地方新型教育智库决策服务现状与成效分析——基于25家省级教科院所的调查研究

王小飞 王名扬 黄晓磊 等

省级教科院所作为省级党委、政府领导下的专门从事教育科研的机构，是地方新型教育智库建设的主力军。基于全国25家省级教科院所横跨6年的跟踪调查发现：地方教科院所新型教育智库咨政建言成就显著，无论决策服务成果产出的数量、层级，还是参与决策议程的深度与质量方面都有长足进步。今后，地方教育智库决策服务能力的提升，应着重从关注重大决策问题、把握地方政府的战略部署、明确新型教育智库的职能定位、努力形成教育智库研究新范式等方面入手。

决策服务成果是直接服务于破解党的十九大与全国教育大会提出的当前教育改革创新一系列重大现实问题的重要理论参考与借鉴。党的十九大在十七大、十八大连续提出加强哲学社会科学思想库建设的基础之上，明确强调要深化马克思主义理论研究和建设，加快构建中国特色哲学社会科学，加强中国特色新型智库建设。推进教科院所中国特色新型教育智库建设，是全国教育科研系统深入贯彻落实2018年全国教育大会精神的重要举措之一。在向新型教育智库转型建设过程中，省级教科院所拥有独特的优势，担当着沟通中央、引领地方的中流砥柱重任。2012至2017年之间，我们以决策服务成果的数量、层级、质量等评价为重点，持续跟踪调研了全国31家省级教科院所（经问卷清理后为25家）决策服务基本情况与成效，分析了其中的一些典型问题及其成因。

一、关于决策服务成果概念的关键性问题

新型教育智库与传统教科院所功能的最大区别在于，如何确立有效凝聚决策层与公众价值共识，有效吸纳公众有序、理性参与教育治理的角色定位。无论从何种角度观察，决策服务是最能体现教科院所以咨政建言形式沟通政府、社会、学界及公众的重要职能，并且理应处于中国特色新型教育智库 “四大职能”（决策服务、理论创新、实践指导、舆论引导）之首。[1]如果这一点无疑义，那接下来的关键性问题就是什么是决策服务成果。

（一）决策服务成果的界定

从广义上来看，决策服务成果被界定为各级各类政府领导所关注，并在政策决策过程中加以运用和参考的社会各领域专家、学者、研究人员的研究成果。从狭义层面或本调研所界定的概念来看，决策服务成果指的是获得地市级以上党政部门领导批示，或被地市级以上党政部门采纳，并直接转化为各级党委或政府决策的省级教科院所各领域专家、学者、研究人员所产出的政策建议、决策咨询报告、调研报告等科研成果。获得领导批示、被党政部门采纳以及将其运用于政策决策实践之中，是科研成果转化为决策服务成果的决定性条件。

（二）决策服务成果的类别

决策服务成果按照类别可分为直接下达和间接转化两类。所谓直接下达类决策服务成果是指：由地市级以上党政部门直接下达、正式委托或重点交办的决策服务任务的成果。此类决策服务任务通常以政府或相关部门工作函件的形式实现。间接转化类决策服务成果指的是专家、学者、研究人员基于个体专业的研究领域所产出的科研成果，通过所在集体的社会网络或个人的社会交往能力进行政策游说和政策倡导，向党政机关主动输出自己的政策思想和智力知识，实现自身作为“外脑”“智囊”的价值使命。这两类决策服务成果的关键区别在于由科研成果进行转化的路径不同。前者是建立在直接下达基础上的直接上呈，这意味着科研人员及其研究成果直接参与到政策决策制定的过程之中，此转化过程高效、精准。后者转化为决策服务成果的成功与否，有赖于科研人员所在组织的社会关系网络、个体自身的议题设置、知识引导能力和科研成果的质量水平，此转化过程需要一定的机遇才可实现。

