改革开放以来中国共产党惠农思想的演进——基于中国共产党全国代表大会政治报告和中央一号文件的分析(1982-2018)

李 庆

(武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072)

让农民得到实惠，增加农民获得感，是中国共产党不懈追求的民生价值目标。改革开放四十年，中国共产党围绕农业、农村、农民出台了一系列旨在提高农民收入，促进农村、农业、农民全面发展的惠农政策。改革开放以来的惠农政策，作为党和国家解决“三农”问题的重要措施，围绕着不同阶段的主要发展任务而不断调整，是一个思想不断解放、理论不断更新、认识不断升华的与时俱进的发展过程。2017 年 10 月，习近平总书记在党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，2018年中央一号文件就实施乡村振兴战略作出详细部署。新时代，要全面把握实施乡村振兴战略的重要意义，深刻理解乡村振兴战略的思想内涵，全方位推进乡村振兴战略落实，必须从宏观上对改革开放以来中国共产党惠农思想的历史演进有一个清晰的认识。为此，本文选取1982年以来历次党的报告以及1982年以来的21个典型(1982—1985，2002—2018年)“中央一号文件”作为文本，集中分析其中关于惠农政策的部分。通过文本分析发现，改革思维是贯穿于中国共产党惠农思想的一根主线，围绕着这条主线，各个具体内容在不同阶段又呈现出不同的核心点。具体说来，主要体现在以下几个方面。

一、惠农战略：“基础”地位→放在“首位”→“重中之重”

农业，事关国计民生。新中国成立以来，农业的根基地位一直受到重视。十一届三中全会以后，改革成为国家各个领域的一致呼声，中国共产党秉承以改革调动农民积极性、增加农民收入的思路着实解决“三农”问题，农业的根基地位随着党的阶段性工作重点的变化有所调整，根基地位不断加强。农业处于根基地位的不断加强在战略上为中国共产党惠农政策的推行提供了保证，是中国共产党惠农思想的出发点。改革开放以来中国共产党惠农战略经历了强调“农业的基础地位”、“把农业放在首位”和“把农业始终作为全党工作的重中之重”的三次变化，这三次变化是前后相继的渐进型变化，我国农业战略地位在三次变化中不断提高，这也显示了中国共产党不遗余力解决“三农”问题的决心和信心。

1978年，党成功地完成思想上的拨乱反正，但经过十年的文化大革命，国内各行各业一片萧条，百业待兴、百废待举。在农业领域，村社化运动、集体化生产对农村的废坏、对农民积极性的挫伤严重阻碍了农村农业农民的发展。在这样的实际情况下，以邓小平为核心的党的第二代领导集体秉承改革的思路，着力于增强农民的自主性和生产积极性，在继承毛泽东惠农思想的基础上以战略的高度重申“三农”的重要地位，强调农业在国民经济中的基础地位。1982年，党的十二大报告强调：“农业是我国国民经济的基础，只要农业上去了，其他事情就比较好办了。”[1]1986年“中央一号文件”《关于一九八六年农村工作的部署》重申：“发展国民经济以农业为基础，不但反映经济规律，也反映着自然规律，必须坚定不移地把它作为一个长期的战略方针。”[2]1987年党的十三大报告又一次强调：“农业的稳定增长和农村产业结构的改善，是整个国民经济长期稳定发展的基础。”[3]农村稳定则国家稳定，农业兴旺则国家兴旺，农民富裕则国家富裕。改革开放初期，中国共产党正是在正确认识到这一重要性的基础上再次重视农业的根基地位，再一次从战略上重视“三农”工作。

随着改革开放的推进，市场化思潮开始影响国民经济的各个领域，农村商品经济也开始发展，乡镇企业如雨后春笋般发展，市场化体制逐步确立，我国农业经济也开始向市场化转型。1992年，党的十四大作出建立社会主义市场经济体制的决定，我国农村经济全面开始向市场经济接轨，农村开始呈现一片繁荣景象。在农村经济市场化的过程中，农村改革不断深化，也带来一些新的问题。受市场经济逐利性影响，什么赚钱就做什么，农民因外出务工收入较高而放弃种地的人口数量不断增加，加上党和国家长期偏重工业发展而对农业的投入相对滞后的原因，农民的生产积极性还有待全面提高。随着经济的发展，人们的生活需求逐渐增长并多样化，但由于农业发展的长期滞后，农产品供给紧张，农产品供给与快速增长的需求矛盾日益突出。针对农业农村发展的现实情况，中国共产党认识到农业的基础地位只能加强不能削弱，更加高度重视农业，推动农业全面发展刻不容缓。因此，党的十四大报告强调：“必须把加强农业放在首位，全面振兴农村经济”[4]。党的十五大报告依然强调：“坚持把农业放在经济工作的首位，稳定党在农村的基本政策，深化农村改革，确保农业和农村经济发展、农民收入增加。”[5]“把农业放在经济工作的首位”是中国共产党对“农业是国民经济的基础”认识的升华，表明中国共产党把对“三农”问题的重视提高到了一个新的战略高度，强化了党的惠农政策力度。

