“中立”抑或“遏制”：冷战后期美国南海政策研究

贾庆军

(福建警察学院 国内安全保卫教研室，福建 福州 350007)

20世纪60年代末70年代初，东亚地缘政治格局发生巨大的变化。中苏爆发珍宝岛之战标志着两国关系彻底破裂；美国因为陷入越南战争的泥潭，其军事力量受到牵制，同时席卷资本主义世界的经济危机也严重打击了美国。与美国相反，苏联的军事实力和经济实力却大大增强，苏联开始在全球范围内与美国争夺世界霸权。面对苏联的咄咄逼人，中美两国渐渐走近。1966年7月，美国总统约翰逊在他的《亚洲和平的要素》演讲中提到中美双边接触。①Lyndon John son， “The Essentials for Peace in Asia， China and U. S. Far East Policy，” Speech at American Alumni Council U. S.， July 12， 1966， p.331.1967年，美国情报部门向总统报告了结论性的最新情报分析：“现在美国不是中国的主要敌人，苏联才是。”②Lyndon John son， “The Essentials for Peace in Asia， China and U. S. Far East Policy，” p.219.1972年2月，美国总统尼克松访华，中美发表《上海联合公报》。《联合公报》的发表标志着中美关系开始走向正常化，这直接影响了美国的南海政策。这一时期最能体现美国南海政策的是美国对1974年西沙海战和1988年南沙海战的立场，以及美国与苏联争夺南海控制权。

一、“消极中立”：美国对1974年中越西沙海战的立场

西沙群岛及其海域自古以来是中国的领土，在二战期间被日本占领，二战后的1947年中国国民党政府收复了西沙群岛。1950年中国国民党政府从西沙群岛和南沙太平岛撤军，这给了二战后重返印度支那的法国重新占领南海岛礁的机会，法国和南越政府占领了西沙群岛西南部的永乐群岛。西沙群岛的另一部分宣德群岛被中国控制。

1973年下半年，南越政府派数百名士兵占领南沙的南威岛、鸿庥岛、敦谦沙洲、南子岛和景宏岛，并把侵占来的南沙群岛的十几个岛礁在行政上划归福绥省。1974年1月11日，中华人民共和国外交部发布了关于南海诸岛主权的声明。1月16日，南越军舰炮击中国西沙甘泉岛上的中国渔民，17日侵占了西沙的金银岛、甘泉岛，18日撞击中国国渔轮402和407号，19日武力入侵西沙琛航岛。在这种情况下，中国被迫自卫还击，击退了南越海军，收复了原被南越侵占的西沙部分岛礁。从此，中国完全控制了西沙群岛。

至于南越为何挑起这场战争，至今未有定论。有人认为南越是想拉美国下水，检验一下美国会给它多大程度的支持，*Carlyle A. Thayer， “The Democratic Republic of Vietnam in 1974： The Politcs of Transition，” Asian Survey， Vol.XV， No.1(January 1975).但结果是让南越失望的。美国与中国的新关系在1972年2月刚刚开启。1972年4月，温斯顿·洛德(Winston Lord)就在纽约秘密约见了中国驻联合国大使黄华，告知他美国政府已经命令美国第七舰队不进入西沙群岛12海里内。*Henry Kissinger， The White House Years， Boston： Little， Brownm， 1979， p.1114.在西沙冲突的前三天，美国国务院发言人约翰·金表示：“美国没什么要说的，让中国和南越自己解决冲突，美国不会介入。”*Michael Morrow， “Claims Today Hsisha， Tomorrow……?” Far Eastern Economic Review， January 28， 1974， p.32.当1月19日事件发生时，美国国防部命令第七舰队“不得靠近这个海域”。*“U.S.Cautioned 7th Fleet to Shun Paracel Clash，” The New York Times， January 22， 1974， p.3当时美军第七舰队的小鹰号航母战斗群就在附近海域，尽管南越政府多次请求美国政府提供支持，但是美国海军一直没有介入。*1974年1月19日和20日，南越外长王文北频频约见美国驻西贡大使马丁，请求美国提供军事支持，马丁都予以回绝。参见：Philip A. McCombs， “Vietnamese Say Soviet Ships Neared Site of Naval Fight，” The Washington Post， January 23， 1974， A.21.同日，国务院发言人约翰·金再次发表声明：“美国并不对帕拉塞尔岛礁要求主权，也不在这些岛礁上有任何利害关系，美国与中国同南越在帕拉塞尔群岛主权上的争端没有任何关联，美国无意卷入这一主权争端，也不打算采取任何行动……不过，美国对中国和南越在帕拉塞尔群岛附近的小规模战斗感到不安。”*“U.S.Says It Is ‘Not Involved，” The New York Times， January 20， 1974， L.10.在国际场合，美国也没有给予南越帮助。西沙海战期间，南越外长王文北致函联合国安理会主席法西奥，“要求联合国安理会召开会议，讨论中华人民共和国在西沙群岛挑起战争、威胁和平”。南越的盟国美国同样没有支持南越召开安理会的要求。*Bernard Gwertzman， “Peking Reports Holding U.S.Aide： Condition of Observer for Embassy， Sized on Island off Vietnam， Isn’t Known，” The New York Times， January 26， 1974，L. 1， L. 4.

