G20在全球气候治理中的表现分析

巩潇泫

(天津外国语大学 涉外法政学院，天津 300270)

二十国集团(the Group of Twenty，以下简称：G20)是在G7基础上建立的，包括了G8国家和国际社会中另外12个重要经济体*具体来说，G20成员包括：阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、中国、法国、德国、印度、印度尼西亚、意大利、日本、韩国、墨西哥、俄罗斯、沙特阿拉伯、南非、土耳其、英国、美国以及欧盟等20个经济体。。其初衷是解决全球金融治理中存在的问题，但较之于之前的国家集团，明显增加了新兴经济体的分量，一定程度上也是与发展中国家对提升话语权和影响力的诉求相一致的。随着2008年金融危机的爆发，原有的G20财长和行长会议并不足以满足国际金融治理中新形势的迫切需求。因此，在美国倡议下，G20正式从部长级会议提升为领导人峰会，并在2009年的匹兹堡峰会上正式制度化，成为国际金融治理体系中最重要的制度平台。与此同时，G20国家领导人也认识到在议题领域联系如此紧密的今天，想要获得稳定、持续发展，就不得不去正视诸如气候变化、移民和难民、恐怖主义等全球性问题。所以，G20峰会的关注点也不再局限于国际金融领域，而是涉及到更加宽泛而又紧密联系的全球性议题。本文拟对G20峰会中涉及到气候变化议题的内容进行梳理，以分析其在全球气候治理中发挥作用的方式及存在的限制因素。

一、G20——全球治理的新平台

全球治理这一概念是顺应实际需要而产生的，其中内含了两个主要部分。其一是全球化带来的全球性问题日益增加，传统的单一国家自上而下进行管治的方式已经不足以有效解决这类问题；其二这些问题往往与公民日常生活联系紧密，涉及利益相关方众多，对于问题解决过程中的民主化要求也随之提升。因此，一定程度上，全球治理的出现是为了解决在处理全球性问题时的有效性和提升决策过程的民主化程度这两大问题。然而，多层次、多样化行为体的参与在提升决策民主化程度的同时，也不可避免地会受制于行为体数目的增加、类型的扩展以及诉求广泛性的增加，如何在二者之间达成平衡，也是全球治理在实践中亟待解决的难题。

G20作为一种新型的全球治理机制*Cho,Sungjoon,Claire R.Kelly,“Promises and Perils of New Global Governance：A Case of the G20”,Chicago Journal of International Law,Vol.12,2011,pp.491-560.，内含了国际社会中最重要的20个经济体，其组成结构具有较强的代表性，因此获得了一定的公信力；同时，在全球经济及相关事务的处理中，G20也因其灵活的运作方式，发挥了举足轻重的作用，尤其是G20峰会作为一个关键平台，为行为体的沟通协商提供了重要的推动作用。由此可以看出，作为全球治理的一个新平台，G20因其自身在组成结构和运作方式上的优势，发挥了日益重要的作用。

具体到全球气候治理领域，国际社会围绕着《京都议定书》到期之后的安排进行着持续努力，并在2015年底召开的巴黎气候大会上通过了《巴黎协定》，为后京都时期的全球气候治理确定了一系列基本目标和要求。在这一过程中，全球气候治理也呈现出比较明显的变化特点，在哥本哈根气候大会之后，全球气候治理逐步由一种“谈判推动治理模式”向“治理实践深入影响谈判进程的模式”转变*李昕蕾：《治理嵌构：全球气候治理机制复合体的演进逻辑》，《欧洲研究》，2018年第2期。，尤其是在巴黎气候大会的准备期间“国家自主贡献”(Intended Nationally Determined Contributions，以下简称：INDC)方案的提出，更加强调了每个参与国的自主行动和目标定位。这一转变很大程度上是由气候变化议题的特点决定的，即其不是所谓的“大国型架构”(the Great Power-type architecture)的议题，对单一大国的依赖程度相对不高，关注的问题更加具有普遍性，也需要更广泛的国家参与进来*Brenton,Anthony,“‘Great Powers’ in Climate Politics”,Climate Policy,Vol.13,No.5,2013,pp.541-546.。