2000年10月，党的十五届五中全会提出，从新世纪开始，我国进入了全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。2002年11月，党的十六大确定全面建设小康社会的奋斗目标。至此，全民奔小康，实现社会主义现代化成为举国上下同心同德之近期向往。实现全面建设小康社会的宏伟目标，最艰巨、最繁重的任务无疑在基础最薄弱、发展最缓慢的农村。中国共产党正是在充分认识到农业农村发展所面临的深层次矛盾和问题的基础上对“三农”工作进行了重新定位。因此，为进一步推动全党全社会能够站在全局的高度重视“三农”问题，从根本上解决“三农“问题，”2003年1月，胡锦涛在中央农村工作会议上发表重要讲话指出，“要把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。进一步解决好‘三农’问题，加快农业和农村经济的发展，是全面建设小康社会的必然要求”[6]。随后在2004年“中央一号文件”《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》、2007党的十七大报告中都语重心长地强调要把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重。2012年，党的十八报告首次提出全面建成小康社会，确定全面建成小康社会的宏伟目标。2017年，党的十九大报告宣告中国特色社会主义进入新时代，新时代既要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。在全面建成小康社会的新时代，“三农”仍然面临许多重大艰深问题和挑战。农村是否兴盛，农业是否繁荣，农民是否富裕，仍然是关系到全面建成小康社会能否如期实现的重大课题，能否坚持农业农村优先发展是事关强农富农惠农政策顺利实施的关键。因此，党的十八大和十九大以来，“必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重”战略地位，必须坚定不移地坚持，这不仅为实现农业农村农民现代化提供强有力的战略保证，也为顺利实现建成小康社会、实现社会主义现代化强国目标提供了坚强的战略保证。

二、惠农方针：赋权强基→扩权让利→增收共享

回顾改革开放四十年以来的农村政策，基于所选取的文本内容分析，中国共产党的惠农方针大致经过了放权强基、扩权让利以及增收共享三个阶段，具体地说，1982-2002年是赋权强基阶段，2002-2012是扩权让利阶段，2012至今是增收共享阶段。

1982年，在改革开放春风的吹拂下，农业改革开始拉开帷幕，此时如何摒弃集体化生产带来的弊端，帮助广大农民重拾对农业的信心成为亟待解决的问题。而此时，中国共产党的所有农村政策都是围绕增强农民的自主权和生产积极性制定和推行的，而此时对农民放权、给农民实实在在的权益则是调动农民积极性的有效手段。在这样的思路下，中国共产党长期坚持不断给与农民合法权益，调动农民的生产积极性，巩固农业的基础地位。1982 年的“一号文件”把包产到户、包干到户或大包干的生产形式归类到社会主义生产责任制。1983年“一号文件”正式强调家庭联产承包责任制是中国共产党领导下广大农民的伟大创造。至此，家庭联产承包责任制成为中国农业基本经营制度，农民土地经营自主权极大地增强，农民生产领域的自主权也极大释放。而此时农村流通领域的制度的改革也助推了农民生产积极性的提高。1984 年“一号文件”再次规定要“继续稳定和完善联产承包责任制”，并要求必须对建国以来对农副产品进行的统购派购制度进行改革，农村商品经济发展由此起步。在此后的1985-1992 年这一阶段，党在农村的政策主要是在之前的基础上维稳和巩固，跟随着市场化的脚步逐步给农民更多的自主权，逐步扎稳农业的根基地位，包括在农村支持发展农村商品经济，建立农产品产销加工的市场体系机制，优化农村产业结构，发展乡镇企业等。1992-2002这一期间，社会主义市场经济深入发展，以市场化为取向的农村改革仍然不动摇，此时的农村发展需要更多的生机和活力。此期间，中国共产党更加注重对农民权利的维护，更加注重夯实农村的根基。注重扩大农民的政治民主权利，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等具体方式调动农民积极性和参与乡村管理，促进乡村自治发展，巩固乡村政治基础。大力扶持乡镇企业，为农民谋物质利益，以夯实经济之基。尊重农民的首创精神，倡导农村精神文化事业发展，奠定文化基础。