美国没有公开支持南越的原因显然与当时正在改善的中美关系有关。有越南学者认为这是美国和中国相互勾结的结果。*Hai Au， “South Vietnam： The PRG Connection，” Far Eastern Economic Review， February 11， 1974， p.22.这样的看法是欠妥当的。当时中美关系还刚刚改善，都还没有建立外交关系，中美还没有亲密到如此之程度。不过，笔者认为，中国在西沙群岛的军事行动在战略上无意间迎合了美国的亚太战略。到了20世纪80年代初，有西方学者根据越南统一后越南和苏联建立的军事同盟关系与苏联在东南亚开始的咄咄逼人的霸权追求提出了“地缘政治”说，认为中国是从地缘战略上为应对苏联的包围而发动了这次对越战争。*持这样观点的有：David Muller， China’s Emergenceas a Maritime Power， Boudler： Westview， 1983， pp.152-154; Gerald Segal， Defending China， New York and London： Oxford University Press， 1985， pp.197-210; A. Nielsen， Territorial Dispute in the South China Sea：Managing Conflict Through International Law， Masters Thesis， Department of Political Science， University of Hawaii， August 1982， p.70; Mark J. Valencia， South-East Asian Seas： Oil Under Troubled Waters， Singapore： Oxford University Press， 1985， p.86.北越统一南越后，迅速与苏联结成军事同盟。1978年11月，越南与苏联签订《越苏友好合作条约》。1979年5月，越南又把重要海军基地金兰湾租给了苏联。这样，苏联一下子把自己的势力推到了东南亚，直接威胁到中国的南大门。如果苏联占领了的西沙群岛，那对中国威胁的更大。另外，苏联以金兰湾为基地在东南亚的扩张也威胁到美国在东南亚的利益。1985年6月，美国国防部长温伯格在接受《远东经济评论》专访时说：“苏联以金兰湾为基地给东南亚地区带来更加严重的军事威胁，美国必须对此作有力的反应”。*“Interview with Caspar Weinberger， View from Pentagon，” Far Eastern Economic Review， June 20， 1985， p.46.这样，以南海为中心的东南亚又成为美苏全球争霸的新战场。因此，笔者认为，中国在西沙群岛的对越自卫反击战根本上是为了自己的国家利益，但这确实在客观上也迎合了美国的反苏战略。

不过，美国的“中立”是相对的。对于这次西沙海战，美国的立场值得玩味。虽然美国国务院发言人约翰·金说美国无意卷入，南海冲突应在“有主权要求的国家之间自行解决”，但他又说“美国对中国和南越在帕拉塞尔群岛附近的小规模战斗感到不安”。*U.S.Says It Is ‘Not Involved，” The New York Times， January 20， 1974， L.10.1974年1月22日，美国国务卿基辛格说，他对武力解决南西沙主权争端表示遗憾。约翰·金和基辛格的话表明美国还是偏袒南越的，担心南越受中国欺负，担心西沙群岛被中国占有。不仅如此，也有事实显示，美国暗中支持南越。美国第七舰队向南越海军提供了中国南沙海军调动情况的情报。*Kiem Do and Julie Kane， Counterpart： A South Vietnamese Naval Officer’s War， Annapolis， Maryland： Naval Institute Press， 1998， Chapter 10.在西沙海战结束的第二天，也就是21日，美国第七舰队派出军机在西沙上空进行侦察。*Ang Cheng Guan， “T’he South China Sea Dispute Revisited，” Australian Journal of International Affairs， Vol.54， No.2， 2000， p.203.另外，在1月31日中国红十字会遣返的战俘中有美国战俘1名。这位名叫杰拉尔德·科什的美国人是在甘泉岛被俘虏的。*Bernard Gwertaman， “Peking Reports Holding U. S. Aide，” The New York Times， January 26， 1974， L4; John Bryan Starr， “China in 1974： Weeding Through the Old to Bring forth the New，” Asian Survey， Vol.XV， No.1，January 1975.这证明美国也参与了南越的军事行动。当时美国官方否认自己参与行动，美国驻南越大使格雷厄姆·马丁的一个发言人不承认美国军人同南越军人共同驻守在帕拉塞尔群岛。*Kiem Do and Julie kane， Counterpart： A South Vietnamese Naval Officer’s War， Annapolis， Maryland： Naval Institute Press， 1998， Chapter 10.但是，这名美国军人在中越西沙海战中被俘确是事实。可见，美国在南海主权争端上并没有完全中立，还是暗中支持南越的，毕竟当时的南越还是美国的盟友。