（三）决策服务成果的形式

我国新型教育智库面向全国及各地教育改革与发展实际，立足于各机构的学科基础与研究专长，探索性创造了诸多灵活多样的决策服务成果形式。随着时代的发展，科技的革新与进步，网络信息平台在人们的生活中扮演着信息传播者和舆论引导者的重要作用，影响决策的科研成果形式也逐渐从单一的纸质文本资料扩展到移动社交新媒体平台。与社科院系统相比，[2]省级教科院所决策服务成果从形式上看正处于类型多样化的“扩张”时期：第一，文件和重要文稿起草类，包括参与本省重要教育类政策文本起草、教育部门领导讲话稿素材收集。第二，决策咨询报告类，涵盖涉及本省教育重大议题的咨询报告、调研报告、政策建议等。第三，规划与标准制定类，多数地方教科院所可以直接参与本省教育发展规划和一些重大教育发展战略的制定。第四，地方教育政策解读与跟踪评估类。第五，少量的专利发布。第六，近年来方兴未艾的教育大数据与信息系统平台，包括移动社交新媒体平台、软件等。

（四）决策服务成果的层级

目前来看，省级教科院所在新型教育智库建设过程中，首先要完成好服务对象主体——地方党委和政府的工作。按照服务对象或机构的特征，调研从决策服务对象的层级属性角度出发，依据党委和政府的行政级别将决策服务对象类型大体划分为三个层次：国家级党政机关、省部级党政机关、地市级党政机关。从各地调研情况具体来看，第一，决策服务的国家级党政机关主要指党中央、国务院、全国人大、全国政协、各民主党派中央等；第二，决策服务的省部级党政机关主要指教育部或相关部委，省级政府、省级人大、省级政协等；第三，决策服务的地市级党政机关主要指地级市政府、地级市人大、地级市政协等。

二、省级教科院所决策服务的基本现状

为客观、真实、准确地反映我国省级教科院所近六年来在新型教育智库建设中的决策服务、理论创新、实践指导、舆论引领等领域的工作现状与成效，我们采用了问卷调查的方式，试图获得较为全面的一手数据。基于对全国31个省级教科院（所）的全样本调查，我们将涵盖2012-2017年间连续数据的自编调查问卷视为有效问卷，筛选后的地方样本量来自25个省级教科院（所）。6个省级教科院（所）因全部或部分年份数据缺失而被排除在此次调查分析之外，具体包括：上海市教育科学研究院、贵州省教育科学院、青海教育科学研究院、宁夏教育科学研究所、西藏自治区教育科学研究院、新疆维吾尔自治区教育科学研究院。我们通过对样本中省级教科院所获得领导批示、完成政府交办的重大项目、提交研究和咨询报告、参加政策咨询会和听证会、在党政主流媒体公开发表文章、主办和印发内参（或专报、要报等）的数量来反映新型教育智库建设过程中决策服务的基本情况。我们有以下几个发现：

（一）主动提交的咨询报告数量快速增长

调查显示，各省级教科院所日益重视新型智库建设尤其是决策服务功能的发挥。毫无疑问，省级教科院所过去知识生产的主要成果形式是论文和著作，直接建言或向党政机关主动提交咨询报告仍然不是成果产出的主体。2011年，时任国务院副总理刘延东同志两次视察中央教育科学研究所（现为中国教育科学研究院），并做出 “教育科学研究是认识教育规律的重要工具，是促进教育改革发展的重要保证。要围绕主题主线，着眼教育改革发展重大理论和现实问题，加强宏观政策和战略研究，发挥思想库、智囊团作用，为国家和人民提供更加优质高效的教育科研服务”[3]的指示后，中国教育科学研究院和各地教科院所纷纷提出建设中国特色新型教育智库的目标与规划。调查显示，2012-2017年，25家省级教科院所提交至各级党政机关的研究和咨询报告数量总体呈上升趋势，除在2016年有所回落外，2017年又恢复到峰值的225项。

图2-1 提交至各级党政机关的咨询报告数量总量趋势

（二）完成的党政机关委托或交办的重点项目数量呈上升趋势

地方党政机关愈加重视教育决策的科学化民主化。近年来，随着科学决策、民主决策、依法决策、健全决策机制和程序等政策文化的深入人心，制度化的大众参与和专业化的政策理性成为各地党委和政府教育决策领域的重点，政府与社会公众之间需要智库或教育智库发挥桥梁作用，促进决策过程的科学化民主化。向教科院所委托或直接交办重大项目，更能有效地反映党委和政府决策意志与取向。调查显示，各级党政机关在2012-2017年间委托省级教科院所完成重大项目的数量总体呈上升趋势，仅在2016年有所回落，2017年又恢复到近年来的峰值146项。

