“省直管县”：改革缘起与制度设计*

伍嘉冀

(上海工程技术大学 社会科学部，上海 201620)

一、问题的提出

“省直管县”作为一项重大的行政体制改革，拟将“省-市-县”转变为“省-县”的行政结构，在制度设计上打破“市管县”的一般逻辑。那么，很自然的问题是，为何要进行这一改革？应该如何理解它？……这些问题搭建了追溯历史的瞭望台，构成了洞察现实的窗口，引发了一些学理思考。当前，学界针对“省直管县”的缘起的研究，主要聚焦在三个层面上。第一，基于“省直管县”与基层财政的关系进行讨论。1994年分税制改革后，形成财力层层集中、支出责任层层下放的分权格局，引发了基层政府的经济乏力[1]。在制度设计上，“省直管县”旨在降低行政成本、提高资金使用效率，以期扩大县域政策空间[2]，有利于后分税制时代的基层财政解困[3]。第二，基于“市管县”的制度弊端进行讨论。有研究认为在“市管县”体制下，一些市不仅未带动下辖县发展，反而产生极地效应，市县产生资源博弈，形成名实不符的领导关系[4]。在这背景下，“省直管县”改革，重新配置了省、市、县三级地方的财政、行政与人事关系，有望改变“市管县”下县域的离心趋势。第三，基于城乡统筹发展进行了讨论。基于县域位于城乡地理坐标中的过渡性区位，造就了它在城乡二元叙事中的中介性位置[5]。当县域的经济发展滞后时，会消极辐射农村发展，加剧城乡不均衡。“省直管县”的改革着力于县域的发展，有利于加快实现城乡一体化。

在总体上，研究多集中在制度学派，在分税制、市管县或城乡二元不平衡的基础上，解释“省直管县”的制度缘起。即认为回避既有制度的消极后果，会留下许多长期发展的隐患，因此需要不断地革新现有制度，为后续研究奠定坚实的基础。然而，尽管这种逻辑在学理上是可以自洽的，但一旦放置到中国纷繁的社会现实中，单质文本与复杂实践会出现张裂。中国历代行政区划从来废置纷繁，分合靡定[6]。改革现有制度的某一弊端，对推进“省直管县”改革的助推力无可厚非，但不足以对其全面否定并提出制度替代，进而夸大为支撑因果链条的唯一变量。因此，“省直管县”作为一项重大的行政体制改革，其改革缘起与制度设计具有进一步追问的研究价值。基于此，本文既关照宏观背景，也注重微观实践，力求立体全面地审视“省直管县”的来龙去脉。首先，从中国行政改革的历史与转型时期的现实出发，勾勒省直管县所处的宏观背景。其次，从“省直管县”的自身机理出发，梳理蕴藏其中的理论基础和现实命脉。最后，从制度沿革与地方精英出发，探究省直管县得以可能的内生性因素。

二、历史进程与宏观脉络:“省直管县”的改革背景

“省直管县”关乎行政层级的重新配置，是适应社会经济发展需要的重大改革，蕴含着深刻的治国理念。立足于中国社会的历史进程与宏观脉络，是解读“省直管县”缘起的起点。

(一)从静态国家到流动社会

从秦代到民国初年的两千年来，中国行政区划的形式都契合着静态的、农业社会的地域性政区。基于大片的田野和分散的人口，划分面积等级不同的行政区域，实现了下一级政区是上一级政区的地理规划[6]。但是从20世纪20年代之后，正如经济学家库兹涅茨所揭示的，工业化发展导致数以亿计的农民进入城市。中国进入一个高频率、大规模、长时期、广空间、流动的工业化社会，政区性质起了质的变化。根据2015年中国流动人口发展报告，“2014年全国流动人口有2.23亿人”，占总人口的将近五分之一。可以说，原先“郡县国家”的静态社会治理经验，已与现代中国严重地不调和[7]。

如何改革二千年之久的静态政区体系，以适应现代化的进程，是一项重大的课题。长期以来，国家发展的重心一直偏向大城市和中等城市，对小城镇的关怀相对不够。2012年，李克强总理明确指出，推进新型城镇化将是拉动内需增长的强大动力，是未来中国社会发展的战略方向。以人为核心、大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展的新型城镇化道路备受强调。在这一背景下，国家直接面对和组织个人的趋势，较历史上任何时期都更为强烈[7]。“省直管县”的改革设计上，落脚于县这一级行政层级，迎合了“行政下沉”的政策趋势，涉及着将人口性质升级到市，利于提高城镇人口比例和城镇化率，是对这一社会背景的制度回应。

