关于提高乡镇财政监督效能的思考

2018-03-06邓海涛

财政监督 2018年3期

●邓海涛

近几年来，党和国家高度重视 “三农”发展，各级财政部门对农村建设扶持力度越来越大，资金流量也日益增多，财政资金不断流向基层，确保乡镇财政资金投入有效使用，必须依靠乡镇财政所有效监督。但目前乡镇财政监督暴露出管理滞后、缺位等问题和不足，各级政府及财政部门应从经济发展、绩效管理、社会效益的站位上，加强乡镇财政监督，切实提高财政监督效能。本文以湖北省通山县为例，结合山区县情和乡镇的实际情况，研究和加强乡镇财政监督工作。笔者认为应从利用乡镇财政所的监管优势，转变财政职能，夯实管理基础，强化监督手段，保障监督需要等方面创新监督机制，为促进乡镇财政经济和社会各项事业发展护航助力。

一、当前乡镇财政所监督优势分析

（一）就近就地监管优势

乡镇财政所地处财政资金扶持对象和项目实施的所在区域，到项目实施监督的现场较近。其参与乡镇财政监督，有利于基层财政所参与项目事前、事中、事后全过程监管；有利于基层财政所全面摸清乡情、财情、民情；有利于基层财政所全面加强内部控制管理，提高乡镇财政监督绩效，比财政内部和外部任何单位监管乡镇财政资金，更具备有利条件和独特优势。

（二）驻村包保监管优势

为让乡镇财政干部直接参与财政资金监管，通山县财政部门积极推行乡镇财政驻村专管员制度，该制度按照“一村一员”或“一员多村”的方法，配备乡镇财政驻村专管员，并进一步明确乡镇财政驻村专管员职责。驻村专管员对所驻村的八项财政工作负有包保责任，全面掌握所包保村村情民意，落实惠民政策和项目扶持，加强乡镇财政资金监管，化解资金管理风险，使乡镇财政驻村专管员成为最基层的惠民政策宣传员、资金检查员、项目监督员、“三资”管理员、村情民意调查员和三农工作服务员。

（三）“三资”监管优势

全县13个乡镇财政所（分局）成立了农村集体“三资”监管代理中心，该中心在会计代理服务中，具有一定的监管和服务优势。一是发挥民主监督震慑作用。全县176个行政村都成立了村务监督委员会，每个村配备了2-3名监督委员会成员，其劳务报酬由县财政局列入预算，由财政所统一发放。各地充分发挥村务监督委员会的职能作用，全体监督成员全程参与“三资”监管，并有详实的监督记录。对村级重大事项决策进行民主监督，村民群众代表敢于说真话、说实话，这比任何监督方式更有效率、更有震慑力。二是推行财务公开接受群众监督。各地民政部门按季在行政村党务政务公开栏上，及时公开村级财务收支和各村农村集体“三资”变动情况，全面接受社会和群众监督。三是履行财政会计代理审核职能。按照农村集体“三资”中心的职责权限，中心代理会计全过程参与村级重大“三资”管理事项监管，对存在问题的业务进行全面整改，对违规违法的，追究相关责任人的责任。四是审计监督。各级财政部门严格执行村级财务审计制度，组织持有农村财务审计证人员，不定期地对村级财务开展收支审计、专项审计、离任审计等不同项目的审计工作。