但从另一个方面来看，大国或者说关键行为体在气候治理中的角色则变得更加不可忽视。实际上各主要行为体都就气候变化议题表达了自己的立场和观点，比如，中国和印度主要从发展中国家的角度出发表达利益诉求，欧盟表现出对一个严格减排目标的强烈追求，而美国则和其他发达国家相仿，并没有对该议题表现出过于积极的态度。在这一背景下，G20作为一个在架构上颇具包容性的治理机制，同时又涵盖了全球气候治理中的几个关键行为体，自然被国际社会寄予厚望。下面本文对G20峰会中涉及到的气候变化议题进行梳理，以此为基础对其在全球气候治理中的有效性和局限性进行分析。

二、G20峰会中的气候变化议题

G20峰会是G20在气候变化领域发挥作用、施加影响力的一个主要平台。气候变化问题的复杂性决定了：一方面，气候变化并非某单一国家能够有效解决的问题，它需要国际社会的协调与合作，共同开展气候行动。另一方面，在减缓和适应气候变化的行动中，不可避免地会与融资、绿色基金、能源和可持续发展、经济与技术合作等内容相联系，而这些都是历次G20峰会上关注的重点问题。

得益于2009年底召开的哥本哈根气候大会受到的广泛关注，同年召开的两次G20峰会上都涉及到了气候变化议题。在英国伦敦G20峰会上，气候变化首次成为会议讨论的议题，在峰会公报《全球复苏与改革计划》(the Global Plan for Recovery and Reform)中提到了G20要致力于推进全面的、绿色的、可持续的经济复苏，以及要在共同但有区别的责任的基础之上，推动年底的哥本哈根气候大会达成新协议*The Global Plan for Recovery and Reform,2 April 2009,https://www.g20.org/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/G7G20/Anlagen/G20-erklaerung-london-en.pdf?__blob=publicationFile&v=1.。在之后举行的美国匹兹堡G20峰会上，气候变化与应对金融危机一同成为峰会的核心议题，会议决定确立一个合作框架来促进强有力的、可持续的、平衡的全球增长，并就此提出了一些具体措施，比如，通过“扩大可再生能源项目”(Scaling Up Renewable Energy Program)，在自愿的基础上，向最贫困国家提供资金支持，帮助他们获得清洁且可负担的能源；同时，逐步淘汰中期低效的化石燃料补贴，增加在清洁能源资源上的投资，以此来减少能源浪费、提高能效、增强能源安全*Leaders’Statement the Pittsvurgh Summit,September 24-25 2009,https://www.g20.org/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/G7G20/Anlagen/G20-erklaerung-pittsburgh-2009-en.html?nn=2186554.。

但是哥本哈根气候大会远未达到预期效果，全球气候治理也因此遭到打击，在这一背景下，急需具有影响力的国家发挥引领作用，稳定国际社会参与气候治理的信心。因此，在2010年的加拿大多伦多峰会上，G20国家领导人重申了实现有韧性且可持续的“绿色复苏”这一承诺。在会议宣言中，强调“强有力、可持续、平衡增长框架”是实现目标的主要途径，并且呼吁更多国家支持《哥本哈根协议》*The G20 Toronto Summit Declaration,June 26-27,2010,https://www.g20.org/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/G7G20/Anlagen/G20-erklaerung-toronto-en.pdf?__blob=publicationFile&v=1.。在同年11月举行的韩国首尔峰会上，气候变化和绿色增长、能源、海洋环境保护等议题成为G20国家领导人的重点关注，他们指出应对全球气候变化的威胁已经成为所有国家的当务之急，各国应采取强有力的、行动导向的(action-oriented)措施来应对气候变化，并积极投入到联合国气候变化谈判中，推动坎昆气候大会上达成一个平衡的、成功的结果；欢迎气候变化融资高级别咨询小组(the High-Level Advisory Group on Climate Change Financing)围绕减缓和适应、透明度、金融和技术等气候行动的核心问题开展的工作，支持并鼓励快速启动资金承诺的落实*The Seoul Summit Document,12.11.2010,https://www.g20.org/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/G7G20/Anlagen/G20-seoul-gipfel-dokument-en.pdf?__blob=publicationFile&v=1.。

