中国·秦岭山地体育旅游经济圈建设法律思考

□ 李健兵张恩利（.陕西财经职业技术学院体育课教学部 陕西 咸阳7000；.西安体育学院体育法学研究中心 陕西 西安70068）

1、秦岭山地体育旅游经济圈立法规定

1.1、陕西省全民健身条例

《陕西省全民健身条例》（2007年9月27日）规定，举办游泳、攀岩、射击、漂流、蹦极、拓展训练等技术要求高、危险性大，直接关系人身安全的体育健身项目和活动，其使用的设施器材应当达到国家强制性标准，举办者和从业人员应当具备相应的资质、资格，县级以上质量技术监督部门和体育行政部门应当加强检查监督。举办攀登山峰、健身气功活动，应当依法经县级以上体育行政部门批准。未经批准举办登山活动的行为，由县级以上体育行政部门责令限期停止违法活动，并根据情节不同追究相应的民事责任和刑事责任。

1.2、陕西省体育产业政策

《陕西省人民政府关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见（2015年5月13日）》提出，政府应当促进体育旅游等相关业态的发展，利用我省自然环境优势，积极开展体育赛事。支持各地因地制宜，开发特色户外体育旅游活动，指出关中、陕南地区依托秦岭开展登山、攀岩等户外体育项目，大力支持发展登山、极限运动等群众喜闻乐见的项目。

《陕西省人民政府办公厅关于加快发展健身休闲产业的实施意见（2017年5月4日）》提出，加快编制陕西省山地户外运动产业发展规划，要求以秦岭北麓为核心，辐射带动陕南秦巴山区的滑雪基地发展。明确了山地户外运动的发展思路，即做好国家三纵三横山地户外体系布局中涉及陕西的西安至成都段、丝绸之路段建设，以秦岭户外健身基地建设为重点，打造秦岭古道、秦直道和黄土高原徒步与骑行线路，拓展山地户外运动旅游项目，培养山地户外运动抢险与救援队伍，完善山地户外运动管理体系，加强户外运动指导员队伍建设，支持旅游景区开展漂流、登山、攀岩、露营等赛事活动，引导和鼓励社会力量投资建设山地户外运动设施。

1.3、陕西山地体育旅游政策

《陕西省关于加快推进旅游与体育融合发展的实施意见》提出，政府应当依托秦岭、巴山、子午岭等山岳资源，打造山地运动休闲、户外探险类旅游产品，配套户外休闲、攀岩、蹦极等设施。重点打造秦岭户外健身基地、环秦岭山水休闲运动廊道等体育旅游基地。充分利用和发挥陕西自然和人文资源优势，策划秦岭古道、秦直道等地徒步穿越和骑行品牌赛事。

1.4、陕西旅游立法

《陕西省旅游管理条例（2005年12月1日）》规定，从事漂流、攀岩、狩猎、探险、蹦极等特殊项目的旅游经营活动，依照法律、法规规定需经相关行政管理部门批准的，应当办理审批手续。

《陕西省旅游条例（2016年4月1日）》规定，在没有道路通行的地方或者旅游景区游览路线以外的地方，组织开展穿越山岭、攀登山峰等具有危险性的健身探险旅游活动，组织者应当向参与者作出风险提示，并应当提前五日将活动时间、地点、路线、人员名单、保障措施、应急方案等向县级以上体育行政部门备案。

1.5、秦岭生态保护立法

《陕西省秦岭生态环境保护条例》规定，“在限制开发区、适度开发区规划建设索道、滑道、滑雪（草）场等旅游基础设施的，应当依法进行环境影响评价，并报省人民政府批准。在秦岭旅游景区游览线路以外或者没有道路通行的区域，组织开展穿越、登山等旅游活动，应当事先依法向县级以上体育部门备案”。

2、秦岭山地体育旅游经济圈的立法特征

2.1、旅游立法层次较高，山地体育旅游受到全面重视

陕西省作为全国著名的旅游大省，旅游发展一直受到省委省政府的重视和支持，特别是在“全域旅游”的顶层设计下，山地体育旅游作为秦岭生态旅游的组成部分，是陕西旅游的主要特色，因而多次出现在陕西旅游立法的相关表述中。从目前立法看来，旅游管理部门已经意识到山地体育旅游的市场价值和社会功能，并将其列入陕西省旅游行业管理制度，进行统一规范。

2.2、秦岭保护立法严格，山地体育旅游开发受到生态保护限制

秦岭生态环境包括多处国家级自然保护区、风景名胜区、种质资源保护区、森林公园、地质公园、湿地公园、植物园、国有林场、自然文化遗存，生态旅游资源丰富多样，十分珍贵，陕西省委省政府高度重视秦岭生态环境保护工作，由省人大常委会先后制定和修改《陕西省秦岭生态环境保护条例》，并依法设立了省市两级秦岭生态保护委员会，专门负责落实和监管秦岭生态环境保护的立法规定。需要指出的是，西安市、渭南市宝鸡市、商洛市等秦岭山脉所在地区，都出台了当地的《秦岭生态环境保护条例》。在高压立法态势之下，秦岭山地体育旅游必须严格遵守秦岭生态保护法律政策。

