监督检查事项有经济利益关系的；（3）与财政监督检查对象或者监督检查事项有其他利害关系，可能影响公正执行公务的。即财政监督检查人员与监督检查对象具有血亲关系、经济利益关系和其他利害关系的，应当回避。血亲关系包括“直系血亲关系”和“旁系血亲关系”。“直系血亲关系”是指已身所出和由己身所出的亲属之间的关系，前者如父母、祖父母、外祖父母等，后者如子女、孙子女、外孙子女等。“旁系血亲关系”是指共同出自一源的亲属之间的关系，如出自同一父母的兄弟姐妹，出自同一祖父母的或者外祖父母的伯、叔、姑、舅、姨及其子女。“代”的确定，是以己身为一代，数至共同出自的源身，在此范围内的亲属即三代以内旁系血亲。“姻亲关系”是指基于夫妻的婚姻关系而产生的亲属关系，包括与自己有血缘关系的亲属的配偶和与自己配偶有血缘关系的亲属，姻亲关系有远近之分，法律上一般只对近姻亲关系的亲属做出回避的限制。“经济利益关系”，主要是指财政监督人员与监督对象或者被监督事项存在一定的共同利益或者利益分歧的经济事项，监督检查的结果会明确影响到检查人员自身的经济利益，而造成检查人员不能客观公正对待检查事项的情况。“其他利害关系”，一般理解为涉及人的名誉、荣誉、任职、待遇、奖惩、考核、培训、升迁等人事因素，涉及法律上的权利义务因素以及涉及个人恩怨、感情纠葛等因素，其他利害关系的含义是比较宽的。

监督检查对象提出申请回避的，一般要在检查进点前或过程中向财政部门书面提出要求回避的人员、理由等事项，由财政部门负责人决定后回避。不论是申请回避的理由，还是作出回避决定，都应当有确实的、合理的证据，不得以回避为由，干扰财政监督人员依法实施财政监督检查。财政部门负责人认定监督对象申请回避的理由不充分，可予否决。■

（作者系曲阜师范大学法学院教师、武汉大学法学院法学博士，曾在山东省日照市财政局监督科、财政部监督检查局、中央治理“小金库”工作领导小组办公室工作或借调）