身份治理与农民工城市居住权<br/>——以上海为例

身份治理与农民工城市居住权
——以上海为例

2018-03-06谢永祥

西北人口 2018年2期

谢永祥

（华东师范大学社会发展学院，上海 200241）

一、问题的提出：谁享有城市居住权？

改革开放以来，城乡二元户籍制度松动以及城市经济发展对劳动力的需求，使得大量农村人口涌入城市。1999年中国农民工数量至少有2亿[1]，2015年国民经济和社会发展统计公报显示，全国农民工数量为2.77亿①资料来源于中华人民共和国国家统计局2016年2月29日发布的2015年国民经济和社会发展统计公报，详情请参见：http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html。。16年时间，全国农民工绝对数量增加了7000多万。与此同时，上海市外来人口②上海统计年鉴的统计口径为外来人口，而缺乏农民工具体数量，但可以肯定的是外来人口中绝大部分属于农民工。据2013年7月2日《劳动报》报道，2012年末，上海市外来常住人口为960.24万人，占全部常住人口的40.3%，其中，逾7成为农民工。亦呈高速增长趋势，2000年与2014年外来人口分别为387.11万和996.42万，增长了609.31万③资料来源于2001年与2015年上海统计年鉴。。

城市基于自身经济发展，吸纳了大量廉价农民工，促进经济繁荣，却漠视了农民工的社会权利，特别是居住权。不少学者的研究也证明了这点，吴维平和王汉生在上海全市范围内进行了外来人口居住状况调查，结果表明，租房是农民工主要住房形式，大约有50.6%的农民工选择租房，居住在宿舍或者工棚的有28.8%，自有私房为0.0%，自购商品房为0.7%，其他的居住形式如搭建棚户、居住在大街上、走廊里、船上、旅馆里和流动人口收容所有5.4%。外来人口住房面积狭小，居住设备简单，居住条件较差，人均居住面积仅为8.1平方米，相当于城市居民的三分之一，房屋大多没有厨房和卫生间，除了满足居住外还大多承担着工作及其他用途[2]。类似地，陆康强等认为农民工大多居住在简陋与狭小的房屋，超过35.9%的农民工是群居性居住形式，主要以单位宿舍和工作场所为住处[3]。同样，我们调查也发现①《大城市农民工的居住生活调查：以上海为例》，2016年，上海社科青年项目，2014年上海社科一般项目调查报告，未刊稿。，农民工居住面积狭小，居住设备缺乏，生活环境脏乱，没有独立卫生间，大多使用公共厕所，厨房是设在房屋门口简易棚中。可见，农民工在城市的居住环境和居住条件非常之差，但这一问题却始终得不到城市政府的关注。

基于此，本文的研究问题为农民工作为城市经济发展与繁荣的积极参与者，为什么他们的居住权遭到城市政府的忽视，到底是谁享有城市居住权，这背后有着怎样的城市治理逻辑？本文试图以“身份”这一概念为切入点，通过分析上海市政府住房保障政策，揭示城市政府的差别化住房保障制度以及身份治理逻辑。

