基于KPI的高等学校整体支出绩效指标体系设计研究

●王 枫

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了 《全国人民代表大会常务委员会关于修改 〈中华人民共和国预算法〉的决定》，修订后的预算法于2015年1月1日起实施。仔细研读、对比新旧预算法，可以发现新预算法首次用法律形式明确我国公共财政预算收支中对绩效管理的要求，把预算绩效管理贯穿于预算活动的全过程，经比对统计新预算法中有六处提到了绩效管理，由此可见未来强化预算绩效管理是方向，预算绩效管理在实践中将获得更为广泛的应用。

在2017年召开的中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平总书记所作的十九大报告提到 “建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，因此可以预见在未来我国预算管理和绩效管理将更加受到重视，预算绩效管理改革将更加深入。

高等学校预算收支作为我国公共财政预算收支的组成部分，也必将适应绩效管理新要求，不断加强预算绩效管理。而加强预算绩效管理的基础和前提是科学合理的绩效指标体系，因此设计出一套既符合高等学校特点，又契合预算绩效管理新要求的绩效指标体系非常必要。

一、整体支出绩效指标体系在绩效管理中的作用

整体支出绩效指标体系，是针对一个部门所有预算支出设计的，从绩效管理视角体现部门职责履行、长期发展目标的一套量化考评和目标管理的指标框架。整体支出绩效指标体系一般包括部门长期发展目标、绩效指标、指标说明和计算公式、数据来源、基准值、近年指标值和指标预计实现值。

整体支出绩效指标体系是开展部门整体支出绩效管理的基础和前提，没有科学合理的整体支出绩效指标体系就没有扎实有效的绩效目标编制管理、绩效跟踪监控管理和绩效评价管理，因为不管是绩效目标编制管理还是绩效评价管理的难点都在支出绩效指标的选取和设定，而支出绩效指标直接影响着后续绩效目标管理、绩效跟踪监控管理和绩效评价管理的质量和效率，可以说绩效指标体系的应用贯穿于预算绩效管理全过程。

近年来，很多地方不断扩大预算绩效管理对预算资金的覆盖面，从部分项目支出到全部项目支出，从全部项目支出扩展到包括基本支出在内的整体支出，同时预算绩效管理在纵向上也不断深化，预算绩效管理要求越来越高，因此高等学校也应当顺应管理潮流，深化预算绩效管理改革，加强支出绩效指标体系建设，提高资金使用效益，服务高等学校事业发展。

二、高等学校整体支出绩效指标体系设计流程简述

由于整体支出包括高等学校所有预算支出，其对应的绩效指标体系涉及高等学校各个方面，不仅涉及高等学校职责职能，还涉及长期发展规划，要设计出科学合理、全面完整的高等学校整体支出绩效指标体系需要借助科学的指标设计方法，本文通过应用战略管理工具 “关键绩效指标法（KPI）”来对高等学校整体支出绩效指标进行初步探索。

高等学校整体支出绩效指标体系的主要内容是具体指标设计，通过KPI设计好指标体系中的具体指标后结合高校具体实际情况确定目标数据、基准数据等，最终形成一套符合实际的整体支出绩效指标体系。在应用KPI设计具体指标时，本文以分析高校职责职能、长期发展规划为基础，通过“鱼骨法”和“头脑风暴法”来确定绩效指标。因此高等学校整体支出绩效指标体系的设计分为职能职责梳理、确定整体绩效目标、绩效指标提炼和确定基准数据和目标值，具体简述如下：

一是职责职能梳理，即对高等学校职责职能进行清理，明确高等学校的设立目的，确定高等学校履行的各项具体工作职责。

二是确定整体支出绩效目标，根据高等学校职责职能，结合高等学校事业发展规划，确定高等学校整体支出绩效目标，一般情况下整体支出绩效目标可以按照学校职责分解为多个目标。

三是绩效指标提炼，即对确定的整体支出绩效目标进行细化和分解，通过应用KPI的日常设计思路“鱼骨法”和“头脑风暴法”设定能对目标进行衡量的具体指标。具体来说绩效指标的提炼可以按以下步骤进行：

第一步，梳理并分解各层面的整体支出绩效目标。

第二步，设计整体支出绩效指标。根据分解后的目标，设计衡量指标。绩效指标一般应尽量设计定量指标，当无法找到合适的定量指标时，可设定定性的指标。定性指标最终要通过一些方法转化为可量化的数据实现其衡量功能。

