国家职业教育改革试验区：主题转型与发展建议

牛凤莲+陈朝阳+凌瑛+胡斌武

摘 要 自2005年以来，全国共建成国家职业教育改革试验区12个。试验区主要以探索职业教育发展新模式、职业教育与区域经济协调发展新模式、建立健全职业教育制度为主题，但存在着政府统筹管理能力有待加强，农村职业教育发展水平有待提高，区域职业教育特色有待凸显等问题。基于此，试验区建设应进一步加大政府统筹力度，完善职业教育体制机制，大力推进职业教育供给侧结构性改革，加快发展农村职业教育。

关键词 国家职业教育改革试验区；职业教育体制改革；职业教育制度；农村职业教育

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）34-0014-06

2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》指出，要建立健全教育改革统筹决策、研究咨询、分工落实、督查督办、总结推广的改革工作链条，健全教育改革的试点、容错、督查、推广机制，全面深化教育综合改革，统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革。事实上，在职业教育领域，自2005年教育部就先后与天津、四川、重庆等12个省、市共建国家级职业教育改革试验区，以“试验区模式”探索深化职业教育体制改革，完善中国特色社会主义教育制度体系。总结国家职业教育改革试验区建设的经验，分析存在的问题，提出建設建议既是深化职业教育体制改革的行为实践，也是增强中国特色社会主义职业教育自信的行动自觉。

一、国家职业教育改革试验区建设：主题转型

国家职业教育改革试验区建设对于完善现代职教体系、提升职业教育公共治理、促进区域职业教育协调发展、推进职业教育现代化具有重要的“先行先试”价值。纵观试验区十几年建设，主要以创新职业教育发展模式、探索职业教育推进区域经济协调发展、完善职业教育制度为主题。其实，从创新职业教育发展模式到推进区域经济协调发展再到完善职业教育制度的主题转型，既折射了我国现代职业教育发展历程，也是我国职业教育现代化的镜像。

（一）探索职业教育发展新模式

1.天津市、山东省：创新“校企合作、工学结合、产教融合”现代职业教育发展模式

2005年8月，教育部与天津市共建全国首个“国家职业教育改革试验区”，2010年3月升级为“国家职业教育改革创新示范区”，2015年7月升级为“国家现代职业教育改革创新示范区”。经过十几年建设，试验区提供了职教改革的天津经验、天津案例。在办学模式上，坚持工学结合，推进校企合作和产教融合；在资源整合上，统筹规划职业院校布局，优化资源配置；在师资队伍建设上，率先在专业课教师中评聘第二专业技术职称，注重“双师型”教师培养；在经费投入上，保障职业教育财政性增幅高于教育财政性增幅；在对外开放上，通过组建职教集团，实现与多行业、企业和跨区域的跨界合作，试验区建设形成了职教改革的“天津模式”。

2012年3月，教育部与山东省人民政府共建“潍坊国家职业教育创新发展试验区”。试验区整合区域内教育资源与社会力量，建立健全职业教育体系；不断创新机制，深化职业教育体制改革；深化校企合作，发挥高职引领作用，推进科教创新园区发展和集团化办学；加强职业院校基础能力建设，保障职业学校的质量水平；推进学校治理现代化，优化课程和专业建设，促进职业院校内涵发展；创新经费保障制度，制定生均拨款标准，保障合理投入与规范使用。试验区为山东建设职业教育强省、实施“科教兴鲁”和“人才强省”战略提供了“潍坊经验”。

2.四川省、广西壮族自治区：探索民族地区职业教育发展新模式

2008年5月，教育部与四川省人民政府共建“国家民族地区职业教育综合改革试验区”。试验区积极推进职教体制改革，探索建立政、校、行、企协作共赢的运行机制，以就业为导向，优化人才资源配置，积极探索创新“工学结合、校企合作、顶岗实习”的职业教育人才培养模式，要求学生不仅有扎实的理论知识，更要具备娴熟的实践操作能力；以素质为基础，将素质教育渗透到教学实践的各个环节，提高学生职业素质、挖掘个性潜能、明确职业规划；以能力为重，加强专业理论学习和实践实训，提供设施完备的实习培训基地，提升学生职业能力，开发职教人才核心竞争能力。