图2-2 各级党政机关交办的重大项目数量总量趋势

（三）参与决策议程与决策过程几率愈来愈高

政策制定是一个包含问题确认、议程设定、政策形成、政策合法化、政策执行、政策评估等六个阶段在内的科学过程，教育智库中的专家学者通过将科研成果在政策制定的各个阶段不断向政策决策层输出，期待通过政策倡导的方式形成决策方案并最终转化为公共政策，从而体现自身和自己研究的价值。目前，实现各级党委或政府科学化民主化决策的较好途径是邀请教科院所或智库部门直接参与到教育议程或决策过程的事前、事中和事后，这样可以更好地发挥教育智库决策服务的功能。调查显示，自2012-2017年，省级教科院所参加各级党政机关政策咨询会、听证会人数总量呈上升趋势，参会人数从2012-2016年逐年增加，到2016年达到峰值（290人），2017年有所回落。

图2-3 参加各级政府政策咨询会、听证会的人数趋势

（四）向社会发声的主动性积极性越来越强

教育智库作为致力于以教育研究影响教育政策的机构，基于内部专家通过“潜心研究”和“客观写作”产出的专业知识和思想来实现组织目标。教育智库除了扮演专业知识生产者，依靠科研成果来获取政府支持并影响政策制定过程之外，同时还要通过在党政主流媒体主动积极发声，承担正面的舆论引导者和可信的思想论战者双重角色。长期以来，除沿海发达地区院所外，由于客观上的地域限制，内地院所较少在全国性党政主流媒体（即《人民日报》《光明日报》理论版和《求是》杂志）发表文章。但从调查结果来看，自2012-2017年，省级教科院所虽然发文数整体偏低，但在2016年达到了近年来的最大值5篇。文章发表量的波动性虽较强，但较为强烈地显示了地方教科院所建设新型教育智库的积极性和主动性。

图2-4 在党政主流媒体公开发表文章的数量趋势

（五）咨政建言渠道日益多元化

调查显示，除媒体发声外，主办和印发内参（或专报、要报等）也是当前教科院所咨政建言的另一个重要渠道。自2012-2017年，省级教科院所主办非公开的智库研究报告（如内参、专报、要报等）种类的总量总体呈上升趋势，并逐年攀升，于2017年达到峰值（23种）。

图2-5 主办非公开的智库研究报告种类数量趋势

2012-2017年，省级教科院所印发非公开的智库研究报告（如内参、专报、要报等）的数量平均每年为170篇，2013年非公开的智库研究报告的印发量最少为90篇，2014年印发量激增到344篇，2015-2017年印发量稳定在140篇左右。

图2-6 印发非公开的智库研究报告种类数量趋势

三、省级教科院所决策服务的基本成效

从决策服务成果的服务层级水平出发，调研主要以国家级、省部级和司局级或地市级三个层次为参照系，考察了各省级教科院所在新型教育智库建设中决策服务职能的发挥情况。调研主要对省级教科院所在2012-2017年连续六年内获得领导批示、完成政府交办的重大项目、提交研究和咨询报告、参加政策咨询会和听证会的层级属性做了数量上的对比，从一个侧面反映了地方教科院所决策服务的质量与成效。通过问卷调查和数据分析，我们得出以下结论：

（一）决策服务成果产出的数量增长较快

从咨询报告完成数量看，省级教科院所决策服务成果不仅数量提升较快，而且服务层级、水平也较高，标示了地方教科院所建设新型教育智库的成就概貌。调查显示，自2012-2017六年期间，省级教科院所主动提交至服务主体——省级党政机关的研究和咨询报告数量最多，远超过其它层级的党政机关。提交至地市级党政机关的研究和咨询报告数量，略高于提交至部委级党政机关的研究和咨询报告数量，这也符合地方教科院所的区域定位。提交至国家级党政机关的研究和咨询报告也略有斩获。如下图3-1所示，省级党政机关的研究和咨询报告提交量分别是地市级党政机关的研究和咨询报告提交量的7.3倍、10.4倍、13.6倍、10.4倍、9.1倍、3倍。部委级党政机关的研究和咨询报告提交量自2013-2017年逐年增加，在2017年最多达到30件。国家级党政机关的研究和咨询报告提交量在2012年为1件、2015年为1件、2017年为2件。