（四）网络平台监管优势

近些年，通山县财政部门充分发挥网络公开监督的优势，加大财政投入力度，注重网络平台建设，提高各级媒体监督的震慑力。该县开通了“财政与编制政务公开网”、“农村集体‘三资’公开信息网”，依托“国家农民补贴网”等网络平台，各级媒体公开财政政策、专项资金、惠农补贴等相关的涉农内容，接受社会公开公平公正监督。一是依托政务公开平台。全县13个乡镇财政所（分局）都设立了财政与编制政务公开查询窗口，定期或不定期地进村入户，开展财政与编制政务网流动查询活动，通过群众上门查询和财政送信息下乡等不同方式，让群众查询惠农补贴发放情况，提高政策执行的透明度。二是依托农村集体“三资”公开信息平台。该县在全省率先开通了“农村集体‘三资’管理信息公开网”。按照“内网办理、外网公开”的要求，把“三资”清理工作进度、管理制度、资金、资产、资源明细、政策咨询、工作建议等农村集体“三资”信息通过互联网进行公开。三是依托农民补贴网平台。每年将全县各乡镇农户的惠民补贴面积和补贴金额等相关信息，通过财政系统上传到国家农民补贴网进行公开，接受群众监督，让乡镇财政监督途径更捷、公开范围更广、公开内容更全。

二、乡镇财政监督机制的缺陷

（一）职能定位难界清

由于乡镇财政职能定位不清晰，乡镇财政监督存在着职能“空位、缺位、错位、留位”等不同现象，导致基层财政监督职能弱化。一是基层财政监督执法空位。从财政执法的角度来看，乡镇财政所没有执法主体，乡镇财政干部没有执法资格，不能参与财政财务执法检查活动，与现行的监督检查制度不吻合。二是基层财政监督职能缺位。目前乡镇财政监督缺位现象凸显，所有项目部门、所有财政资金和项目监管，在财政监督上没有实现“全覆盖”，实施财政监督进展不均衡。如乡镇教育资金实行“校财局管”后，由教育局自己监督，虽然强化了内部控制管理，但缺乏外部财政监督，内部监督的力度和效果不够理想。项目资金均由主管部门“一竿子”插到底，乡镇财政所在基层资金监管中，就连项目资金的收款单位、资金名称、额度等基本信息掌握不清，无法很好地参与监督、履行职责。三是基层财政监督职责错位。项目资金应按照“谁申报、谁确定、谁负责”的原则，各级财政部门退出资金项目申报、评审、审批、招投标等环节，而目前项目主管部门，却将资金的监管责任转嫁给基层财政所承担，要求他们在资金申请表中项目验收栏上签字盖章，否则不给项目实施单位分配资金，影响了财政所与村级和谐关系。四是基层财政监督责任留位。目前乡镇财政所资金监管任务重、责任大，权责不对等，又没有监督手段，对各项资金监管中出现的问题，各级纪检监察机关总是追究乡镇财政驻村专管员的责任，使有些财政干部参与资金和项目监督有怨气，导致基层监督工作处于被动局面。

（二）目标设计难精准

由于乡镇财政监督制度框架设计不科学，使乡镇财政监督工作目标不明，思路不清，造成乡镇财政监督工作滞后，问题层出不穷，影响财政监督效应的发挥。一是缺乏监督检查计划。上级没有制订和下达年度乡镇财政监督检查工作计划，没有明确监督检查内容和被检查单位。因此，乡镇财政所对基层财政监督工作任务目标不了解，每次到县局开展财政监督业务检查时，才知道要做哪些财政监督工作。二是缺乏工作制度。大部分乡镇财政所没有健全和完善财政监督制度，工作无章可循，操作无管制，缺乏有效的财政监督手段，内部控制不严格，约束无章法，使有些能避免的工作问题不能避免。三是缺乏问责机制。由于单位和专管员责任不明确，缺乏有效的考核和问责机制，对出现的问题又难以追责，使乡镇开展专项监督检查缺乏主动性。

（三）手段乏力难监督

开展乡镇财政监督工作，面临着错综复杂的严峻形势，必须依法依规，采取处罚、追责等各种手段，推进乡镇财政监督工作，而财政所对现行的乡镇财政监督没有约束机制和处理手段，使乡镇财政监督工作面临诸多困境。一是权责不对等。项目资金的分配权上移，监督权下移，造成财政所资金监管权责不对等。二是监管未分离。财政驻村专管员在资金监督中，既当运动员，又当裁判员，双重身份监督弊多利少。三是查罚难执行。开展财政监督业务，涉及到有关部门的经济利益，对检查出来的问题，财政没有强硬的处理办法，对责任人难以追责。由于没有财政监督手段，使乡镇财政监督难树立威信，没有震慑力。