2009年3月，教育部与广西壮族自治区共建“国家民族地区职业教育综合改革试验区”。试验区深化管理体制改革，由政府统一管理，农村向县城集聚，城市向园区集聚，专业向产业集聚，形成职业教育资源集群化格局。推进运行机制改革，建设由国家示范性职业学校牵头、依托企业的职业教育集团，构建政、校、行、企多元参与的校企合作办学模式。强化职业教育基础能力建设，稳步推进职教园区建设，重点建设一批优质示范校和实训基地。建立保障中等职业教育持续发展的财政投入机制。加强专业结构调整，针对民族地区实际需求对专业和课程进行调整，依据语言环境和特色产业予以个性化指导和教材开发。试验区有力促进了民族地区职业教育发展，助推了民族地区经济建设和社会发展。

3.三峡库区：探索移民库区职业技能培训新模式

2009年3月，教育部与国务院三峡办、湖北省和重庆市人民政府共建“三峡库区职业教育改革和技能培训试验区”。试验区以就业培训为重点，以质量提升为核心，创新职业教育促进移民富民的新模式。在发展模式上，建设“创业工业园”“农业示范园”等进行移民创业培训、移民致富培训，推动“职教富民”；在体系构建上，以优质职校为引领，以职教中心为载体，广泛开展中短期职业技能培训，实现“职教移民”；在机制建设上，建立联席会议制度，构建政、校、企三方互通的评价机制，建设就业中介服务系统，推进培训就业一体化。经过建设，首先，试验区实现了“两个基本”、达到了“两个明显提高”。移民现有劳动力基本接受了职业技能培训，移民新增劳动力基本普及高中阶段教育，中职在校生比例略高于普通高中，实现移民劳动力培训后就业率与务农移民培训后其家庭增收明显提高的目标。其次，完善了培训体系。为推进百万移民和1500多万库区群众的职业教育和技能培训，以优质职业学校为龙头，构建城乡培训机构合理布局，提高移民整体素质和就业技能；以各库区县级职业教育中心为载体，实行中职教育和成人技能培训相结合、长期职教与中短期培训相结合。最后，以促进就业为导向，促进了“两个转移”。与劳动力市场需求紧密衔接，促进农村移民劳动力向第二、三产业转移，促进移民劳动力向库区以外地区转移。endprint

（二）探索职业教育与区域经济协调发展新模式

1.沈阳市、皖江城市带、宁波市：试验职业教育推进区域产业转型升级

2010年8月，经教育部批准，沈阳市建立“国家装备制造业职业教育沈阳试验区”。试验区依托沈阳制造业发展的良好基础、合理的产业机构体系和突出的区位优势，借助沈阳职业教育改革的先进经验，在建设中强化政府责任，加大政府主导力度，通过“百强企业援建百个专业”等活动，打造一批支撑主导产业和新兴产业发展的优势专业，创新专业设置方式；把企业部分生产环节引入学校，建立“教学工厂”，创新实训基地建设方式；拓宽教师来源渠道、教师走进企业、专业技术人员走进学校等，创新教师队伍建设方式；建成“三个基地一个平台”，即全国教学信息化技能大赛基地、全国“双师型”教师培训基地、全国师生专业技能大赛服务基地，搭建装备制造业和职业教育对话平台。

2012年3月，教育部与安徽省人民政府共建“皖江城市带承接产业转移国家职业教育改革试验区”。皖江城市带职业教育试验区基于皖江城市带内先进制造业、新能源、新材料等支柱产业特色和对技术技能型人才的需求，先后出台《皖江城市带承接产业示范区职业教育发展规划（2010-2015年）》《安徽省教育厅关于进一步促进皖江城市带职业教育发展的政策意见》《皖江城市带职业教育办学模式改革及中职教育改革创新实施方案》。试验区以产業为引领、以素质为基础、以能力为本位，建成了一批“校中厂”和“厂中校”，多途径多形式促进工学结合。由试验区牵头成立了应用型本科高校联盟、示范性高职院校合作委员会等20余个涉及主要产业领域的职教集团，近千个校、企、行业协会和科研单位加盟，进一步创新了教产协作形式，推动人才培养模式向纵深改革。