图3-1 提交至各级党政机关的研究和咨询报告数量趋势

（二）影响党政机构决策的能力日渐增强

实质性地承接和完成党政机构交办或委托的决策服务重大项目，是地方教科院所影响决策过程的能力指向标。自2012-2017六年间，省级教科院所完成省级党政机关交办重大项目的数量最多并远超过其它层级的党政机关；完成部委级和地市级党政机关交办重大项目的数量基本持平；随着年份的增加，完成地市级党政机关交办重大项目的数量逐渐略高于完成部委级党政机关交办重大项目的数量；完成国家级党政机关交办重大项目的也有所收获。如下图3-2所示，省级党政机关交办重大项目完成量分别是部委级党政机关交办重大项目完成量的3倍、9.5倍、7.8倍、5.9倍、6.6倍、3.2倍；地市级分别比部委级党政机关交办重大项目的完成量多1件、4件、2件、2件、6件、19件。国家级党政机关交办重大项目的完成量在2014年完成1件、2015年完成1件、2016年完成2件。

图3-2 各级党政机关交办的重大项目数量趋势图

（三）参政议政的热情逐年高涨

从各地教科院所参与政策咨询会、听证会等直接参政议政过程情况来看，自2012-2017六年间，省级教科院所参加省部级政府政策咨询会、听证会的人数最多，参加地市级政府政策咨询会、听证会的人数次之，参加国家级政府政策咨询会、听证会的人数也处于不断增长之中。如图3-3所示，省部级政府政策咨询会、听证会参加人数分别是地市级政府政策咨询会、听证会参加人数的1.2倍、2.7倍、2.6倍、2.9倍、5.4倍、2.5倍。国家级政府政策咨询会、听证会的参加人数也在逐年增多，2012年2人参加、2013年5人参加、2014年11人参加、2015年10人参加、2016年15人参加、2017年17人参加。

图3-3 参加各级政府政策咨询会、听证会的人数趋势

（四）咨政建言能力处于上升轨道

决策服务成果获得各级党政机关和领导批示、认可、采纳，或直接转化为政策文本、议程、文件及决策实践，是决定教科院所建设新型教育智库成就的最敏感指标。调查显示，虽然与成果产出总量相比仍有较大提高空间，但省级教科院所决策服务成果获各级领导批示的数量和层级水平均处于上升阶段。从各省级教科院所获得各级领导批示的总量来看，2012-2017年间各院所总体呈上升趋势，在2015年达到峰值的62件，与2012年相比成倍增长。

图3-4 获得各级领导批示（件）总量趋势

从服务对象主体——各省部级及地市级党委或政府批示来看，省级教科院所获得司局级领导批示的件数均超过获得省部级领导批示的件数，获得国家级领导批示的件数也略有斩获。如图3-5所示，2012-2017年间，司局级领导批示的获得量分别是省部级领导批示的获得量的2.7倍、4倍、1.7倍、2.4倍、2倍、2.4倍，国家级领导批示的获得量在2014和2015年每年各有1件。从批示数量看，省级教科院所服务主体仍以地市级党政机构为主，服务省部级以上党政部门的热情在国家倡导新型教育智库建设之后出现高涨，但仍有提高空间。

图3-5 领导批示（件）层级变化趋势

从省级教科院所提交研究和咨询报告的数量、完成政府交办的重大项目、参加政策咨询会和听证会以及获得领导批示层级情况综合来看：省级教科院所较好地完成了决策服务对象主体——省级党政机关的任务；省级教科院所产出的科研成果（特别是提交党政机关的研究和咨询报告、完成党政机关交办的重大项目）在部委级党政机关和地市级党政机关转化为决策服务成果的概率大体持平，在地市级党政机关的决策成果转化率略高于部委级党政机关；省级教科院所形成的国家级党政机关决策服务成果较少，转化为决策服务成果的机会较低。

通过对调研数据的深入分析，省级教科院所决策服务成效总体存在以下三个特征：一是地方教科院所决策服务成果总量总体呈上升趋势，这意味着以省级教科院所为代表的中国特色新型智库的决策服务功能显著提升。二是决策服务成果总量的增长幅度自2014年起明显扩大，2014年、2015年和2017年各类决策服务成果的数量普遍高于其它年份，并容易达到峰值。这得益于中国特色新型教育智库建设的确认：2014年教育部出台的《中国特色新型高校教育智库建设推进计划》、2015年教育部颁布的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》以及2017年党的十九大报告再次强调加强中国特色新型智库建设的推动力。三是省级教科院所提交研究和咨询报告、完成政府交办的重大项目、参加政策咨询会和听证会、印发内参（或专报、要报等）以及获得批示的总量较多，反映出各地方教科院所建设新型教育智库过程中决策服务成效总体向好。