在2011年的G20戛纳峰会上，气候融资成为组织的重要任务之一。G20国家领导人在讨论了世界银行(World Bank)、国际货币基金组织(IMF)、经济合作与发展组织(OECD)、区域发展银行关于气候融资的报告后，呼吁在充分考虑国际金融机构与联合国相关组织的目标、条款和原则的基础上继续开展气候行动，并且要求财政部长在下届峰会时对气候融资的进展进行汇报。另外，峰会上还对气候资金的来源进行了说明，指出公共财政和公共政策在支持发展中国家的气候相关投资方面发挥了重要作用，也强调了私营部门在支持全球范围内多边投资方面的作用*Cannes Summit Final Declaration “Building Our Common Future:Renewed Collective Action for the Benefit of All”,4 November 2011,https://www.g20.org/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/G7G20/Anlagen/G20-2011-11-04-gipfel-abschlusserklaerung-en.pdf?__blob=publicationFile&v=1.。

在2012年的墨西哥洛斯卡沃斯峰会上，G20领导人讨论了关于通过包容性绿色增长(inclusive green growth)促进长期繁荣的议题，其中的主要内容即环境保护和应对气候变化，承诺将会通过鼓励绿色增长等方式，继续帮助发展中国家加强可持续发展，在中期内将经济结构转变为气候友好型的发展方式。峰会还指出推迟采取气候行动将会使气候变化的影响愈发明显，因此，应当尽快全面落实既有成果，成立“G20气候金融研究小组”(the G20 Climate Finance Study Group)，在《联合国气候变化框架公约》目标、原则及《坎昆协定》的指导下以更加有效的方式调动资源，并在11月时向财政部长提供进度报告*G20 Leaders Declaration,18-19 June 2012,https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/G20-loscabos-leaders-declaration.pdf?__blob=publicationFile&v=1.。

在2013年的圣彼得堡峰会上，应对气候变化及相关的能源、可持续发展议题再度成为关注重点。以此为2015年巴黎召开的气候大会做好了充分准备，峰会支持通过其他多边方式提供补充倡议，包括利用《蒙特利尔议定书》(the Montreal Protocol)的专业知识和机制，审查采用经济、技术可行的替代方案，逐步减少氢氟碳化物的生产和消费等；继续支持绿色气候基金的运作化；欢迎G20气候金融研究小组提出的关于G20国家如何在充分考虑《公约》目标、规定、原则基础上对气候资金进行有效动员的经验报告，要求财长部长继续与研究小组合作，并在一年内对研究报告进行反馈*Saint Petersburg Declaration,September,2013,https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/G20-erklaerung-petersburg-en.pdf?__blob=publicationFile&v=1.。

在2014年澳大利亚布里斯班峰会上，G20领导人表示应当在《公约》及其商定成果的指导下，为应对气候变化采取更加强有力且有效的行动，从而推动经济增长、增加商业和投资的确定性、支持可持续发展。而推动2015年巴黎气候大会达成一项有法律约束力的气候协议也是峰会讨论的内容之一。为此，G20成员国重申了将通过绿色气候基金等形式为适应和减缓气候变化行动筹集必需的资金，并且鼓励各国在2015年4月前提出INDC方案，为开展气候变化行动做出承诺。另外，G20领导人还通过了“G20能源合作原则”(G20 Principles on Energy Collaboration)，加强能源领域中的合作，完善能源市场的运行，提高能效，推动可持续发展*G20 Leaders’ Communiqué Brisbane Summit,15-16 November 2014,https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/2014-g20-abschlusserklaerung-eng.pdf?__blob=publicationFile&v=1.。