绩效指标应表达准确，含义清楚，且具备四个关键特征：①重要，要优先选用最能反映目标的核心指标；②相关，要与所衡量的目标具有较强的相关性；③系统，指标要能系统、充分衡量相关目标；④经济，数据获得的成本要合理。

第三步，考虑指标的数据来源，确认绩效指标。绩效指标要有数据和信息来源。数据来源，可以是政府、行业部门、相关组织和机构发布和定期收集的统计数据，也可以是部门收集和统计的数据。

四是确定基准数据和目标值，每个指标要有基准数据作为衡量的基础，可以把近年平均值、平均趋势、类似高等学校的先进水平、高等教育行业标准、经验标准等作为基准数据。然后再以基准数据为基础，确定至某一时点的每一指标的预期目标。

三、高等学校绩效指标体系的设计

按照上述绩效指标体系设计流程，结合高等学校自身特点，拟以某省属高校（以下简称“A高校”）为例，通过梳理职责职能、参考该高校事业发展规划、确定和细化绩效目标以及具体绩效指标设定等程序来总体阐述高等学校绩效指标体系设计。

A高校基本情况：A高校是某省省属公办本科高校，属于民族类院校，位于中西部地区，目前招收普通本科生和硕士研究生。

（一）高等学校职责职能分析

一般来说，高等院校主要有四个职能，即人才培养、科学研究、服务社会和文化传承与创新。具体到A高校来说就包括以下四个方面：①开展本科及研究生学历教育，培养各专业高等学历人才，服务地方和国家；②积极争取和承担各类科研课题，开展基础、应用和开发性研究，探索和解决国家经济和社会发展中的问题；③坚持办学定位，一方面通过为社会培养、输送各类专业技术人才，服务社会；另一方面通过转换科技成果，建立各种产学研合作关系，使科研成果转换产生社会价值服务社会；④传承和弘扬优秀传统文化和社会主义先进文化，借鉴吸收外来先进文化，深入挖掘新形势下的文化内涵，提升民族凝聚力和综合竞争软实力，为建设文化强国做贡献。

通过上述职能分析，本文明确了A高校预算支出方向和资金投放领域，为下一步确定其绩效目标奠定方向基础。

（二）按职责职能和发展规划确定长期绩效目标

绩效目标的确定一方面主要依据高校职责职能，另一方面依据高校事业发展规划。职责职能可以确定基本方向，事业发展规划体现了高校在一段时期内的具体发展目标，很多绩效目标可以从中确定。具体到A高校，本文以A高校《“十三五”事业发展规划（2016—2020）》来确定其长期绩效目标，A高校的事业发展规划明确了其五年发展目标，通过阅读研究发展规划，参考历年预算安排结合其职能职责提炼长期绩效目标如下：“坚持立德树人，全面提高人才培养质量”、“突出高层引领，着力提升队伍整体素质”、“强化学科特色，切实增强学科综合实力”、“推动协同创新，努力提高科学研究水平”、“强化科学管理，持续加强支撑保障能力”。

可以看出，上述目标既符合高校履行职责职能要求，也体现了高校一段时期预算资金投入目的，与预算资金支出方向高度契合。

（三）对绩效目标的细化及具体指标体系设计

确定绩效目标后，下一步就是着手对绩效目标进行细化和具体的绩效指标设计，对绩效目标的细化要分目标进行，设计绩效指标要符合前述的重要、相关、系统和经济四个关键特征，设计的绩效指标既要有衡量预期产出的，又有可以衡量预期效果的，既要有衡量服务对象满意程度的，又有衡量达到预期产出所需成本和资源的，总之设计的绩效指标要能衡量高校在一段时期内通过预算资金投入和履行职责职能达到的产出和效果。

具体设计时借助KPI思路来进行，注意提炼关键的绩效指标，通过20%的绩效指标反映整体支出80%的绩效，同时设计时要遵循 “SMART原则”，即S代表具体(Specific)，指绩效考核要切中特定的绩效指标，不能笼统；M代表可度量(Measurable)，指绩效指标是数量化或者行为化的，验证这些绩效指标的数据或者信息是可以获得的；A代表可实现(Attainable)，指绩效指标在付出努力的情况下可以实现，避免设立过高或过低的目标；R代表有关联性(Relevant)，指绩效指标是与上级目标具有明确的关联性,最终与公司目标相结合；T代表有时限(Time-bound)，注重完成绩效指标的特定期限，只有这样设计出来的绩效指标才符合“重要、相关、系统和经济”四个关键特征。