2013年11月，教育部与宁波市人民政府共建“国家职业教育与产业协同创新试验区”。试验区以协同创新为重点，以政府为主导，推进校、企、行会之间协同运作，最大限度发挥自身和整体优势，促进产业与职教间实现良性互动、协同创新，实现优质教育资源的有效整合。试验区以杭州湾协同创新试验园和市级协同创新中心建设为突破口，发挥政府主导作用，引导学校、企业、行业协会等多主体协同，建立多方参与、共同投入的运作机制，构建具有宁波特色、体现国家与地方需要、高质量的现代服务型职教体系。提升区域创新能力和人力资源竞争力的主要成效包括：强化政府统筹，推进职业教育与产业协同创新；整合资源要素，探索职业教育协同创新模式；探索现代运行机制，培养高素质应用技术和技能人才；推进现代培养模式，强化行业对职业教育的指导；促进教师成长，优化职业院校师资队伍结构；注重内涵发展，提高职业教育质量；促进职业教育适应经济新常态，推动区域经济适应社会新发展。

2.河南省、黑龙江省：试验职业教育服务社会主义新农村建设

2008年10月，教育部与河南省人民政府共建“国家职业教育改革试验区”。试验区以加快发展农村中等职业教育为重点，加快中部地区职业教育改革发展，促进中部地区经济社会发展，更好地服务人力资源强国建设和国家促进中部崛起战略的实施。为解决农业转型升级、工业不断壮大和服务业突破提升所带来的技能型人才急需问题，以试验区为载体，筹集100亿元作为职业教育攻坚经费，实现了中等职业教育规模略大于普通高中教育规模的目标；努力推进职业教育办学体制机制创新，实行职业教育集团化办学，促进城乡、校际、校企之间资源共享、合作办学；创新实行校企合作、工学结合、顶岗实习的人才培养模式；探索发展职业教育服务社会主义新农村建设的新模式，逐步实行农村学生免费接受中等职业教育，培养大量“有文化、懂技术、会经营”的新型职业农民。

2012年7月，教育部与黑龙江省人民政府共建“国家现代农村职业教育改革试验区”。黑龙江作为我国最大的商品粮基地，农村职业教育发展势头良好、办学基础雄厚，具备共建国家现代农村职业教育改革试验区的优势和特色。试验区充分发挥示范引领作用，在农村职业教育改革方面寻找新的突破点，以共建试验区为契机，推进资源整合，强化职业教育条件保障，创新农村职业教育体制机制；加快推进现代农村职业教育体系建设，完善层次齐全的涉农技能型人才培养体系；打造与黑龙江省千亿斤粮食产能巩固提高工程相适应的重点专业和专业集群，不断提升涉农院校服务“三农”的能力和水平，围绕农业生产，利用现代技术，培育新型职业农民。

3.甘肃省：试验职业教育助推新型城镇化建设

2015年8月，教育部与甘肃省人民政府签署协议，共建“国家职业教育助推城镇化建设改革试验区”。试验区深化体制改革，加强基础能力建设，深入推进产教融合与校企合作，使职业教育成为甘肃省农村人口市民化、农村富余劳动力向产业工人转变的主要渠道；健全服务型城镇化建设的职业教育和培训网络；规范和清理影响院校毕业生就业创业的政策，解决就业创业出口不畅、质量不高等问题，增强职业教育吸引力；调整学校布局，整合职教资源，发挥自身优势，以职业院校为依托，建设信息服务平台，开设由民间手工艺人参与的特色专业，助力智慧城市打造，推动特色文化发展，服务城镇化建设。积极开展国际交流，同德国应用技术本科院校及汉斯·赛德尔基金会开展合作，开展技能培训和认证；同“一带一路”沿线国家合作建立教师培训中心，开展合作办学。