经过二十几年的发展，我国的农业和农村发展已经取得明显的突破。但是，在经济快速发展的时代背景下，经济发展的重点偏向工业，农业基础薄弱、农业发展滞后、农民增收困难、城乡差距增大的局面依旧没有改变。2002年，全面建设小康社会正式启动，农村工作在党和国家的努力下提高到“重中之重”的战略地位。为此，党得十六大以来，党的惠农政策力度不断加大，农业农村发展出现新局面，“三农”发展进入一个黄金时期，此阶段党的惠农方针主要是对农民的“扩权让利”阶段，通过扩权激发农民最大的生产积极性，通过让利扶持农业农村发展，实现全民小康。2002-2012年间，中国共产党更加注重农民权利的保护，通过赋予更多的权利促进“三农”发展。健全了统一的不动产登记制度，保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地收益分配权；探索建立并完善土地承包经营权流转机制，保护进城务工农民合法权益；推进征地制度改革，保障农民土地权益不被侵犯；完善乡村村民自治机制，维护农民民主权利；加强农民职业技能培训，注重农村教育文化发展，促进农村、农民全面发展，培育新型农民，力求实现农民追求个人发展的权利。另一方面，中国共产党通过提供更多的实惠和利益支持农业农村农民发展。十年间，对农业的财政投入不断增加，涉及基础设施建设、教育、医疗、金融、社会保险、村容建设等各个领域；减免赋税，农业补贴逐年增加，保障农民收入稳定；国家扶贫战略政策体系不断完善，公众参与推进扶贫开发模式逐步建立，农村扶贫公众取得明显进展，农村民生明显改善；探索社会主义新农村建设，构建新型城乡工农关系，实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”方针，统筹城乡发展，促进城乡一体化；加大农村的科技投入，培养一批支农科技人员队伍，发展现代农业。

2012年，全面建成小康社会启动，中国共产党进一步加强对农村的扶持力度，出台了一系列强农惠农富农政策，全面建成小康社会，三农是短板，而补齐短板，农民增收则是关键。十八大以来，党中央始终把促进农民增收，夯实农村共享发展基础作为“三农”工作的重点来抓，这可以归纳为“增收共享”的惠农方针。2012年，十八大报告强调要促进城乡共同繁荣，让广大农民共同分享现代化成果。2017年，党的十九大报告建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。分析2013—2018年的“中央一号文件”，可以发现，创新驱动、科技兴农，是提高农业质量效益、增加农民收入的基本手段；改革引领，是激发农村发展活力的基本思路；绿色发展，是新时代“三农”发展的鲜明特征；共享成果，是社会主义新农村建设的根本目的。基于此，党和国家不断完善科技创新体制，培养农业科技人才，培育新型职业农民；健全农业支持保护力度，加大强农富农惠农政策；全面深化农村改革，农村承包地“三权分置”改革方案落地，稳定农村土地承包关系，土地承包年限在原来的基础上到期后再延续三十年；建立农业可持续发展的长效机制，加大生态保护力度；城乡融合发展取得新进展，农村民生事业得到明显改革，农民的获得感显著增强；脱贫攻坚开创新局面，精准扶贫大力推进，后效显现；乡村振兴深入贯彻，农业农村现代化指日可待；农村党群关系日益和谐，农村一片新气象。

三、惠农措施：逐步消除城乡二元发展→城乡统筹发展→城乡融合发展

改革开放以前，我国一直实行“城乡分治，一国两策”的政策，长期实行这一政策以来，国家资源逐渐向城市集聚，财政投入偏重于工业，农业农村受到忽视，城乡差距逐渐扩大。改革开放以后，伴随着改革开放和社会主义市场经济的发展，我国的城乡二元结构开始松动并逐步瓦解。城乡关系调整作为中国共产党惠农政策的关键措施，集中体现了中国共产党惠农思想的发展历程。1982年以来，中国共产党的惠农措施演变经历了城乡二元发展瓦解、城乡统筹一体化发展以及城乡融合发展三个发展阶段。围绕着城乡关系演变的主线，中国共产党在不同阶段采取偏重点不同的具体惠农手段。