具体本文以A高校绩效目标之一：“坚持立德树人，全面提高人才培养质量”为例来说明对绩效目标的细化和具体指标的设计。要衡量上述目标是否达成，本文通过“鱼骨法”把上述目标细化分解为校学生规模目标、毕业生质量目标、学生就业竞争力目标和教学质量目标等来衡量，绩效目标细化之后通过运用“头脑风暴法”针对细化后绩效目标，设计具体的绩效指标。比如反映在校学生规模目标的指标可以设计为在校本科生数、在校硕士研究生数、留学生数、成教及函授学生数等；反映毕业生质量目标的绩效指标可以设计为学位授予率、优秀毕业论文、升学率等；反映学生就业竞争力目标的绩效指标可以设计为就业率、用人单位满意度；反映教学质量目标的可以设计为学科竞赛获奖数、教学工程项目数、国际交流学生数等。更明晰表示指标体系设计过程见图1（以人才培养目标为例）。

（四）确定基准数据和长期目标值

具体绩效指标设计完成后，要形成切实可行的绩效指标体系还需要进一步对绩效指标进行解释说明数据来源，确定评价目标实现程度的基准数据，以及长期绩效目标值。

图1 指标体系设计过程

绩效指标的解释说明，一般要清楚描述设定绩效指标的具体内容，对可以量化的指标要说明相关数据来源和有关数据计算公式；绩效指标体系的主要应用方向之一是绩效评价，而开展绩效评价就需要评价标准，因此绩效指标体系还需要有具体绩效指标的基准数据作为绩效评价的衡量基础，一般可以把近年平均值、平均趋势、类型高等学校的先进水平、高等教育行业标准、经验标准等作为基准数据；由于绩效指标体系是用于指导一段时期绩效管理的总体性材料，因此除了上述绩效指标体系内容外，确定绩效指标的长期目标值是必要的，绩效指标的长期目标值主要根据高等学校事业发展规划来确定，这样既保证了目标设定有据可行，同时也把绩效管理与高等学校长期发展规划有机结合起来了，有助于增强绩效指标体系的可操作性。由于涉及A高校的具体业务数据，此处针对基准数据和长期目标值仅做描述性说明，不举具体数值为例。

（五）最终设计出A高等学校整体支出绩效指标体系

按照上述流程结合KPI的方法运用，综合A高等学校其他绩效目标的指标设计，A高校的整体支出绩效指标体系设计如表1。

四、高等学校绩效指标体系的应用

建成后的绩效指标体系重在应用，这是建设绩效指标体系的目的。按照近年来预算绩效管理实际，高等学校在开展预算绩效管理中遇到最大的困难是在绩效目标编制和绩效评价阶段对绩效指标的选择，因此绩效指标体系主要用于绩效目标编制和绩效评价。按照现行财政预算体制，预算按公历自然年度编制，与之对应的预算绩效目标一般也是按年度编制。编制年度预算绩效目标时，高等学校可以直接按绩效指标体系中具体绩效指标编制，对具体指标值的设定，应当考虑长期绩效目标的实现程度，当年预算投入以及当年工作计划等，如果出现绩效指标体系中没有包含的新情况，高等学校一方面可以在当年绩效目标编制中作出调整，另一方面也可以考虑完善绩效指标体系。根据设计的绩效指标体系编制年初绩效目标，不仅简化了编制工作，也提高了编制质量。

表1 A高校的整体支出绩效指标体系设计

绩效评价中对绩效指标体系的应用，主要在于绩效评价指标体系设计。绩效评价中评价指标体系的设定是绩效评价工作的基础，直接决定了绩效评价质量，因此在开展高等学校整体支出绩效评价时也应注重对绩效指标体系的应用。

绩效指标体系的建设不是一劳永逸的，高等学校应当根据实际情况，把绩效指标体系建设与开展绩效目标管理、绩效评价管理相结合，通过绩效评价管理，重点对绩效目标完成情况进行对比分析，逐年对入选指标库的指标进行增减、修订和完善，实施动态管理，最终建立起既符合高校实际，又切实能在具体预算绩效管理中进行应用的科学合理的绩效指标体系。■

[1]韩丹丹.基于新预算法下的高校预算绩效管理问题探讨[J].财经界，2016，（07）.

[2]颜桂花.高等学校职能内涵及其关系解读[J].南华大学学报，2008，（02）.

[3]周丽辉.我国高校绩效预算管理研究[D].北京：北京交通大学，2014.