（四）监督环境难优化

各级对乡镇财政监督工作的重视程度不一，却忽视了基层财政监督阵地的管理和建设，造成目前乡镇财政监督工作环境较差，亟待进一步加强和优化。一是硬件难落实。目前乡镇没有成立专门财政监督机构，配备财政监督执法人员。现有基层财政所人员不足，难以开展监督检查工作。乡镇财政监督工作千头万绪，开展监督活动成本过高，监督工作没有预算经费，使乡镇财政监督工作难以取得实效。二是信息难通达。由于县、乡财政部门资金信息沟通不及时，使县乡财政部门之间、项目主管部门与财政所之间的资金监管信息难以通达，资金项目名称及金额不清楚，难以对照资金信息开展资金监督活动。三是环境难优化。乡镇人大对财政监督多数停留在每年人代会上听一次报告、作一个决议的程序性监督，让乡镇人大监督财政工作多数走过场、流于形式。有些乡镇财政干部在监督村级财务和资金问题上，难以摆正自己的位置，以为自己的驻村工作全靠村级支持，不敢得罪村干部，怕今后驻村工作没有人支持和协调，驻村各项工作任务难以开展和完成，使财政专管员不敢担当，导致乡镇财政监督工作被动，力度不大、效果不佳。

三、提高新时代乡镇财政监督效能的基本思路

当前国家对农村建设支持力度越来越大，监督任务越来越重，监督要求越来越严。因此，各级政府及财政部门应树立新时代财政监督理念，强化乡镇财政职能，出台财政监督相关检查、考核、追责等有效措施，促进新时代乡镇财政监督健康发展。笔者认为，具体应从以下几个方面着手：

（一）树立新时代乡镇财政监督观念

在新时代、新形势的指引下，加强乡镇财政监督意义深远，要适应新时期的乡镇财政监督工作，必须树立新的财政监督观念。一是树立财政监督新理念。要以财政监督服务财政经济建设、提高发展质量为理念，以最安全运行、高质量发展、强管控风险为监督目标，全力为资金有效使用、经济高效发展保驾护航。二是树立财政监督新思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为旗帜，乡镇财政监督坚持以人民利益至上，保障和改善民生，人的全面发展，人民共同富裕的新思想。三是树立财政监督新思路。围绕“四个全面”工作思路，即建立“全员参与，全面覆盖、全程控制、全部关联”的大监督工作机制，财政监督与财政分配、财政管理齐头并举，不论轻重，不分贵贱，切实增强化解财政监督风险，提高财政监督效能意识，更有力地促进地方经济健康发展。

（二）设计新时代乡镇财政监督制度

科学地设计新时代乡镇财政监督制度，让财政监督“全覆盖、全过程”参与乡镇财政各项工作，促进基层财政工作健康运行。一是制度设计理念。要将乡镇财政监督融入到制度设计，监督贯穿财政中心、财政管理、公共财政建设等每项工作和每个环节，实现乡镇每项财政工作监督“全覆盖”，乡镇财政资金事前、事中、事后监管“全过程”。二是建立可行制度。结合基层工作实际，出台乡镇财政资金监管实施办法、工作办法和流程、信息通达、公开公示、抽查巡查等制度，确保乡镇财政资金有章可循，同时加大制度规范执行力度，并不断加以完善，推动乡镇财政监督工作进程，让制度落地有声。三是明确监督计划。上级财政监督部门围绕当前财政监督工作重点，每年制订并下发乡镇财政监督工作计划，指导基层财政所有效地开展财政监督工作。对乡镇财政监管实行“三个凡是”。即凡重大项目业务必有财政监督参与，凡重大专项资金务必有财政监督跟踪，凡重要财政政策务必有财政监督评议，努力实现财政监督服务基层。四是监督延伸机制。充分发挥村务监督委员会的“民主监督”作用，乡镇财政所在做好村级监督委员会成员劳务费发放的同时，以村级财务公开为载体，群众直接参与监督的方式，对本辖区的项目和资金进行全面参与，加强跟踪监管，配合财政驻村专管员加强资金监督，确保最有效、最直接的民主监督取得实效。