2.3、体育行业立法落后，山地体育旅游经营列入高危项目监管

秦岭山地体育旅游经济圈是陕西省体育局提出发展体育产业的新思路，体现了体育部门对于山地体育旅游的重视和支持。为此，陕西省体育局与省旅游发展委员会联合下发了《关于加快推进旅游与体育融合发展的实施意见》，同时两个部门还签订了《关于推进体育旅游融合发展的战略合作框架协议》，此外还有落实国家体育总局下发文件的 《陕西省体育局经营高危险性体育项目许可管理实施细则》，这些政策文件与即将出台的《陕西省山地户外运动产业发展规划》共同构成体育行业山地户外运动的制度规范。值得强调的是，鉴于山地户外运动的危险性，高山滑雪、自由式滑雪、单板滑雪、攀岩等山地体育旅游经营项目都被要求获得体育部门的行政许可，这就需要体育部门建立一套经营高危险性体育项目的准入标准和制度规范。

3、陕西省秦岭山地体育旅游经济圈法制建设的不足

3.1、法律体系有待健全

陕西省尚未出台协调体育、旅游、秦岭三个行政部门的山地体育旅游专项立法。这使得山地体育旅游面临着政府多头管理、职能交叉重叠、法制难以统一、立法保障不足等现实问题。陕西省体育局作为山地体育项目的行政主管部门，不是全省旅游工作的主管部门，难以建立起一套跨行业、跨部门的法律保障体系。

3.2、配套立法建设滞后

体育局和旅游发展委员会作为山地体育旅游的主管行业部门，在优惠政策保障、场地设施安全、从业人员准入、意外伤害保险、安全风险监管等方面存在配套制度建设滞后，难以适应山地体育旅游产业快速发展的问题。目前陕西省市体育局、发改委、财政局、税务局、旅发委都没有制定相关配套制度。

3.3、行政执法主体混乱

山地体育旅游工作政出多门，管理部门涉及省秦岭生态环境保护管理委员会办公室、省旅游发展委员会、省体育局、省工商局以及各级市区县地方政府。因此，在山地体育旅游具体的管理实践中，以“谁”为主，依靠哪一个行政部门行使执法权，就成为管理权力分配的难题。

4、陕西省秦岭山地体育旅游经济圈法律制度的完善建议

4.1、建立法律体系，完善配套立法

健全的法律体系是秦岭山地体育旅游经济圈建设和发展必不可少的法律保障。现有《陕西省全民健身条例》、《陕西省旅游管理条例》、《陕西省旅游条例》、《陕西省秦岭生态环境保护条例》是位阶最高的地方立法，是规范和管理秦岭山地体育旅游的法律依据。以此为基础，陕西省政府和相关行政部门应当加强立法协调，加快立法进度，分别在体育产业、全域旅游、秦岭保护的行业管理中完善秦岭山地体育旅游下位立法。如体育部门应当依照《陕西省全民健身条例》规定，制定经营攀岩、登山等高危险性运动项目的准入标准和资质认证办法，同时建立定期检查监督法规制度。旅游部门应当依照《陕西省旅游管理条例》规定，制定攀岩、漂流、探险等山地体育项目经营活动的审批管理办法；依照《陕西省旅游条例》相关规定，制定山地体育旅游备案管理办法和老少边穷地区山地体育旅游发展的资金和政策支持办法。秦岭生态环境保护委员会应当依照《陕西省秦岭生态环境保护条例》规定，制定秦岭山地体育旅游路线备案管理办法和生态破坏限制规定。通过制定和完善相关配套立法，最终建立一套符合陕西省发展现实的山地体育旅游法律保障体系。

4.2、明确行政执法主体及其执法权限

陕西省旅游发展委员会作为秦岭山地体育旅游管理的主要部门，主要负责全省山地体育旅游行政执法的政策制定和监督指导；协调跨区域旅游行政执法和重大案件查处；推动完善旅游行政执法与司法衔接机制；处理上级部门及相关部门转办的旅游投诉等工作。体育部门依法对旅游景区经营高危险性体育项目进行许可、监督和管理等行政执法活动。但是山地体育旅游还包括漂流、穿越、探险、溯溪等非高危险性体育项目，既非体育部门执法权限，也没有进入旅游部门执法范围，这就需要旅游部门和体育部门针对此类问题明确执法主体，划定执法权限。

4.3、统一伤害事故赔偿责任认定原则

山地体育旅游多发人身意外伤害事故，事故原因复杂多样，责任主体和赔偿责任难以确定。特别是在目前处于法律空白的 （网络）自助旅游领域，法院在判决此类意外伤害事故案件时，对于发起者法律责任的认定存在较大分歧。有的法官倾向于认定发起人负有安全保障责任，有的法官倾向于认定旅游参与者风险自负，自己承担主要法律责任。现有司法判决结果显示，法院对于过错责任原则、自甘风险原则、公平责任原则的适用范围明显不一致，从而造成大相径庭的判决结果，引发社会质疑。为此，司法部门应对此问题进行研究和协商，统一适用法律原则，以期实现法制统一，维护司法尊严。

[1]王建军,别卫青,陈铮.打造中国秦岭山地体育旅游经济圈[N].陕西日报,2012,9.

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[3]杨侃,史斌,刘长江.对秦岭环南山体育旅游经济圈的SWOT分析[J].体育世界（学术版）,2010.12.

[4]静铁.陕西秦岭北麓体育旅游发展现状与策略研究[J].现代经济信息,2011(24).

[5]陈倩.休闲视角下陕西秦岭山地体育旅游发展现状与策略研究[D].西安体育学院硕士学位论文,2015.

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