2015年也被视为全球气候治理中的关键一年，国际社会普遍期待能够在年底举行的巴黎气候大会上就后京都时期的气候行动达成一项新的协议。因此，气候变化也成为2015年土耳其安塔利亚峰会的一项重要主题，G20领导人围绕着如何在巴黎气候大会上取得一份公正、平衡、有雄心且持久的协议而进行了讨论，内容涉及到减缓与适应、财务、技术发展和转让、透明度等具体气候行动措施。参会各国提出气候变化是这个时代面临的最大挑战之一，各国应积极承担共同但有区别的责任，重申应当坚持“采取气候行动利马呼吁”(the Lima Call for Action)中的2℃温控目标，迫切需要对气候变化及其影响采取有效的、强有力的集体行动，鼓励尚未提交INDC的国家尽快完成。另外，G20召开了第一次能源部长会议，围绕着能源获取、投资能效与可再生能源等议题进行了讨论，提出了“G20能源可及性行动计划”(the G20 Energy Access Action Plan)和“G20可再生能源开发自愿选择工具箱”(G20 Toolkit of Voluntary Options for Renewable Energy Deployment)，进一步加强G20国家在能源领域的协调互动，推动各国减少排放、提高能效*G20 Leaders’ Communiqué,15-16 November 2015,https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/2015-g20-abschlusserklaerung-eng.pdf?__blob=publicationFile&v=1.。

2015年12月《巴黎协定》通过，190多个《公约》缔约方达成共识，承诺将达成2℃温控的目标，并力争实现1.5℃温控目标。该协定的通过为后京都时期全球气候治理的发展提供了方向，当务之急是尽快通过并落实协定，在这一背景下，2016年被视为“行动之年”*Michel den Elzen,Admiraal A,Roelfsema M,et al.“Contribution of the G20 Economies to the Global Impact of the Paris Agreement Climate Proposals”，Climatic Change,2016,137(3-4):655-665.。在2016年中国杭州G20峰会上，各国领导人围绕气候变化及其相关的能源、绿色金融问题展开了讨论，为各成员国尽快完成相应的国内法律批准程序，推动《巴黎协定》在2016年底之前生效，提供了政治动力。《二十国集团领导人杭州峰会公报》中指出要在2030年可持续发展议程(the 2030 Agenda for Sustainable Development)、亚的斯亚贝巴行动议程(the Addis Ababa Action Agenda)和《巴黎协定》的指导下，培育“创新、活力、联动、包容的世界经济”，“开创全球经济增长和可持续发展的新时代”*《二十国集团领导人杭州峰会公报》，2016年9月5日，http://www.g20chn.org/hywj/dncgwj/201609/t20160906_3392.html。。在绿色金融方面，G20国家领导人指出可以通过提供明确的战略政策信号和政策框架，来给予绿色金融一个更加清晰的定义；鼓励成员国参加能力建设的学习网络，加强信息交流、推动知识共享、提升成员国的分析能力；在实践中强化公共部门与私人部门的合作，共同应对可能存在的问题。峰会上还讨论了绿色金融研究小组提交的《二十国集团绿色金融综合报告》(the G20 Green Finance Synthesis Report)，支持其中提出的用以增强金融体系动员私人资本，进行绿色投资能力的自愿选择。在能源合作、可再生能源发展及能效提高方面，G20表示将继续按照《二十国集团能源合作原则》，完善能源市场，建设更加贴合实际、高效、包容的全球能源治理框架，塑造一个可负担、可靠、低排放、可持续的能源未来；对G20能源部长发布的一系列关于能源合作、可再生能源发展、提高能效的计划表示了认可*这些计划项目包括了“能源可及性自愿合作行动计划”(G20 Voluntary Collaboration Action Plan on Energy Access)、“可再生能源自愿行动计划”(G20 Voluntary Action Plan on Renewable Energy)、“能效引领计划”(the Energy Efficiency Leading Programme)。，并要求他们通过定期会议，跟踪这些计划的落实情况。