四、提升地方新型教育智库决策服务能力的对策思考

从省级教科院所表现来看，地方建设新型教育智库过程中在决策服务成果方面取得了显见的成绩，但从关键性评价指标即获得采纳及转化为实践的情况来看，特别是与高校教育智库“理论创新”的既有突出成效相比，省级教科院所本应具有的“特长”即决策服务潜能尚未被有效地激发起来，决策服务成果的“贡献度”尚不明显。这反映出地方院所在决策服务能力建设方面还存在对决策服务功能的认识不到位，决策服务对象或层级重点不突出，决策服务研究的科学范式尚未形成等问题。解决这些问题，可以从以下几点思考出发。

（一）增强对重大决策问题的关注度

教育智库决策服务“贡献度”不高，其根本原因在于对地方政府所关心的重大问题缺乏“关注度”，缺乏对区域现实性热点问题的深入分析和把握能力，这直接影响到了地方教科院所决策服务能力的高低，当然这或与部分地方教科院所对自身事业单位机构属性的看法有关。过去很长一段时间，地方教科院所与高校教育学院（系）在除教学功能外的其他功能方面多有交叉重叠。今后两类机构在教育智库决策服务能力建设方面应有所区分：高校教育智库的决策服务能力可以是基于学理立场对教育领域理论性的重大决策问题做出深入的背景性与基础性研判，而地方教科院所的决策服务能力则更多地应体现在对实践性的重大决策问题做出应急性与诊断性研判。对于地方教科院所而言，这种分析能力的提升关键在于对重大决策问题的实时的实践立场研判，其中包括实践的现状和表现，实践的逻辑和结构，实践的利益关切和立场。这就需要地方教科院所的科研工作一方面要不断把握地方政府提出重大决策问题的实践背景，所面临的实践挑战和所欲达成的实践效果；另一方面则需要地方教科院所能够深入实践进行调研，摸清重大决策问题的实践表现。地方教科院所对重大决策问题分析能力的增强，一方面，需要不断提升科研人员尤其是科研团队的学术素养，合理调整科研人员或团队的结构，注重科研人员或团队的学科背景的多元化；另一方面，努力探索和把握重大决策问题提出的逻辑，并通过对该逻辑的把握和运用，从而提升地方教科院所对重大决策问题提出的前瞻性、预测性和判断力。

（二）全面把握地方政府的战略部署

地方省级教科院所对新型教育智库决策服务认识不到位，其根本原因在于对自身与地方政府之间的关系性质的认识不足。地方教科院所对地方政府所关心的重要战略的现实问题缺乏高站位的视野。“仅就教育而论教育，以单一比较和一般性归纳的研究方法对教育政策及其方针的规划进行研究，忽略其经济社会发展的适切性。”[4]地方教科院所决策服务的对象是地方政府的科学决策，但其功能的发挥往往因其认识站位不高，以致于其所提出的政策建议往往会出现“只见树木不见森林”，缺乏深刻性、全面性和整体性。这种所谓的认识站位不是一种认识论，而是一种认识和分析问题的高度和角度。地方教科院所在分析重大决策问题时，要首先能够对地方政府的战略部署有深刻的认识，而不是“就教育论教育”，要能够“跳出教育看教育”。地方教科院所只有如此，才能与地方政府的战略方向保持高度的一致性。地方教科院所与地方政府之间理应是一种协同合作的关系，它们共同服务于区域教育现代化建设的大局，服务于国家教育战略的总体布局。地方政府是区域教育决策的制定者，因而地方教科院所要想提升和充分发挥决策服务的功能，就必须全面把握地方政府的战略部署。这就需要地方教科院所加强与地方政府的关系，从地方政府的站位，依照新型教育智库的立场，来分析问题、解决问题。