（三）探索建立健全职业教育制度

2015年6月，教育部与重庆市人民政府共建“现代职业教育体系国家制度建设试验区”。改革试验区注重传承职业教育历史文化，打造区域特色鲜明的职业教育文化品牌，将职业文化与人文精神相整合、传统学校精神与现代企业文化相融合。建立以政府主导，行业、企业、院校和社会各方面共同参与的现代职业教育制度建设机制；以改革创新为动力，以基本制度探索为重点，以省级试验为平台，完善适应职业教育科学发展的基本制度体系；建立符合职业教育发展和技术技能人才培养规律、具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系。主要成效体现在：通过建立成果转换互认制度，实现不同学习类型间的横向互通；通过打通课程和专业的衔接通道，实现不同学习层次间的纵向联通；通过试点，推进职业教育学历证书和资格证书的双证融通。通过强化职业教育与行业企业对话，建立健全人才需求预测和行业指导机制，推进职业教育与主导产业的同步规划和同步建设。改革评价制度，建立基于职业能力的多元主体综合评价体系，实施全面质量监测和评估制度，推进年度报告制度，加强质量诊断和改进，建立内部质量保障制度。对教师实行动态管理，重视教师培训，促进教师能力提升和发展。健全技能人才待遇和奖励保障制度，使技能型人才得到足够的社会认可，提升职业教育的吸引力。endprint

二、国家职业教育改革试验区建设：问题诊断

自2005年开始的国家职业教育改革试验区建设，在校企合作、职业教育集团化、职业教育混合所有制等方面突破了“盲区”，在创新职业教育发展模式、推进区域经济协调发展、完善职业教育制度等方面进入了“深水区”，积累了地方经验，呈现了典型案例，提供了地方模式，為深化现代职业教育体制机制改革、推进职业教育现代化提出了地方方案，但在职业教育改革试验区的功能期盼、机制创新、实践成效等方面还存在进一步延展或深化的可能。

（一）政府统筹管理能力有待加强

从试验区的建设来看，虽然每个试验区入驻院校和企业地理位置相对集中，但因隶属部门不同，存在着“多头管理、管理缺失、职责不明”等问题，难以形成符合可持续发展要求的管理体制[1]。同时，试验区内政府与学校、行企之间协调机制建设还不够完善，在适应市场变化方面反应相对滞后，灵活性不够。政府缺乏与学校、行业、企业之间相互协商的机制，导致教育资源共享率不够高、共享内容不够全和合作形式较单一等。政府对学校与行业企业的调控力度不够，政、校、行、企之间的合作状态较为随意，无法确保学校与企业的合作落到实处。由于管理体制和协商机制不健全，加大了职业教育改革试验区建设中政府统筹管理的难度。

（二）农村职业教育发展水平有待提高

受城乡经济社会结构的影响，农村职业教育发展呈现明显的滞后性，教育体系缺乏整体性和协同性。第一，城乡之间职业教育经费投入失衡。限于我国教育公共投资不足、教育政策价值失衡以及长期存在的“二元”教育制度，农村地区职业教育经费远远低于城市地区。第二，城乡之间职业教育办学水平悬殊。虽然我国十分重视农村职业教育的发展，并出台了一系列惠及农村职业教育的政策，但实际上，大部分职业教育示范学校在城市地区，农村地区很少；加之教育主管部门在投入、师资和招生等方面向示范校重点倾斜，“扶强不扶弱”加剧了教育资源失衡。第三，城乡之间职业教育师资力量差异显著。各试验区制定相关政策，注重优质教师的引进和在职教师的培训，提升师资队伍的“双师”化水平，但由于环境及人才流动的原因，留在农村职业学校的教师其专业能力普遍低于城市职业学校的教师，教学能力和实践水平有限，新教学理念运用也相对滞后。

（三）区域职业教育特色有待凸显

国家根据地方特色，结合当地实际，围绕各主题建设职业教育改革试验区。在顶层设计时，试验区建设主题鲜明，但由于试验区建设时间短、经验不足等原因，实际建设过程中存在主题不突出或者主题泛化现象，导致试验区建设大同小异，特色不鲜明，各主题的建设本质有待呈现、建设规律有待把握、建设优势有待开发，正因为建设本质呈现不清、建设规律把握不准、建设优势体现不够，导致建设特色不够凸显。主要表现在：特色定位上，尚未将职业教育文化提炼为办学特色；特色战略上，缺乏灵活发展的策略；特色路径上，本土优势没有得到充分挖掘；特色实践上，还未实施到位[2]。