二、理论视角与概念界定

社会排斥理论是一种重要的理论视角，是研究贫困与社会不平等的有力工具。社会排斥（so⁃cial exclusion）概念溯源于法国政策分析家勒内·勒努瓦（Rene Lenior），在其著作《被排斥群体：法国的十分之一人口》中将被排斥的人群界定为没有被社会保障体系覆盖的人群。学者对社会排斥概念的阐释始终争论不止，已有研究主要存在三种界定，第一，社会排斥可以理解为公民未能参与社会政策的商讨与制定；第二，社会排斥是指缺乏公民权利或者未能有效实现；第三，社会排斥是指人际社会距离[4]。社会排斥大致可以划分为五个维度，分别为政治排斥、经济排斥、文化排斥、福利制度排斥与社会关系排斥。具体来说，政治排斥是指个人或群体无法参与政策制定，被排斥出政治决策过程，可以划分为两类，其一是个人或群体由于缺乏政治权利而遭受社会排斥；其二是指享有政治权利的个人或群体系统性地未能参与政治决策；经济排斥是指个人或群体无法有效地参与生产、交换和消费等经济活动。经济排斥主要有三类，第一类为劳动力市场排斥，包括被排斥出劳动力市场与劳动力市场内部排斥，第二类为收入贫困，第三类为消费市场排斥。文化排斥有两层含义，第一层是指个人或群体无法根据社会认同的、处于主导地位的行为或价值观而生活；第二层是指处于少数的个人和群体未能有效地享有他们的文化的权利与能力，即保留自身的传统、仪式、宗教信仰和语言。与政治排斥类似，福利制度排斥是指个人或群体不拥有公民资格，因而无法享有相应的社会权利，或者即便是具有公民资格也被排斥出某些国家福利制度。社会关系排斥是指个人或群体被排斥出家庭和社会关系[5]。

Silver认为社会排斥具有三种范式，分别为专业化范式（specialization paradigm）、团结化范式（solidarity paradigm）与垄断范式（monopoly para⁃digm）。专业化范式强调个人主义，由于个人或群体的能力与禀赋存在较大差异，那些社会弱势群体在社会分工与交换中处于不利地位，被排斥在既有社会建制之外。团结化范式强调社会的集体意识与共享价值，认为个人权利与利益本质上是从属于社会，产生社会排斥的重要原因是个人与社会的疏离与脱节，个人被排斥在社会关系之外。垄断范式是指根据地位、阶级与政治权力划分社会群体，上层社会群体对社会稀缺资源具有高度垄断权，这种垄断能力赋予他们共同利益，并且他们也凭借社会封闭（social closure）来保持与巩固这些利益[6]。本文即运用社会排斥视角分析农民工居住权的缺失。

本文的核心概念为身份与居住权，对“身份”概念的界定，学者主要从个体和集合两个角度来理解。从个体角度来说，谢仁友认为“身份”概念的前生是“身分”，早在二十世纪三四十年代出版的《国语词典》和1953年出版的《新华词典》都只有“身分”这一词条，而没有“身份”这一说法。在1978年出版的《现代汉语词典》中，“身分”与“身份”两种写法并存，但是“身分”位列之前，说明“身分”的使用仍然比较广泛。在1996年出版的《现代汉语词典》修订版中，“身份”位列“身分”之前，提倡使用“身份”[7]。笔者认为无论是使用“身分”还是“身份”，都表达了同样的意涵，即个人在社会中不是孤立存在的，而是处在与他人频繁地互动与交往之中，“身分”强调的是个人是整体的一部分，即个人在整体中的权利与义务；而“身份”强调的是个人是社会的一份子，可以看作个人在社会结构中所处的地位。因此“身份”不仅可以解释为个人在社会中所处的位置与地位，也可以理解为个人在整体中的权利与义务[8-10]。从集合角度来分析，“身份”是与“差异”相对的概念，“身份”强调的是“同一性”，其原有词义是指内在的统一及其协调，就人而言，强调的是人格的统一性与稳定性[11]。本文试图整合上述两种观点，将“身份”概念界定为拥有相似社会特征的社会成员的集合，以及这一集合所享有权利和应尽义务，且身份是一种社会性产物，是由社会、文化共同建构而成。因此“身份治理”这一概念是指城市政府识别与建构身份，并基于身份差序对处于社会结构中的不同社会类别实行差别化住房保障待遇。

