基于地图视角的北极海洋权益现状研究

成昆凤 庞小平,3 刘海燕,3

(1武汉大学中国南极测绘研究中心,湖北 武汉 430079;2国家领土主权与海洋权益协同创新中心,湖北 武汉 430079;3武汉大学资源与环境科学学院,湖北 武汉 430079)

0 引言

海洋权益影响着国家的政治、经济以及安全问题,各国对本国海洋权益问题都高度重视。近年来,随着北极冰川逐步融化,北极航道日益畅通,海底资源开发成为可能,北极地区战略及经济价值越加明显,沿岸国家对北极海洋权益争夺也日益激烈。北极地区包含北冰洋及其岛屿、北美大陆和欧亚大陆的北部边缘地带[1],本文研究各国在北冰洋的各类界限主张和申请要求,以此反映北极地区海洋权益基本现状。作为北半球国家,各国北冰洋海洋权益定会对我国北极战略的制定产生影响。

北冰洋海洋权益是目前极地战略研究的焦点。李学杰等[2]从北冰洋海域划界争端的角度分析了北冰洋大陆架划界现状; Macnab等[3]根据相关文献分析得到了各国可能的北冰洋大陆架划界区域;Gunitskiy[4]分析环北极国家在北冰洋的海洋权益及争端,为未来北极法律制定提出建议。然而这些研究中基于法律与争端上的定性分析较多,而采用空间化、定量化分析的较少。为使北冰洋海洋权益现状更为清晰、明了,通过相关文献及资料分析,以美国空军航空制图中心(USAF Aeronautical Chart and Information Center)发布的地图 Chart of Limits of Seasand Oceans为北冰洋边缘海范围(包括北冰洋中央海域、巴伦支海、喀拉海、拉普捷夫海东西伯利亚海、楚科奇海、波弗特海、西北航道水域、哈得孙湾、哈得孙海峡、巴芬湾、格陵兰海、林肯海等,总面积约1 400万km2),绘制北冰洋周边国家专属经济区划界图、外大陆架申请图,利用ArcGIS进行面积统计,分析各国北冰洋专属经济区划界、外大陆架申请、海洋保护区建立等现状,并结合《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)、《大陆架公约》和《领海及毗连区公约》等国际海洋法相关规定,反映沿岸国和非沿岸国的北冰洋海洋权益整体情况,为我国未来北极战略制定提供参考。

1 专属经济区现状及其对国家活动的影响

专属经济区是指领海以外并邻接领海的区域,从领海基线量起不超过 200海里,沿海国对其享有主权权利和管辖权[5]。北冰洋极端的自然环境使得人类活动多发生在环北极国家专属经济区内,沿海国对本国专属经济区的管辖权使得他国在该区域内的勘查、科考等活动受限。分析北冰洋中各国专属经济区分布,有助于我国北极活动的顺利进行。根据相关文献资料分析,绘制了北冰洋周边国家专属经济区划界图(图1)[6-10]。目前北冰洋五国并不承认冰岛“北冰洋沿海国”的政治地位,但是根据本文中所采用北冰洋边界的定义、冰岛关于专属经济区的相关法律规定以及冰岛与格陵兰(丹麦)海域划界等相关资料显示,冰岛在格陵兰海内并未放弃主张专属经济区的权利。同时,国内外文献中有关北冰洋海洋权益的分析也多按照冰岛在北冰洋中存在专属经济区来进行[2,6],故本次研究按照冰岛在北冰洋中存在专属经济区状况分析。

图1 北冰洋周边国家专属经济区划界Fig.1.Exclusive economic boundary delineation of countries around the Arctic Ocean