（三）明确新型教育智库建设的职能定位

地方教科院所决策服务职能不突出，其根本原因在于过于强调智库建设的基础性，而忽略了其建设的方向性和目的性。对于地方教科院所而言，学术研究能力只是地方教科院所实现目的性的一种基本手段。这一特点的产生是为了满足中国特色社会主义建设的需要，是中国教育强国和现代化建设的国情所决定的。地方教科院所的建设有着自身的特色和使命，地方教科院所有其自身的运行范式、工作机制。地方教科院所的使命就是服务于地方政府的科学决策和民主决策，这是其不同于高校的最大之处。要明确智库建设的职能定位，首先需要深化对地方教科院所性质和运作方式的认识，按照智库的运作方式工作，而不是按照自己的学术兴趣工作。智库的运作方式和高校的学术生产方式不同，它有着明确的运行逻辑，并具有强制性。其次，加强对地方教科院所科研人员的培训，转变他们对智库科研的认识观念。地方教科院所科研人员大多毕业于高校，经历过长期的学术训练，并形成了比较成熟的学术思维。这就容易造成科研人员不能积极地参与地方教科院所的教育智库运作过程，甚至会造成个人对教育智库研究的不适应，从而不能有效地凸显地方教科院所的职能。最后，强化科研决策成果的激励导向。通过科研决策成果的激励导向不断使科研人员注重对科研决策的研究，加强自身智库科研能力，从而突出智库决策服务的职能。

（四）努力形成新型教育智库研究新范式

地方教科院所决策服务科学性不强，其根本原因在于对智库研究问题与研究方法或范式之间适切性和合理性认识不足。智库研究问题的性质、特点和类型对其自身的解决有着更高的要求和期待，纯粹的理论或数量统计的研究方法只能对其问题的内涵进行分析，甚至无法全面深刻地把握问题的根源所在，其解决策略上也就更难兼顾战略性、经济性和长效性等方面。在智库建设初期，智库问题研究范式尚未形成，其决策服务的科学性也很难得到有效的保障，地方政府对智库所提出的政策建议也很难被说服和进行有效的政策转化。地方教科院所服务科研决策能力的根本在于形成一套比较成熟的研究范式。地方教科院所科研工作的内容、方式、出发点等都不同于高校的学术研究，这就意味着高校学术研究的范式不完全能够适应智库决策服务的研究要求。地方教科院所研究的问题性质、特点和类型，就决定了其研究范式必须要重新构建。地方教科院所研究范式的形成首先是基于不同部门之间的协同创新，地方教科院所的研究问题和解决是具有明确的战略性、全局性和整体性，这不是仅仅依靠地方教科院所的科研力量就能实现的。其次，必须基于大数据和大调研的实践认识。如果高校学术研究的基本范式是一种知识生产的过程，地方教科院所研究的基本范式则是一种实践改造的过程。这种实践的改造不是凭空而想，不是凭经验而论，更不是凭感觉而来，而是基于对全国、区域的实践调查和分析进而实现的。最后，保持学术研究过程的独立性、方法的多样性和观念的开放性。地方教科院所研究范式的形成要保持过程的独立性，这样才能保证证据的客观性，成果的有效性；方法的多样性才能从多方面、多角度来获得证据，从而保证研究的可信性；观念的开放性能够有效应对地方教科院所研究问题的复杂性，只有不设边界的研究才能不断拓宽研究的领域，从而不断实现对问题深度的把握。

决策服务职能是地方教科院所建设新型教育智库的核心。正是这一基本价值定位，才使得地方教育智库有其存在的合理性。决策服务能力不断增强的实践过程，本身也是地方教科院所建设不断专业化、职能不断明确、研究范式不断确立的过程。因此，教育智库建设要牢牢抓住决策服务这一核心，才能使其发展突飞猛进。

注释：

[1]刘延东出席中国教育科学研究院成立大会并发表重要讲话[J].教育研究，2011, 32(12):3.

[2]赵凌云.地方社科院决策服务形式与成果评价体系创新的几个问题[J].社会科学管理与评论，2007，(4):32-37.

[3]刘延东.推动教育科研发展，智力支持建设教育强国[EB/OL].http://www.gov.cn/ldhd/2011-11/11/content_1991215.htm.

[4]任天舒，王琼，等.中国教育智库建设发展的问题及对策[J].内江师范学院学报，2018, (9)：90-94.