从1978年起，城乡二元结构开始松动。尤其是在80年代初，由于党中央转变之前优先发展工业的战略举措，支持农村优先发展，加上家庭联产承包责任制的实行，把土地的使用权和经营权还给了农民，使农民获得了支配自身劳动的自由，以及对农村的科技投入的强调，农民的积极性和生产热情极大释放，农村经济取得阶段的发展。1985年“中央一号文件”指出，“十二届三中全会以后，以城市为重点的经济体制改革即将全面展开，城乡之间互相促进、协调发展的新局面将会出现”[7]。此后，经济体制改革由农村转向城市，1985-2002年我国的农村发展相对放缓，城市经济快速发展，工业能力逐步提升，城乡之间协调发展的局面并没有形成。此期间，党和国家围绕经济体制改革、推进市场经济发展不断加强对农村各方面事业的资金投入，包括基础设施建设、农村教育医疗发展、农业科技扶持、帮助贫困地区发展、促进农村产业多元化、改革农村金融体制等具体措施支援农村发展。但由于此阶段国家对“三农”实施了“多取少予”的政策，偏重城市、工业发展，资源和生产要素向城市集中，再加上之前城乡二元结构的影响余温，这一系列惠农政策效果有所折扣，这也造成了后来的城乡发展失衡问题。

由于城乡二元结构的负面影响以及长期偏重城市发展的原因，我国的城乡发展差距逐渐拉大，严重影响了我国经济社会的健康发展。2003年起，为加大对农村的扶持力度，促进城市农村经济社会全面发展，以工促农、以城带乡的城乡统筹、城乡一体化发展的惠农措施开始实施。党的十六大提出统筹城乡经济社会发展的战略，将对城乡关系的认识推向了新的高度。2004年“一号文件”强调各级党委和政府要“牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展中的要求，坚持‘多予、少取、放活’的方针”。2005年“一号文件”强调要“按照工业反哺农业、城市支持农村的要求，切实把农业和农村经济发展放到国民经济全局中统筹安排”。2006年“一号文件”强调要统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。2007-2012这几年的“一号文件”重申坚持统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针。围绕城乡统筹、一体化发展的思路，党和国家分别就加强基础设施建设、农业产业化发展、农业科技发展和推广、农民创业、农村教育卫生事业、农民自身发展农村公共服务发展、乡村人居环境治理等设立专项资金，切实保障资金的合理利用；减免赋税，加大农村各项补贴力度；加大扶贫力度，改进扶贫方式；鼓励动员全社会力量参与农村建设，鼓励互相帮扶；推进新农村建设，推进实现农村小康社会进度等具体手段。在这一系列惠农手段的支援下，我国农村发展在这一阶段取得辉煌成就，农业发展蒸蒸日上，农民素质极大提升。

2012年，党的十八大提出“推动城乡发展一体化”的战略思想，提出“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”的新要求，勾画了我国新型城乡关系的美好蓝图，这可以说是城乡融合发展惠农思想的雏形。党的十九大报告明确提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，这是中央文件首次提出“城乡融合发展”的概念。2012—2018年，正式进入城乡融合发展的新时代。十八大以来，党和国家采取的系列惠农政策，比如城乡公共服务均等化、城乡公共资源均衡配置；完善乡村治理机制推进乡村治理体系和治理能力现代化；健全农业支持保护制度，不断加大强农惠农富农政策力度；完善农业可持续发展机制，保护农村生态环境；农业供给侧结构性改革，农业创新驱动、绿色发展，精准扶贫，培育现代化新型农民为实现城乡融合发展奠定良好的基础。而十九大提出实施乡村振兴战略，2018年“一号文件”对实施乡村振兴战略的全面部署则是城乡融合发展的全面升级，其中一系列的惠农手段是推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的强有力方法，这将谱写新时代乡村全面振兴新篇章。

四、结 语

改革开放四十年，我国农村改革发展经验丰富并取得不凡的成就，中国共产党惠农理念伴随着农村改革发展也不断更新，并形成体系。基于中国共产党全国代表大会政治报告和中央一号文件的宏观分析可知，改革开放以来中国共产党的惠农思想大致包括惠农战略、惠农方针以及惠农措施，惠农战略大致经历“基础”地位、“放在首位”、“重中之重”三个发展阶段，惠农方针的演进经历了赋权强基、扩权让利、增收共享三个阶段，惠农措施发展经历了力图消除城乡二元发展、城乡统筹发展、城乡融合发展三个阶段。改革开放四十年，中国特色社会主义进入新时代，中国特色社会主义新农村建设也进入新时代。新时代，乡村振兴战略强力推进，惠农力度空前加大，“三农”发展面临新的机遇。在新的时代背景下，探究改革开放以来中国共产党惠农思想的变化和演进，对于新时代中国共产党惠农思想的改进和完善具有一定借鉴意义，从而能推动新时代乡村振兴战略不断进步。