二、“积极中立”：美国对1988年中越赤瓜礁海战的立场

不过，到了20世纪80年代，随着中美“准同盟”关系的逐渐加深，美国在南海主权争端上表现出“积极中立”一面。最典型例子是美国对1988年3月中越爆发南沙海战的立场。

20世纪80年代，中国科学院南海海洋研究所多次组织人员对南沙群岛及海域进行考察测量。*李保田、王英杰：《南沙群岛自古就是我国领土》，《香港文汇报》，1988年5月25日，第7、9版。1987年3月，联合国家教科文组织为实施全球海平面联测实施计划和决议请中国政府在南沙海域建设全球海平面联测的74号站。1987年5月，中国国家海洋局的“向阳红”五号科学考察对永暑礁和华阳礁进行了考察测量。11月底，中国国家海洋局布置建站工作，开始在永暑礁建站。*严昌天：《永暑礁海洋观测站的建立》，陈克勤主编：《中国南海诸岛》，海口：海南国际新闻出版中心，1996年，第447页。就在中国在永暑礁建站期间，越南不断派船只骚扰，双方摩擦冲突不断。*刘华清：《刘华清会议录》，北京：解放军出版社，2004年，第540页。1988年3月14日，越南海军人员侵入中国赤瓜礁，开枪射击中国士兵，中国被迫自卫反击。战斗很快结束，越南海军被击退，中国取得了胜利。

对于这次海战，美国的态度同样引人关注。1988年3月14日海战当天，美国国务院发言人就表态说，美国正密切关注那里的局势，无意介入冲突。1988年4月10，美国助理国务卿斯顿·西格尔在记者会上称：“美国不对这个争端表态，从某种意义上讲，美国不支持任何一方，并希望在南海能恢复和平气氛。”*转引席耒旺：《美国对南沙问题政策言论选(1945—1994年9月)》，《国际资料信息》 1994年第10期。4月29日，美国太平洋舰队司令罗纳德·海斯在菲美共同防御委员会的一次会上也说：“中越南沙冲突虽十分严重，但是美国不对这个争端表态，对于南沙群岛的主权要求也不表明立场，也不想介入……美国不会派军舰到这个地区……美国希望能通过和平方式解决，反对使用武力或以武力相威胁。”*“China’s Syndrome： Ambiguity; What Seizing a Tiny Reef Says About Beijing’s Soul，” The Washington Post， March 19， 1995，C.4.参见刘连第、汪大伟编：《中美关系的轨迹：建交以来大事纵览》，北京：时事出版社，1995年，第250页。总的来说，美国对中越赤瓜礁冲突表现出“谨慎和超脱的态度”。*刘华清：《刘华清回忆录》，第541页。相对于1974年的中越西沙海战，美国“中立”比上次积极。当然，美国这种“积极中立”是有其战略目的的。80年代的里根政府加强对苏联的遏制，中国是遏制苏联的“准同盟”；越南是苏联的盟友，那就是美国的敌人，美国持“中立”立场是为削弱苏联的力量，而不是真正地支持中国的南海主张。其次，这时期南海问题不是美国在亚太地区关注的重点，美国关注的重点是阿富汗问题、柬埔寨问题、菲律宾基地问题、对苏关系问题、朝鲜半岛问题、巴基斯坦问题等等。*Fred Greene， “The United States and Asia in 1988： A Changing Environment，” Asian Surey， Vol.29， Issue 1， January 1989.另外，美国政府声明“反对使用武力或以武力相威胁”很显然针对的是中国，这说明美国一直对中国心存戒心，遏制中国的意图一直存在。