1.1 专属经济区分布现状

由图1可知,目前,俄罗斯、加拿大、挪威、丹麦、美国及冰岛6国在北冰洋拥有专属经济区。其中,俄罗斯专属经济区面积最大,约为 408万 km2,约占北冰洋总面积的 29.1%; 该区跨度大,东起楚科奇海,跨越东西伯利亚海、拉普捷夫海,西至巴伦支海,最高纬度近北纬 85°; 加拿大专属经济区面积约为 112万 km2,其最高纬度超过 85°;丹麦、挪威、美国3国专属经济区面积分别约110、98和53万km2,约占北冰洋面积的7.8%、7.0%和3.8%; 冰岛专属经济区面积相对较小,约15万km2。距领海基线200海里以外的北冰洋公海区域(图1,区域A、B、C)面积约为282万km2,占北冰洋总面积的20.1%。

1.2 专属经济区划界争端

北冰洋沿岸国均根据《公约》规定划定专属经济区范围,相邻国可能在部分专属经济区划界问题上存在争议。部分争议区已通过协商划界或设立共同开发区等方式解决,如: 挪威与冰岛于1981年签订了《关于冰岛和扬马延岛之间的大陆架协定》,解决了冰岛与扬马延岛之间的海域划界问题[7]; 俄罗斯与挪威于2010年签订了《挪威和俄罗斯关于巴伦支海和北冰洋海洋划界与合作条约》,结束了两国长达40年的边界争端[8]。目前仍存在的争议主要有以下几点。

1.美国与加拿大波弗特海划界问题。争议区(图1)面积约2万km2,因两国主张不同的划界方案而形成[9-10]。该区域油气资源十分丰富,据加拿大能源部门估计,区域蕴藏的油气资源可供全国消费20年。

2.汉斯岛(图1,区域1)主权之争。该岛面积仅约1.3 km2,丹麦和加拿大均曾宣称对其拥有主权。随着全球变暖,该岛极有可能成为新的交通枢纽[11]。2005年,两国就该岛主权问题发布《丹麦加拿大两国政府关于汉斯岛的联合声明》[12],但并未明确汉斯岛主权问题。尽管两国于 1973年签订了《关于划分格陵兰和加拿大之间大陆架的协定》,就巴芬湾与史密斯海峡划界达成协议,但汉斯岛主权问题也可能为日后争端留下隐患。

1.3 专属经济区对我国北极活动的影响

据上节分析,除个别的、小范围的争议外,目前北冰洋沿岸国专属经济区已基本确定,我国在该区域的活动受到《公约》的有效保障,类似开展科学调查等受限活动,基本上控制在双边性质的协商范围内,排除了多边谈判的复杂性。因此,加强与沿岸国的双边合作可为我国在该区域的北极活动提供更多便利。

2 外大陆架申请及其对国家活动的影响

大陆架是指沿海国领海以外依其陆地领土在海底的全部自然延伸,如果从领海基线起到大陆架外缘的距离不到200海里则扩展到200海里的距离。超过 200海里的大陆架称为外大陆架,最远不应超过从领海基线量起350海里或不应超过2 500 m等深线外100海里。沿海国对本国外大陆架的海底资源享有主权权利和相应的管辖权,他国不得随意进行资源勘探、开采等活动[5]。

外大陆架的划定决定了未来北冰洋部分海底资源的开发权归属。据估算,全球未探明油气储量约 1/4在北极地区,这些油气资源主要蕴藏于北冰洋海底大陆架中[14]。目前已有俄罗斯、挪威、丹麦 3国提出了外大陆架申请,美国、加拿大等国也在积极准备划界方案。根据相关国家文件、法律及已有的研究成果,绘制了北冰洋沿海国外大陆架申请图(图2)。由于美国、加拿大两国划界方案尚未公布,本图中两国申请区域仅供参考。