“居住权”滥觞于罗马法，其英文对应词是Housing Power。“居住权”可以从法律权利与社会权利两方面来理解。从法律权利来说，“居住权”是指法律上的权利，是一种用益物权，是因居住而使用他人房屋的权利[12]，包括土地使用权、房屋使用权以及房产权[13]。我国在2002年公布的《中国物权法征求意见稿》的用益物权中，也对居住权作了明确规定，认为居住权是指居住权人对他人的住房与其他附着物享有占有、使用与收益的权利。从社会权利来说，“居住权”是公民的生存权，是指居住者拥有的与住房有关的权利[14]，享有足够住房面积和生活条件的权利，能够安全舒适与有尊严地居住在某处的权利[15]。本文的“居住权”是从社会权利层面来界定的，是指公民享有城市政府提供的一系列住房保障待遇的权利，如城市政府提供的廉租房、经济适用房以及公共租赁房。

三、多重身份建构与身份差序①“身份差序”一词的使用受到吴介民论文《永远的异乡客？——公民身份差序与农民工》的启发。

中国社会现代化发展，社会分工细化，身份也日益呈现多元化，这是社会发展的自然结果，但城市政府基于自身理性治理需要，试图建构多元身份，尤其是对农民工身份以及农民工群体内部的多元身份建构。中国的身份系统是由户籍身份、居住身份、职业身份与政治身份等子系统综合而成的[16]。本文所涉及的身份主要是指一城市内户籍身份（或变体的户籍身份，下文会做详细探讨）和职业身份以及居住身份三种形态。

就户籍身份与职业身份而言，城市内部大致存在三种群体，分别为城市内农村居民、城市居民和农民工。前两种是户籍身份，而农民工既不是户籍身份也非职业身份，而是两种身份的有机结合。“农民”代表户籍身份，而“工”体现的是职业身份。1955年，《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》发布，在全国范围内统一了城乡户口登记工作，规定城镇与乡村都要建立户口登记制度。《中华人民共和国户口登记条例》（1958年1月，全国人大常委会通过），第一次明确将城乡居民划分为“农业户口”与“非农业户口”两种不同户籍身份，由此城乡户籍身份得以确立并一直沿袭至今②2016年不少省份出台户籍改革制度，取消农业户口与非农业户口性质区分，详见：http：//news.sina.com.cn/c/2016-09-19/doc-ifxvyrit2843402.shtml。。而农民工这一“两不像”身份是如何由来的呢？又是何时确立的呢？学者主要是从社会建构论视角来分析这一新身份的出现，认为“农民工”社会类别是由中国社会科学院教授张雨林在《社会学通讯》中首次提出，在20世纪80年代之后才被制度性地建构起来[17]。“农民工”身份是制度与文化建构的结果，城市政府非常精妙而成功地将城乡二元社会结构复制到城市内部，并凭借既有的户籍制度，社会保障部门以及公共教育等各个系统将农民工排斥在“城市居民”之外，形成城市内部农民工与城市居民二元的社会保障待遇，强化了农民工身份[18]。不仅如此，“农民工”身份存在另一条更为微观与日常的建构路径，即日常生活中的身份建构，主要是农民工自身与城市居民互构完成的[17]，在农民工的话语体系中，他们大多将拥有城市户口的居民称为“他们城里人”，而称自己为“我们乡下人”。在话语表达中，明显存在着“我们”与“他们”的心理界限。农民工对同样从农村来到城市务工的人有着天然的亲密感与信任感，认为他们是一类人与自己人，这种亲密感与信任感的获得与中国人人际关系（特别是农村居民与农民工）获得方式有关，中国人际关系的获得与西方不同，西方人际关系的获得需要两个独立交往对象的互动时间量、感情亲密、相互信任以及交互服务，而中国人际关系的建立，特别是乡土社会，主要是依靠血缘与地缘关系，即使两人没有进行交往与互动，但只要有先天的血缘与地缘关系存在，就可以确保两人的情感亲密与信任关系[19]。而在城市居民看来，自己成了“我们”，而农民工成了“他们”，这与笔者在上海某建筑工地进行田野时的发现极为相似，当笔者询问访谈对象他的家乡，他回答道：“是浦东那边的。”紧接着笔者问：“您经常与隔壁的邻居交流相处吗？他略带自豪地回答道：“我是上海人，他们是外地人，不跟他们交流的。”同样的“我们”与“他们”充斥在城市居民的话语体系中。可见，农民工身份的识别与确立是多方建构的结果，但是城市政府在建构作用中发挥着决定性作用。