(二)从社会转型到国家转型

当前，中国处于“千年未有之变局”，即流动性、城市性的社会转型，更关乎民族复兴的政治命题。基于政治主体意识而进行的治理转型，这一政治意识关乎着如何建立一个强大的国家、实现国富民强等一系列核心问题。为了达成这一目的的过程，需要不断加强政府治理、深化党和国家的机构改革，匹配现行的行政体制与运作架构。

当前，中国行政结构的特点是“条条”间分工程度弱，很难利用规模优势；下放给地方“块块”的自主权大，地区间的同质性强[8]。条条之间互补程度弱，留滞出行政层级过于复杂,“诸侯主义”“碎片化的权威主义”“部门主义”等利益矛盾问题突出[9]。对此，亟待明确各级政府的工作使命与服务范畴，构建政府间有效的合作关系。“省直管县”改革，是在国家权力对各级地方政府扩张、浸透与建设的过程中，通过不断形塑政权为官僚化与合理化(Bureaucratizaion and rationalizaion)，打磨现代国家形态的一种尝试。作为重塑地方政府间在财政、人事、行政等结构关系的制度设计，该项改革有望转变政府职能，建设廉洁高效的服务型政府，以期实现快速的社会经济发展，回应了国家转型的社会背景。

三、理论基础与现实依据：“省直管县”的自身机理

“省直管县”改革不仅关乎着宏大的社会背景，也有自身的现实依据。围绕集权与分权的结合、财权与事权的统一，加快政府职能转变，建设扁平化的服务型政府，是“省直管县”的理论基础。县级政府面临的财政困境和债务危机，县级政府公共服务职能弱化，是“省直管县”的现实依据。

(一)扁平化管理:“省直管县”的理论探讨

“省直管县”的理论依据是扁平化(Flat Structure)理论。从行政管理学和行政区划的角度看，管理幅度与管理层级通常成反比。管理层级和管理幅度只有控制在一定的合理范围内，组织的整体效能才能达至最佳；否则，减少管理层级带来的效率提升，会被过宽幅度导致的管理失控所消弭。改变传统多层级的线性组织，实现扁平化结构，是现代社会层级组织的主导模式之一。当前，在一般情况下，地级市位于省级政府与县级政府之间。这既增加了行政管理的成本，不利于信息的便捷流通，降低了信息传递的速度，也间接影响行政效率，易引发职能错位、人浮于事、效率低下等问题。这在四川、河北、山东、河南等省表现尤为明显，相关大省所辖县数均超过或接近百个，管理幅度的增加导致政府部门，尤其是省级政府工作量猛增，管理负荷大，行政成本增强，是政府正常运作的巨大挑战[10]。

“省直管县”改革，关乎对全国行政区划的重新考量。通过省县的直接对接，绕开市这一级的行政区划。这种“地方为主”(Localness)的扁平化模式，有利于减少层级，提速信息传递，减少信息失真，使决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施，这有利于保证国家政令的统一，避免官僚主义，提高行政效率[11]。

(二)县域：“省直管县”的改革重心

自秦朝统一至今，地方行政层级充当着中央与地方关系的调节器。中国地方行政体制经历了一个在“二级制”与“三级制”之间反复变更的过程(古代县以下不设正式职官)，形成了“二级制—三级制—二级制……”的循环往复[12]。“省直管县”作为以二级制为构想的制度设计，在改革重心上，是对长期存在的地级市进行调整[13]，以期发挥县域应有的地位作用，从而对县一级行政层级的权力让渡。

“县集而郡，郡集而天下。郡县治，天下无不治。”这种对县域这一行政层级的强调，在组织架构与法律依据上都是有据可循的。按照《宪法》，中国的政府分为中央、省、县、乡镇四级，省和县之间没有其他层级，省直接管理县有法可循。近代以降，在“中央-省-市-县-乡镇”五层架构的官僚体系中，县域一直处于互动的节点。一方面，县上承省市，且相对于市级、省级，具有“面对底层民众、管理与服务职能兼具”等特点，职能履行关乎民众福祉、民生实现。另一方面，县下统乡镇，且相对于乡镇而言，县级政府的职能更为完备。

(三)新型财政“委代”关系：“省直管县”的改革关键

20世纪90年代中期以来，我国县域经济发展出现了许多新问题，面临着严峻挑战。具体表现为经济增长乏力，地区间发展严重失衡，县乡基层政府普遍财力匮乏、欠债严重，关乎国计民生的基础教育、医疗卫生和农村基础设施等基本公共服务水平低下，是制约我国经济社会长期可持续发展的主要“瓶颈”之一[14]。在这个意义上，“省直管县”改革可以理解为对当下基层财政困境的一种回应。