（三）创新新时代乡镇财政监督格局

各级财政部门要强化“大监督”的理念，建立乡镇财政监督“六统一”的新格局，即要明确一个目标，最终目标是加强财政监督与支持地方经济发展和社会稳定相统一。要明确一个原则，即坚持依法监督与查监相统一。要明确一个监督内容，即合理监督与绩效监督相统一。要明确一个范围，即所有财政资金纳入监管范围。要明确一个资金监管的标准，即安全性、流动性、效益性。要明确一种资源，实现重点监督与全面监督相统一。

此外，各级财政监督部门应积极探索乡镇财政监督管理模式，可以采取委托社会中介监督机构，对乡镇财政项目资金进行专项监督的模式，通过签订委托监督协议，明确人员监督职责，强化监督考核，突出监督绩效，实现“财政干部与监督干部、财政管理与财政监督、监督检查与结果处罚”等岗位相分离、相牵制，消除财政干部抓监督，又担忧驻村工作无人支持的后顾之忧，让财政监督促进财政绩效管理得到更好发挥。

（四）强化新时代乡镇财政监督手段

依法依规开展乡镇监督工作，强化监督各种手段，助推乡镇财政监督效应的发挥。一是加大监督检查力度。监督检查具有一定的权威和震慑力，要尽快建立一套科学规范的监督机制，加强事前、事中、事后全过程监督检查，提高乡镇财政监督权威。同时将财政监督检查结果在一定范围内进行公布，引起乡镇党政领导的重视。二是加大执法监督力度。上级要完善乡镇财政管理法律法规，对财政部门的权限、职责、工作范围作进一步完善和界定，尽快将乡镇财政监督纳入规范化、法律化轨道，让乡镇财政所具有执法主体，财政专管员具有执法资格。三是加大问题追责力度。改变过去乡镇财政监督处理以调账、罚款为主，以单位罚款为手段，单位处罚不影响负责人前途，导致问题依然存在，难以发挥制约作用。因此，要对行政行为的违纪，以追责查处为手段，加大问题处理处罚力度，单位主要负责人要负主体责任，分管领导要负重要责任，依法依纪严肃追究责任人，触犯刑法的，移交相关部门，依法追究刑事责任，确保乡镇财政监督的约束力和执行力。四是加大现代科技力度。建立基础数据平台，实行信息资源共享，运用大数据比对进行财政有效监督，进一步创新乡镇监督手段和方法。

（五）落实新时代乡镇财政监督保障

提供各种保障是加强乡镇财政监督建设的重要手段，各级政府及财政部门应从机构、人、财、物等方面给予大力支持，改善乡镇财政监督工作环境。一是加强机构队伍建设。应在1个乡镇财政分局设立财政监督检查室，其余12个乡镇财政所均明确一名专职财政监督检查员，并具有较高的政治、法律、道德、业务等方面的综合素质，坚持原则，熟悉检查业务。人员从当地财政部门现有干部中择优安排，并抓好人员业务培训，提高财政监督能力。二是建立乡镇基础信息动态数据库。为提高监督工作水平，建议上级研发乡镇基础信息数据库软件，建立信息通达、共享机制，达到细化同步监控，通过信息化管理手段，将农户人口、劳动力、承包土地面积等必备信息录入数据库软件，使乡镇一切支出活动都在规范化管理范围内运行，彻底消除乡镇财政资金监管盲区。三是保障乡镇监督工作经费。乡镇财政监督工作事务众多，任务艰巨，应将工作经费列入财政预算，最大限度地保障工作经费需要，确保乡镇财政监督工作有序推进。■