三、维护霸权：美国与苏联争夺南海控制权

这时期美国的南海政策除了体现在对1974年西沙海战和1988年赤瓜礁海战的立场外，还体现在美国与苏联激烈争夺南海控制权。

虽然中美关系改善了，但是美国并没有放弃控制南海，仍然像20世纪50、60年代那样在南海恣意妄为，侵犯和践踏中国南海主权。越南战争后，美国势力退出了印度支那，苏联则趁虚而入。东南亚和南海地区由于有重要的地缘政治价值和经济价值，开始受到苏联的重视，苏联和美国在这一地区进行激烈的控制权争夺。在南海，两大强权隔海对峙，剑拔弩张的气氛相当白热化。美国在南海的东岸坐拥苏比克湾海军基地和克拉克空军基地，而在南海对面的西岸，苏联租用越南的金兰湾、岘港等海空军基地。双方都在南海驻扎大批战舰和战机，南海成为美国和苏联争夺霸权的重要场所。

越战结束后，美国在南海处于战略弱势，苏联则处于战略强势。为了扭转同苏联争霸的劣势，1981年2月，里根政府的第65任海军部长小约翰·莱曼提出“美国海军必须拥有绝对的海上优势”。他建议把原来马汉提出的美国海军战略扩展为美国的海洋战略，美国的陆军、空军及海军陆战队统一纳入到国家海洋战略的范畴，三位于一体，全方位地打击敌人，以确保战争的最后胜利。在莱曼的“海洋战略”中，“控制海洋永远是美国的生命线”。*宫小雄：《莱曼——重振美国海军的功臣》，《军事历史》 1995年第2期。莱曼的战略思想很快就变为美国政府的实际行动。1986年2月，美国海军宣布要控制世界16个“海上咽喉点”。*寒放：《美国宣布要控制16个航道咽喉》，《世界知识》 1986年第6期。这16个海峡中有3个海峡在南海周边地区，它们是马六甲海峡、望加锡海峡、巽他海峡。马六甲海峡位于马来半岛和苏门答腊岛之间，连接着南海和安达曼海，进一步说是连接太平洋和印度洋的战略交通要道，再进一步说是沟通欧洲、亚洲和非洲的海上交通枢纽，地缘战略地位极其重要。望加锡海峡位于加里曼丹岛和苏拉威西岛之间，是沟通西太平洋和印度洋的重要水道。这3个“咽喉要点”足以证明了南海的地缘战略价值何等重要。由此可以看出，美国所谓不支持任何一方南海主权的“中立”立场实际就是想否定任何一方拥有南海主权，这样美国自己就可以堂而皇之地享用南海极其重要的地缘战略价值。

四、重回遏制：美国加强关注南海主权争端

不管是“消极中立”还是“积极中立”， 对于中国而言，本质上都是一种变相的遏制。美国这种表面“中立”、背后仍防范中国的南海政策在1989年到1991年间逐渐了发生了变化，最终走上了公开遏制中国的老路。

1989年到1991年的国际形势迅速地发生了颠覆性的变化。1989年，共产党政权在波兰、匈牙利、捷克与罗马尼亚相继被推翻。1990年，资本主义的西德统一了社会主义的东德。1990年和1991年，波罗的海三国宣布独立，包括俄罗斯在内的组成苏联的各加盟共和国纷纷宣布独立，独立后的各国都放弃了原来的社会主义制度。1991年12月25日，苏联解体，一个世界霸权消失了。苏联和东欧社会主义国家的剧变极大地影响了美国对中国的政策。

在苏联走向衰落的20世纪80年代，美国已经在改变对华政策。美国反共反华主义重新抬头。罗纳德·威尔逊·里根(Ronald Wilson Reagan)在竞选总统前就有强硬的反共反中立场。1980年8月25日，作为总统候选人的里根在记者招待会上批评卡特接受中美建交三个条件，*美国政府同意接受中国提出的建交三原则：同台湾断交，只保留民间交往；撤出驻台湾军队和设施；废除1954年签订的美蒋条约。认为这违背了美国的国家利益。*冬梅主编：《中美资料关系选编(1971—1981)》，北京：时事出版社，1982年，第191页。里根当选后又说：“希望看到中国最终成为自由世界的一个当然盟国……中国政府赞成的意识形态的基本信条是要摧毁自由世界的政府。”*中国社会科学院美国研究所、中华美国学会：《中美关系十年》，北京：商务印书馆，1989年，第149页。里根还认为，“台湾一直象征着一种希望，即世界上拥有最多人口与最古老文明的国家会摆脱共产主义。”由此，我们可以看出，里根政府骨子眼里是反共反华的，但又希望中国大陆能像台湾一样走向自由民主主义。正基于此，里根政府对中国实施了“和平演变”战略：经济领域支持中国的改革，从而推动中国偏离共产主义；意识形态领域，利用各种平台进行思想政治渗透，培养并资助中国的反共政治势力，支持其颠覆中国政府。 1988年7月，美国国务卿舒尔茨更是直白：“今天，共产党大国中国似乎开始认识到美国政策的力量，正依循我们的途径发展——迈向和平、自由市场和民主的价值标准。”*Press and Cultural Sections， Beijing： American Embassy， American Policy Series， August 3， 1988， pp.3-4.