在改革内容上，“省直管县”通过规范转移支付制度，推进省以下财政管理体制改革，提高财力转移支付的比重，加大对县域一般性转移支付性质的补助项目，统一实现省级管理县财政的预决算制度，各自编制本级财政收支预算和年终决算，由此建立新一轮的财政关系。在改革目的上，“省直管县”力图改变不同行政层级的财政留成比例，松动国家规制管理，扩大县域发展的合法性来源。通过“省直管县”改革，有望形成一个现代意义上分级预算，有助于解决当下县域的财政困境，建立新型财政“委托代理”关系，促进基层财政的正常运转。

四、制度沿革与地方精英：“省直管县”的内生动因

一切新体制的出现，都不是凭空创立，其必有一定的前身渊源，与之前的制度都是沿革的关系。其中，承袭的部分叫“沿”，改造的部分叫“革”。在对“省直管”进行全面审视的基础上，既要审视省直管县改造的部分，即所“革”，也应考察改革的内生性因素，即所“沿”。

(一)“小马拉大车”：“市管县”的体制革新

20世纪80年代，随着工业化和城市化进程的加快发展，城市地位日益提升，逐渐成为区域经济发展的主导型力量。为了促进城乡经济共同发展，一些省份开始探讨“市管县”体制，基于“以城带乡”“以工促农”的发展思路，试图通过发挥中心城市对区域经济的辐射带动作用，以此实现城乡经济的共同增长。在实践中，“市管县”体制实现了增强城市辐射作用的预期，促进了工业化发展。

然而，随着经济社会的发展，多数学者认为“市管县”呈现出“小马拉大车”的趋势，已经无法提高国家治理的效益，并由此倾斜出“省直管县”的改革可能。在“市管县”体制下，市县之间是一种典型的上下级行政隶属关系。县作为市的下级行政单位，很多原属于县的职能都被以“统筹发展”和“强化监督”等名义上收到市一级，县作为一级政权机关的职能被严重“肢解”，发展常受到市的束缚。据调查统计，只有19%的县认为“市管县”对辖县经济发展是“利大于弊”，25%的县认为“弊大于利”，另外56%的县则认为“利弊参半”[15]，“省直管县”改革直接绕过了市这一层级，实现省与县的直接对接，这打破了“市管县”的体制设计，释放出县的自主性和独立性，是对“市管县”体制下“小车拉大马”困境的革新。

(二)地方精英主义：“省直管县”的体制沿袭

地方精英，是中国特有的文人官员、官吏阶层。当前，我国的国家治理主要依托于等级明确的科层体制与层层下放的行政指令密切相关的。官位升迁体制构成了正面激励。在“省直管县”的试点中，加强地方精英的带动作用，将自上而下的制度变革与自下而上基层力量相结合，是“省直管县”沿袭的内生性因素，利于改革的产生与推广。

以安徽省的某改革试点县为例，在调研中，笔者发现无论是政府官员，还是普通百姓，提到“省直管县”改革的产生都会提及当地的前任县委书记。从90年代开始，该试点县前任县委书记在改革试点前，多次公开表示扁平化将有利于管理，并大力提倡并摸索了一系列的改革，如企业改制、公司改制改革等，形成从公到私一系列的改革；不断加大信息公开的指标水平，如政府公告、新闻上网、基本介绍、招商政策等。在其带动下，该试点县的改革氛围浓厚，在2012年被顺利列为安徽省“省直管县”首批全方位试点的县域之一。

五、结 语

从历史现实脉络与改革制度设计出发，“省直管县”作为重塑委代关系的重要改革，有其诞生的合法性与必要性。具体而言，从“稳定的地域性政区”到“流动的城市型社区”、从“社会转型”到“国家转型”、从“中央集权”到“地方自主”是省直管县产生的宏观背景。扁平制的管理理论是改革的理论基础，以县为着力，重塑财政的“委托代理”关系是制度设计的核心。此外，对“市管县”的革新作用，“地方精英”的沿袭作用，进一步推动了“省直管县”的生成与发展。

当前，“省直管县”已在各地展开了蓬勃试点。需要注意的是，单纯的采取其中任何一种体制而排斥另一种，将不利于省、市两级政府管理效能的充分发挥。如果统一推行“省直管县”，首先省的管理幅度问题值得商榷。2007年底，我国除港澳台外的31个省、市、自治区中，有283个地级市、30个自治州、368个县级市、1635个县(自治县、旗、特区、林区)、68个直辖市下辖区。也就说，如果完全实行省直管县的改革，31个省级政府将直管2384个下级政府，平均管理幅度为76.9个，这将大大超出省级政府的调控监管能力[16]。其次，市一级政府有着庞大的群体。一旦全方面改革，庞大的市级干部处理成问题，整体市干部的出路将影响整个科层动荡。如何更进一步探索精细化的改革推广条件，有待于进一步的深入研究。