2.1 外大陆架申请情况

北冰洋200海里以外的大陆架总面积约282万km2,其中约250万km2的区域可能成为沿海国外大陆架,Macnab等[3]推测约30万km2的区域超出各国可申请范围。目前已提出的外大陆架申请约161万km2。俄罗斯申请区域总面积约120万km2,占北冰洋总面积的8.6%。包含两个区域:一个位于巴伦支海,面积约 6万km2,挪威也对该区域提出申请; 另一申请区面积约114万km2,该区域主要沿罗蒙诺索夫海岭向外延伸,且包含北极点[15],据俄自然资源部门估计,该区域油气资源蕴含总量达 50亿 t[16]。挪威提出总面积约7万km2的外大陆架划分方案[17],其中大陆架界限委员会已原则上同意位于南森海盆西的面积约1万km2的划界方案。丹麦提出了面积约90万 km2的申请,总面积约是其本土面积的 20倍,占北冰洋总面积的6.4%。申请区包括两个独立区域: 一个区域从格陵兰岛北部起,东部沿罗蒙诺索夫海岭延伸直至俄罗斯 200海里大陆架边缘,西部沿门捷列夫海岭延伸,该区域大部分与俄罗斯申请区重叠; 另一区域位于格陵兰岛和斯瓦尔巴群岛之间,区域面积约10万km2。美国和加拿大也正在积极准备申请方案,可能申请区域如图2所示。

图2 北冰洋沿海国外大陆架申请图Fig.2.Claim chart for the outer continental shelf beyond the coast states in Arctic Ocean

目前研究资料显示,如果沿岸国的外大陆架申请均获批准,北冰洋中可能有约32万km2区域应属于人类共同继承财产——国际海底,它们不符合《公约》规定的可申请条件,分别位于加拿大海盆(图2,区域A)和阿蒙森海盆(图2,区域B),仅占北冰洋面积的2.3%。未来各国将会更加关注这两个区域的各项动态,我国第3、4、7次北极考察均曾进入区域A上覆水域进行考察。但由于两区域均常年被海冰覆盖,气候环境较为恶劣,且均是位于深度在2 500 m以上或距离海岸线350海里之外的地方,区域海底考察和开发难度大。

2.2 外大陆架申请重叠区

大陆架划界依据原则主要有 3种: 一是自然延伸原则,是指沿海国陆地在海底自然延伸[5],此方法是大陆架划界的基础; 二是等距离原则,指两个或两个以上海岸相向或相邻国家进行大陆架划界时依其每一点均与各国领海基线的最近点距离相等的线为分界的原则; 三是公平原则,此方法指划界中不仅必须采用公平的划界方法,而且必须达成公平的划界结果[18]。对于主张重叠区域的划界通常采用后两种划界原则。

各国对边界部分依据不同的划界原则及对海底地形不同的地质判断结果均会使得国家申请区存在重叠现象。为研究未来北冰洋外大陆架划分趋势,结合各国已提交的划界方案,探究各国在外大陆架划界问题上未来可能存在的争端。

2.2.1 俄罗斯与丹麦外大陆架申请重叠区

俄、丹两国主张方案存在面积高达50万km2的重叠区域(图2,区域1)。该区域位于北冰洋中心并包含北极点,资源丰富,有重要的战略地位和经济价值。两国巨大的重叠区域也为该大陆架的划分带来挑战。目前,大陆架界限委员会已组织审议俄罗斯和丹麦的划界方案。

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2.2.2 俄罗斯与挪威外大陆架申请重叠区

俄罗斯与挪威两国外大陆架申请重叠区(图2,区域5)位于巴伦支海,面积约6万 km2,蕴藏丰富的油气资源。该区域为浅水区,便于未来大陆架资源开采。

2.3 外大陆架划界对我国北极活动的影响

目前,北冰洋地区大部分外大陆架尚未被申请或尚未被审议通过,我国仍可以进行科学研究或资源开发。但是外大陆架区域常年均被海冰覆盖,就目前科技水平而言进入其中进行考察和开发难度较大。即使未来各国外大陆架申请方案通过,他国仍有在该区域内铺设海底电缆和管道的权利。同时,外大陆架上覆水域法律地位上仍然属于公海,不能被视作某国经济权利主张区,任何时候各国都可依法享有公海自由。