三、国家职业教育改革试验区建设：改革建议

国家职业教育改革试验区建设要进一步发挥试验区先试先行优势，就必须尊重基层首创精神，进一步坚持顶层设计与基层探索相结合，充分调动地方和学校改革的积极性、主动性、创造性，坚持放、管、服相结合，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，及时将成功经验上升为制度和政策，构建中国特色、世界水平的职业教育制度体系与发展模式。

（一）加大政府统筹力度

加快发展现代职业教育是改善民生、促进就业创业的重大举措，是解决就业总量矛盾和结构性矛盾的根本措施，是加快经济发展方式转变，促进产业结构调整，提高国家自主创新能力和核心竞争力的必然要求。各试验区及地方政府应加大统筹力度，坚持目标导向与问题导向相结合，着眼促进教育公平、提高教育质量，针对人民群众反映强烈的突出问题，集中攻坚、综合改革、重点突破，扩大改革受益面，增强人民群众获得感。一是试验区要破解招生难题，按照“普职比大体相当”统筹招生计划，缩小职普比的事实差距；建立高中阶段统一招生录用平台，客观公正地分批次录取学生，促进高中阶段教育协调发展。二是推动产业文化进校园，将学校精神、工业文明、企业文化、工匠精神共同融入到人才培养过程。三是构建政府、学校、社会之间的新型关系，构建政府与学校、行业企业三方共同参与的人才培养质量监测体系，探索人才培养、产业发展和企业创新的内在联系，确保人才培养质量[3]。

（二）完善提高职业教育质量的体制机制

要完善提高职业教育质量的体制机制。在发展定位上，促进职业教育与经济社会需求对接，特别是大力增强职业教育服务现代农业、新农村建设、新型职业农民培育和农民工职业技能提升的能力。在办学模式上，改进产教融合、校企合作的办学模式，健全行业企业参与办学的体制机制和支持政策，充分发挥行业主管部门的指导、评价和服务作用，支持行业组织推进校企合作、发布人才需求信息、参与教育教学、开展人才质量评价。在人才培养上，坚持学中做、做中学，推动形成具有职业教育特色的人才培养模式。在育人目标上，健全德技并修、工学结合的育人机制，坚持以就业为导向，着力培养学生的工匠精神、职业道德、职业技能和就业创业能力。在教学管理上，完善专业动态调整机制，完善教学标准，创新教学方式，改善实训条件，加强和改进公共基础课教学，严格教学管理。使职业教育更加符合跨界教育规律、更加符合技术技能人才成长规律、更能促进人的全面发展，不断增强中国特色社会主义职业教育的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。

（三）大力推进职业教育供给侧结构性改革

我国经济发展进入新常态，新型城镇化建设加快，人口老龄化加速，生育政策调整，现代职业教育需要加快供给侧结构性改革。试验区建设应更加注重功能定位与发展路径设计。其一，明确服务面向。虽然由于各方面原因，我国职业教育还难以实现均衡发展，但无论发展层次如何、发展水平如何，职业教育需要坚持为人民服务、为中国共产党治国理政服务、为巩固和发展中国特色社会主义制度服务、为改革开放和社会主义现代化建设服务，提升对经济社会发展的支撑力。其二，面向新兴产业，对接地方经济。当前特别要瞄准《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》，东部发达地区的试验区要助力加快发展知识密集型、智慧密集型产业，发展现代物流等生产性服务业，发展健康、养老等生活性服务业；西部欠发达地区特别是连片贫困地区的试验区，要助力发展劳动密集型产业、服务业、中小微企业。其三，面向现代制造业，促进专业转型升级。近几年，发达国家相继提出了“再工业化”战略，如德国的“工业4.0”、美国的“先进制造业国家”、日本的“再兴战略”、英国的“工业2050”、法国的“新工业”、澳大利亚的“实现可持续制造业”等。面对全球制造业升级浪潮，《中国制造2025》成为我国从“制造大国”转型为“制造强国”的行动指南。面对制造业人才需求，职业教育要推进专业转型升级，促进专业设置与产业发展同步，主动适应新技术、新工艺、新装备、新材料的发展需求，提升绿色制造技术技能水平。endprint