到了1989年，苏联和东欧社会主义国家处于风雨飘摇之中，美国在社会主义国家中大力推行的“和平演变”战略取得了部分成功。刚上任的老布什政府对中国被“和平演变”寄予厚望，他上任一个月就访问了中国。在接受中国记者访问时老布什说：“当今世界上正吹拂着一股清新的和风，全世界出现一个争取更大自由的运动，即人类创造的自由和经济机会的自由，而中国是最先感受到这股清新的和风的国家之一。”*《意义重大的中美关系——乔治·布什总统答中国电视台记者(1989年2月26日，北京)》，《美国政策资料》，美国驻中国大使馆，1989年2月，第2、3页。然而中国政治形势的发展让布什政府失望了，美国的“和平演变”战略在中国彻底失败。在政治风波期间，美国政府不断发表言论进行干涉。1989年5月14日，美国国务卿贝克在接见记者时表示：“我们支持世界各地的言论自由，我们支持自决、支持言论自由、民主化。”*“American Foreign Policy，” Current Documents， 1989(1990)， p.516.1990年初，美国国务院发表“年度国别人权报告”，攻击中国是“专制国家”，实行的是“极权统治”，诋毁中国社会主义制度。从1990年起，美国国务院每年发表的年度国别报告中，中国都是攻击的重心。*张宏毅等：《意识形态与美国对苏联和中国的政策》，北京：人民出版社，2011年，第363页。1989年的政治风波是中美关系的转折点，美国一下子从之前的“友好与合作”转变为强硬与敌对。也就是说，美国重新回到了公开遏制中国的政策。

布什政府对华政策的改变直接影响了美国的南海政策，美国一改冷战后期所谓中立的南海政策，开始加强关注南海主权争端。早在冷战即将结束的1990年，美国助理国务卿理查德德·所罗门(Richard Solomon)首次把南海主权问题提升到影响太平洋地区安全与稳定的高度，他认为南海问题与朝鲜问题、柬埔寨问题、苏联日本北方四岛问题一样都是东亚地区“主要的紧张根源”，美国有必要参与解决这些问题，因为这是加强太平洋地区安全与繁荣的绝对必要条件。*“Asian Security in the 1990s： Integration in Economics， Diversity in Defense，” US Department of State Dispatch， Vol.1， No.10， November 5， 1990， available at： http：//dosfan.lib.uic.edu/ERC/briefing/dispatch/1990/html/Dispatchv1no10.html也是在1990年，美国国防部公布《亚太战略报告》，该报告认为，南海岛屿的冲突可能会使东南亚许多国家卷入一场地区冲突，并影响到南海航线的安全。*U.S. Department of Defense， A Strategic Framwork for the Asian Pacific Rim： Looking Toward the 21st Century， April 1990， pp.3-4. 中文见吴心伯：《冷战结束之初美国亚太安全战略的转变》，《美国研究》 2002年第3期。以上资料表明，美国要在冷战后介入南海主权争端，这与之前的“不介入”、“中立”立场发生了明显的变化。

结 语

冷战后期的美国南海政策与冷战前期相比，既有“不变”的一面，也“变”的一面。“不变”的是美国仍然没有公开承认中国拥有南海主权，仍然在南海耀武扬威，侵犯中国的南海主权，也仍然利用南海地缘战略价值，为自己的霸权战略服务。“变”的是美国不再公开否认中国拥有南海主权，对南海主权争端持一定的“中立”立场。但美国的“中立”是相对的，不是绝对的中立，美国防范中国的意图一直存在。可以说，这是美国对中国的一种“隐性遏制”。在美国寄予厚望的“和平演变”在中国失败后，美国便抛弃“隐性遏制”，重新对中国采取“显性遏制”。可见，无论是美国的“隐性遏制”还是美国“显性遏制”，都源自于中美两国完全不同的意识形态。意识形态因素一直左右着美国南海政策，一直贯穿其中，只不过1972年之前强烈，1972年到1989年有所隐晦，而1989年之后又重新强烈罢了。直到美国进入克林顿政府时期，面对中国的快速崛起，美国才把南海政策的重心由意识形态上遏制共产主义转为在发展上遏制中国崛起。