3 海洋保护区及北极航道控制对非沿岸国活动的影响

北极航线及海洋保护区分布如图3所示。

3.1 海洋保护区的影响

海洋保护区主要目的是保护生态海洋环境,但其特殊的开放政策使得本国和他国在该区内活动均受一定程度的限制。目前北冰洋内仅有俄罗斯、挪威和加拿大3国建立了海洋保护区(图3),面积分别约为14.3、0.3和2.1万km2,其中俄罗斯在法兰士约瑟夫地群岛建立的海洋保护区面积最大,约为13.5万km2。各国海洋保护区多分布在本国内水、领海及专属经济区内,且海洋保护区的对外开放政策依国家而定,这就使得沿岸国家可以通过控制海洋保护区开放条件进而一定程度上影响他国该区域内的活动。由于多数海洋保护区面积较小,故其对他国活动的实际影响力有限。

图3 北极航道及海洋保护区分布图Fig.3.Distribution of Northern Sea Route and marine protected areas

3.2 各国北极航道控制对国家活动的影响

北极航道控制权也是各国北极权益争夺的一大热点。其巨大的经济价值使得沿岸国家纷纷利用本国便利以谋取利益。东北航道大部分航段位于俄罗斯海域内,俄罗斯将其视为国内运输航线,要求船只需征得其允许才能进入航道,且国内外船只在通行时应遵守俄罗斯国内法律[19],同时还颁布了《北方海航道破冰船服务费率制定》,建立了系统的收费制度; 西北航道多位于加拿大海域内,该国也曾宣称西北航道为本国国内航线,并宣布对其拥有控制权,坚持实行外国船只在通过西北航道时必须向加拿大政府报告航行信息的政策,并将限制各国航行船只以降低海上安全隐患[20]。穿极航道东起白令海峡,穿越北冰洋中心地带,西至格陵兰海或挪威海。此航道最大限度地避开了环北极国家沿岸,位于可享有“航行自由”的区域,不受沿岸国管辖。穿极航道大部分航段位于北冰洋中心地带,常年被海冰覆盖,有利于极地科考的进行,但是通行难度较大、年通行时间也较短。北极航道的法律地位一直存在争议,与加、俄两国不同,以美国与欧盟为代表的国家则一直主张北极航道海峡属于“国际海峡”。目前北极航道的法律地位尚未得到国际法层面上的认定。除航行难度较大的穿极航道外,沿岸国的各种控制手段使得他国在东北、西北航道上的活动受到限制,一定程度上增加了船只航行的时间成本和经济成本,也加大了外国船只航行风险。

4 结论与讨论

综上所述,根据环北极国家对他国北冰洋活动的限制程度可大致将北冰洋分为如图4所示的4类区域。

图4 北冰洋4类区域示意图Fig.4.Schematic diagram of the 4-class areas

1.沿岸国家内水及领海。其范围为海岸线至各国领海的外部界线,其中海岸线至领海基线的部分为沿海国内水,领海基线至领海外部界线的部分为沿海国领海,沿海国对此类区域享有主权。我国未来北极活动如果需要在此类区域活动,应尊重沿海国主权,在遵守《公约》相关规定的同时,也应遵守沿海国相关法律法规。在沿海国领海内,我国船舶可依法享有无害通过的权利,沿海国不应妨碍船舶的无害通过,且应将其所知的在其领海内对航行有危险的任何情况妥为公布[5]。若我国船舶仅在领海通过,沿海国不得征收任何费用,也不得以向船上之人行使民事管辖权而停止其行驶或变更航向。对于军舰而言,美国主张军舰和商船一样享有“无害通过权”,故在美国领海内,我国军舰可依法享有无害通过的权利,而在其他几个沿岸国家领海内,则应“事先通知”或“征得许可”方可进入。如果需要进入沿海国内水,则应经沿海国许可。