（四）加快发展农村职业教育

首先，树立城乡职业教育协调发展理念。党的十九大提出“坚持推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”战略，要求城乡作为共同体发展，这对城乡职业教育协调发展提出新诉求。城乡职业教育发展需要统筹兼顾，协同开发人力资源，共同提升人力资本，最终推进城乡一体化、协调化发展；政策取向上既要坚持效率，又要兼顾公平，加大对农村职业教育的资源倾斜。其次，明确加快发展农村职业教育的定位。在“四化同步”战略背景下，农村职业教育需要为新型职业农民培育、农民工市民化等提供服务，以政策创新为切入点，以制度创新为突破口，针对“留守农民”“农村劳动力向城镇转移”“农民工市民化”“农民从事非农产业的职业技能”等开展多类型多层次培训；建立现代农村职业教育体系，贯通职前培养与在职培训，提高农村劳动力就业、创业、生涯发展能力，从而缩小城乡差异[4]。再次，实施积极的农村职业教育经费投入政策。国家财政性教育经费应坚持向老、少、边、穷、岛地区倾斜，向薄弱环节、关键领域倾斜；落实艰苦边远地区津贴、乡镇工作补贴，以及集中连片特困地区和艰苦边远地区乡村教师生活补助政策；利用金融、税收等手段制定相关优惠政策，鼓励个人、企业投资兴办农村职业教育；逐步建立农村劳动力预备人才培训制度，对符合条件的农村劳动力和农村新成长劳动力逐步推行免费教育与培训，据此发挥“系统力”，助力农村职业教育发展，提升人力资本，提高农村职业教育的扶贫性、惠民性、精准性、长效性。

从《关于深化教育体制改革的意见》到党的十九大提出完善职业教育和培训体系，都表明国家正在致力于建成充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育体制机制，建立基础性教育制度体系。籍此新时代，国家职业教育改革试验区应进一步发挥其“试验区”的属性与功能，为创新职业教育体制机制、构建基础性职业教育制度体系提供试验区智慧、试验区样本、试验区方案，从而促进教育链、人才链与产业链、创新链有机融合，深入推进职业教育现代化，构建中国特色、世界水平的现代职业教育体系。

参 考 文 献

[1]国家教育督导团关于对天津等5个国家职业教育改革试验区专项督导检查的公报[N].中国教育报，2011-03-02.

[2]张健.为高职教育内涵发展装上“马达”[N].中国教育报，2013-09-01.

[3]鲁昕.职业教育要学会与行业企业对话对接[N].中國青年报，2010-09-13.

[4]朱德全.和谐与互动：职业教育均衡发展的体制机制研究[J].河南大学学报：社会科学版，2012（5）：138-143.

Abstract Since 2005， a total of 12 national vocational education reform experimental zones have been established in China. The experimental zones mainly focus on the exploration of the new mode of vocational education development， the coordinated development of vocational education and regional economy， and establishment of a sound vocational education system. The main problems that exist are as follows： the overall management ability of the government needs to be strengthened， the development level of vocational education in rural areas needs to be improved， and the characteristics of the regional education should be highlighted. Therefore， to further promote the construction of experimental zones， we suggest that we should increase government co-ordination， improve the system of vocational education， vigorously promote the reform of the supply side of vocational education， speed up the development of vocational education in rural areas.

Key words national reform experimental zones of vocational education； system reform of vocational education； vocational education institution； rural vocational education

Author Niu Fenglian， associate professor of the Party School of CPC Akesu Prefecture（Akesu 843100）；Chen Zhaoyang， postgraduate student of Zhejiang University of Technology； Ling Ying， Zhejiang Industry Polytechnic College； Hu Binwu，Zhejiang University of Technologyendprint