表1 制度设置与身份建构

农民工是一个规模庞大的群体，内部也存在着阶层分化。城市政府顺势利导，在农民工群体内部建构了多重身份，主要是变体的户籍身份与居住身份。

1994年上海市人民政府颁布《上海市蓝印户口管理暂行规定》，对来沪人员实施有条件的蓝印户口制度，政策初衷是吸引投资者、购房者与人才，从申请蓝印户口的条件中可以看出端倪，第一，在本市投资并拥有固定合法住所，满足以下两个条件之一，其一，外商与港澳台人士在上海市投资达到二十万美元，且项目竣工投产或营业超过二年；其二，外省市单位或个人在上海市投资达到一百万元人民币，且项目竣工投产或营业超过二年。第二，境外人士在上海市购买的商品住宅，其建筑面积超过一百平方米，商品房购买者或其配偶的直系亲属或三代以内旁系亲属，可以申请一个蓝印户口。第三，外省市来沪人员被上海市国家机关、企事业单位、社会团体和个体工商户聘用，并且符合相应条件的，可以申请蓝印户口①参见：《上海市蓝印户口管理暂行规定》，1993年12月23日沪府发。。2002年上海蓝印户口制度废止。

而城市政府对居住身份的建构更为复杂与漫长，1996年《上海市外来流动人口管理条例》规定，在上海从事务工经商活动的来沪人员，应当向暂住地公安派出机构申请暂住证②参见：《上海市外来流动人口管理条例》，1996年9月26日上海市第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过。。2002年上海暂住证制度中止，并开始实行上海人才居住证制度，申领条件为境内外人员具有本科以上学历或者特殊才能的，且以不改变其户籍或者国籍的形式来上海市工作或者创业的③参见：《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》，2002年6月15日沪府发。。2004年9月30日人才居住证废止，同年10月上海开始实行针对全体境内人员的《上海市居住证暂行规定》，在来沪人员中，按不同条件分为引进人才、务工经商和投靠就读三类居住证，其中就业的，需要提供稳定就业证明。2012年上海市将居住证制度进一步细化，依据不同申请条件将居住证划分为A、C、T三类④在本市拥有合法稳定职业和合法稳定住所，参加本市社会保险，且积分达到规定分值的境内来沪人员，可以申请办理《居住证》A证；在本市有合法稳定职业和合法稳定住所，参加本市社会保险，但积分未达到规定分值的境内来沪人员，可以申请办理《居住证》C证；投靠具有本市户籍的配偶、子女或者父母的境内来沪人员，就读于本市大、中专院校且常住户口未迁入本市的境内来沪人员，以及来本市接受非学历教育等需在本市居住6个月以上的境内来沪人员，可以申请办理《居住证》T证。具体请参见：《上海市居住证管理办法（草案）》，2012年11月22日沪府发。。同时居住身份在一定条件下也可以转化为城市户籍身份，2009年通过的《上海居住证转常住户口试行办法实施细则》，其中极为关键的两条内容为，持有上海市居住证累计达7年，且按规定参加上海市城镇社会保险满7年①参见：《上海居住证转常住户口试行办法实施细则》，2009年6月17日沪府发。。截止2015年底，总共有2.4万人通过“居转常”取得上海户籍②参见：http：//www.sh.xinhuanet.com/2016-06/27/c_135469100.htm。，这与2014年上海外来人口总数996.42万人相比，真是沧海之一粟。

同样，城市政府根据农民工职业属性将其分类，分类标准为是否与单位签订劳动合同与缴纳社会保险年限。职业身份获得是办理上海市居住身份的必要条件，因而职业身份是居住身份的附属身份。