2.领海的外部界线至距领海基线200海里界线之间的区域。通常此区域内大陆架属于沿海国从领海基线起 200海里内大陆架,上覆水域为沿海国专属经济区,沿海国依法对其享有相应的主权权利以及管辖权。他国在此区域内,可在遵守相关法律的条件下享有航行和飞越的自由以及铺设海底电缆和管道的自由,但是在未经沿海国同意的情况下不得在该区域内进行科研、资源开采和大陆架考察等活动,在征得相关国家同意后也可进行共同开发或科研合作。在大陆架内,《公约》规定沿海国除对探测大陆架及开发大陆架天然资源有权采取合理措施外,对于在大陆架上敷设或维护海底电缆或管线不得加以阻碍。在专属经济区内,沿海国应决定其生物资源的可捕量,在没有能力捕捞全部可捕量的情形下,应通过协定或其他安排,准许其他国家捕捞可捕量的剩余部分。较为特殊的是,美国目前尚未签署《公约》,于1983年发布《美国总统关于美国专属经济区的公告》,宣布设立 200海里专属经济区,承认其他国家在其专属经济区内享有与资源无关的公海权利和自由,并宣布美国对其经济区内的海洋科学研究不主张管辖权,故我国在美国专属经济区内可享有航行自由、飞越自由、科研自由、建设国际法所容许的人工岛屿和其他设施的自由。我国历次北极考察中,雪龙船均会通过美国或俄罗斯专属经济区,故我国应加强与这些国家的双边合作,保障我国北极科考顺利进行。

3.距领海基线200海里界线至大陆架外部界线区域。此区域内沿海国对大陆架海底矿产资源和底栖生物享有主权权利及管辖权,但是其上覆水域为公海。我国北极活动进入此区域活动时,未经允许不得对大陆架海底进行考察、资源开采等活动,但也有铺设海底电缆和管道的权利; 在其上覆水域则享有《公约》规定的公海自由(包括航行自由、捕鱼自由、科研自由等)[5],同时也受《公约》中大陆架相关规定的约束。目前北冰洋划界尚未完成,随着各国陆续提交外大陆架划界方案,各国间的划界争端也会随之出现,这将一定程度上减缓大陆架划界进程,目前此部分属于国际海底及公海。

4.对于国际海底及公海。我国在公海中可依法享有公海自由、航行权、军舰的豁免权等权利,也应履行相关义务,如救助的义务、合作制止海盗行为的义务、各国为其国民采取养护公海生物资源措施的义务等[5]。国际海底则应作为人类共同继承财产由国际海底管理局负责管理和开发,我国可依法在国际海底上铺设海底电缆和管道,也可进行海洋科学研究。我国作为发展中国家,应加强与“联合国国际海底管理局”的相互合作,以促进有关国际海底内活动的技术和科学知识的转让,促进我国海洋事业的发展。随着北极冰川逐步融化,此区域在航道开发、各类资源开采以及极地科学研究上优势尽显,将成为各非环北极国家未来关注的重点。

从图4中可以看出,沿岸国家对北冰洋活动的限制程度具有一定的规律性。在经向上,呈现出显著的纬度地带性,即限制程度随着纬度增高而逐渐减弱。在深度方向,对海底大陆架的控制范围大于对其上覆水域的控制范围。面对日益激烈的北冰洋权益争夺,我国应尊重并承认相关国家的合法权益,坚决维护公海地位抵制非法海洋争夺及瓜分行为。积极参与北极活动,加强国际合作推动相关北极政策法规的制定,为北极和谐发展保驾护航。

本文从地图上直观地反映了北冰洋海洋权益的基本现状,并将定性、定量分析与空间分析相结合,对地图信息进行挖掘,分析北冰洋海洋权益的分布及其对我国北极活动的影响,可为未来北极策略的制定提供科学参考。文中图件根据相关文献及图件资料绘制,存在一定误差,后续研究中,应更新数据资料,提高数据精度,为北极政策制定提供更为有效的理论支撑。

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