在城市政府看来，身份是差序的，包括两层含义，第一层是指纵向的等级化的“序”，第二层是指横向的身份之间的“差”[20]。各种身份之间的差别是天然的，但是以等级化眼光去看待身份，并实行差别化身份待遇则是不公正的。当下城市正呈现“三分天下”的人口格局（分别为本地农村居民、本地城市居民和外来流动人口），并形成了三元化的利益格局[21]。

四、城市政府治理逻辑：基于身份差序的多重身份治理

农民工居住权的缺失表明城市政府对身份差序的预设，并依据身份差序实行差别化住房保障待遇，其背后体现的是城市政府身份治理逻辑。一直以来，身份治理是政府极其依赖的治理策略与手段，从历时来看，身份治理从最初单一户籍身份治理演变为包括户籍身份在内的多重身份治理。

1958年，《中华人民共和国户口登记条例》出台，这是国家实行户籍身份治理的重要法律依据，该条例规定农村人口迁移至城市，应当持有城市劳动部门录用证明，学校录取证明，或者城市户口登记机关准予迁入证明，并且同时向常住地户口登记机关申请办理迁出手续③参见：《中华人民共和国户口登记条例》，1958年全国人民代表大会通过。。户籍身份建立不仅仅是为了行属地化治理之便，更为重要的意图是依据户籍身份实行差别化保障待遇，政府优先为城市户口居民配给食品，提供几乎免费的医疗、教育、养老、住房等社会福利，而把农民排除在外[22]。具体从住房保障来看，国家通过对城镇住房进行社会主义改造，对城市居民和职工实行福利分房制度，为城市居民提供了基本的住房保障标准[23]，职工个人无需承担住房建设成本，分配所得的房屋拥有无限期租赁使用权[24]。而广大的农村以及农民则被排斥在这一制度之外。城乡二元户籍制度以及由此衍生的居住保障制度、教育资源分配制度、生活资料供应制度等等福利保障体系定型化，使中国进入以“市民”与“农民”为最大差别的户籍身份社会[25]。

改革开放以来，社会分工日益细化，身份出现多样化，但是这种身份并非是伴随社会发展自发形成，在某种程度上来说，身份多元是政府有意建构使然。城市政府将原本为一国内的户籍身份治理巧妙地转变为更加复杂的城市内部包括户籍身份在内的多重身份治理。以上海市住房保障政策为例，上海市政府的住房保障制度从基于城乡二元户籍制度演变为基于户籍身份、职业身份和居住身份的多重身份体系，“既有的户籍制度正在被包括住房制度在内的一系列城市新制度有效整合，成为城市新的排斥系统的构成要素之一”[26]。住房保障制度呈现精密化与技巧化，但无一例外漠视了农民工居住权或仅仅支付极少符合城市政府严苛条件的农民工的居住权。

上海市住房保障有三大体系，包括廉租房、经济适用房以及公共租赁房政策。对于廉租房与经济适用房政策，城市政府主要是依据户籍身份进行身份治理。上海是中国首个实施廉租房政策的城市，2000～2011年，上海市政府共出台的廉租房政策文件超过20份，从最初的8个区试点，到最终上海市各区县全覆盖。廉租房政策不断地完善与细化，逐步放宽了准入标准，但是申请对象仅仅为本市城镇居民家庭，比如2013年《上海市人民政府关于调整和完善本市廉租住房政策标准的通知》规定，申请廉租住房必须满足以下两个条件，第一，申请人或其家庭成员必须在本市实际居住。第二，拥有申请所在地城镇常住户口满1年，且持有本市城镇常住户口满3年①参见：《上海市人民政府关于调整和完善本市廉租住房政策标准的通知》，2013年4月8日沪府发。，刚性户籍身份将广大农民工群体排斥廉租房制度之外。

经济适用房的性质与适用人群与廉租房存在较大，经济适用房是指政府提供一定的优惠政策，限定住房建设规格与标准，限制供应对象和价格，具有保障性质的政策性商品住房[27]，具有经济性与适用性的特点。经济适用房的保障对象也仅限定为本市城镇中低收入住房困难家庭，2009年《上海市经济适用住房管理试行办法》规定，经济适用房申请人必须满足家庭成员持有上海市城镇常住户口达到一定年限，且户口在提出申请所在地的（县）达到规定年限，同样这一制度将农民工的居住权与住房保障排除在外。

2003年，国务院办公厅颁布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，紧随中央政府号召，上海市政府也逐步开始关注农民工居住问题，2006年，上海市颁布《上海市关于做好农民工工作的实施意见》（以下简称《意见》）。在《意见》中，政府并未承诺利用政府财政解决农民工住房问题，对农民工的居住权仍然采取漠视态度，采用“政府规划、企业投资、市场运作”的模式，将原本政府的责任推卸给企业，督促企业建造农民工集体宿舍。

而公共租赁房制度可谓是第一次真正意义上部分保障了农民工居住权，2010年，上海市政府颁布《本市发展公共租赁房的实施意见》，其目的为“有效缓解本市青年职工、引进人才和来沪务工人员及其他常住人口的阶段性居住困难，进一步扩大住房保障政策覆盖面。”可见，政府将农民工纳入到城市政府住房保障体系中。但真正能够享有居住权的农民工可谓少之又少，因为农民工申请公共租赁房的条件是极为严苛的，就户籍身份、居住身份与职业身份而言，申请人必须同时满足以下两项条件，第一，具有上海市常住户口，或者持有《上海市居住证》和连续缴纳社会保险金达到一定年限；第二，申请人已与上海市就业单位签订一定年限的劳动合同②参见：《本市发展公共租赁房的实施意见》，2010年9月4日沪府发。。2013年上海公共租赁房申请条件进一步细化与灵活，申请人应当符合以下条件之一，第一，具有上海市常住户口，且与本市单位签订至少一年的劳动合同；第二，持有上海市居住证超过二年，连续缴纳社会保险金超过一年，且与上海市单位签订至少一年的劳动合同；第三，持有上海市居住证或者临时居住证，在沪缴纳社会保险金，与本市单位签订至少二年的劳动合同③参见：《市筹公共租赁住房准入资格申请审核实施办法》沪房管规范保[2013]3号。。可以预见的是，同时符合上述条件的农民工数量极少，因为非正规就业是中国城市农民工的就业主渠道[28]。而且该《办法》与2004年《上海市居住证暂行规定》和2012年《上海市居住证管理办法（草案）》相悖，因为申领居住证的来沪人员必须提供居住登记证明，必须要有合法稳定住所。因而公共租赁房政策是有名无实，对大多数农民工来说只是一张无法兑现的空头支票而已。公共租赁房制度实行的是户籍身份、居住身份与职业身份的组合拳。

五、结语：社会排斥与差别化住房保障待遇

城市政府将城市内的人群划分类别，进行身份建构，并基于此实施差别化的住房保障待遇，其治理逻辑为多元身份是有差序的，是存在等级差别的。从社会排斥维度来说，实行差别化住房保障待遇对农民工是一种住房制度排斥，设定城市户籍条件将农民工排斥在廉租房与经济适用房之外，建构农民工群体内的居住身份与职业城市将绝大多数农民工排斥在公共租赁房之外。此外，农民工也遭受了严重的政治排斥，无法参与形成公共住房的社会政策。从社会排斥范式角度来说，城市政府实行的是垄断范式，即依据户籍、居住、职业将人划分为各种类别，形成差序的身份群体，将公共住房这一稀缺资源仅仅分配给较上阶层的身份群体，并通过社会封闭，排斥较下阶层身份群体的居住权。就政策建议而言，城市政府应该将农民工全面地纳入到住房保障体系中去，兑现农民工的居住权，并适当地与其他社会类别的住房保障待遇存在差别，这种差别是“有”居住权的量性差别，而不是当下“有”与“无”的质性差别。

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