德国在气候治理中一直扮演了领先者的角色，在去年12月接任G20峰会主席国时，就表示气候变化议题将会是汉堡G20峰会的重要议题，并期待以此重塑德国及欧盟在该议题中的领导力，借助《巴黎协定》将全球气候治理进程继续向前推进。然而随着2017年年初，对气候变化问题持有怀疑态度的特朗普就任美国总统，全球气候治理的前景也随之被蒙上一层阴影。在3月召开的G20财长会议上，各方并未就气候问题达成一致，最终达成的会议公报中也并未将草案里“气候相关财务信息披露工作组”(Task Force on Climate-Related Financial Disclosure)、绿色金融等议题囊括在内。在5月召开的G7峰会上，其他成员国也没能说服特朗普改变他在气候变化问题上的立场，峰会讨论呈现出一个6∶1的情况。6月1日，美国正式宣布将要退出《巴黎协定》。气候变化因此成为汉堡峰会上最受关注的议题，而G20也被认为是国际社会说服特朗普改变决定的再次尝试。为此，汉堡峰会上将气候变化与能源议题进行合并，成立可持续性工作组(Sustainability Working Group)，该工作组负责了本次峰会的一项关键任务——制定G20峰会首份气候与能源行动计划。峰会最终通过了《G20领导人宣言》，宣言中各国一致同意应当向低排放的清洁能源体系进行过渡。另外，除美国之外的其他19个成员重申了《巴黎协定》的结果不可逆转，表达了对继续执行该协定的决心，并通过了《促进增长的G20汉堡气候与能源行动计划》(G20 Hamburg Climate and Energy Action Plan for Growth，以下简称《G20气候与能源行动计划》)*2017 G20 Climate and Energy,https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/2017-g20-climate-and-energy-en.pdf?__blob=publicationFile&v=6.，为各国制定长期温室气体低排放发展战略、履行国家自主贡献承诺、实现能源转型，以及多边开发银行投资等工作提供了行动指南和支持*G20 Leaders’ Declaration Shaping an Interconnected World,2017-07-20,https://www.g20.org/Content/EN/_Anlagen/G20/G20-leaders-declaration.pdf?__blob=publicationFile&v=11.。

从对以上几次G20峰会中气候议题的梳理来看，气候变化已经成为G20国家不可回避的一项内容。围绕着如何应对气候变化，G20国家领导人从能源合作、绿色金融、经济结构调整等方面进行了讨论。随着气候变化问题日益凸显，国际社会在气候治理中的共识增多，G20峰会上提及的措施也呈现出更加具有针对性和具体性的特点。从实践效果来看，不难看出G20在参与全球气候治理时，拥有组成结构和运作方式上的优势，能够集中关键行为体的力量、以一种灵活的方式解决问题，但是也存在着合法性、凝聚力和有效性等方面的问题。

三、G20在气候治理中的优势

当对气候治理机制的有效性进行分析时，学者保罗·海因贝克(Paul Heinbecker)和戈登·史密斯(Gordon Smith)*Paul Heinbecker and Gordon Smith,The G20 and Climate Change：The Quintessential Global Governance Issue,https://www.cigionline.org/publications/g20-and-climate-change-quintessential-global-governance-issue.曾指出：我们需要的是一个“足够大的组织”，这里的“大”强调的是组织的包容性，能够囊括所有对解决气候变化问题来说必不可少的国家；同时也需要保证该组织足够小，这里的“小”指的则是该组织需要足够精练来保证谈判的高效进行，从而推动问题的解决。而G20刚好能够同时满足上述两个条件。

从组成结构来看，G20发展出了一条创新的路径，体现出世界不同地区在地理和经济上的代表性*Kim,Joy Aeree,Suh-Yong Chung.“The Role of the G20 in Governing the Climate Change Regime”，International Environmental Agreements:Politics,Law and Economics，12.4 (2012):361-374.。这一代表性可以通过以下两方面体现出来，一是从经济体量的角度分析，目前G20人口占全球人口的三分之二，GDP占全球总量的85%，同时超过80%的全球贸易都是在G20国家进行的；二是从碳排放量的角度分析，G20成员国温室气体排放量则占全球总排放的75%。因此，G20的表现无疑会直接影响到全球气候治理的成果和效果。对G20国家而言，参与应对气候变化的行动也并不意味着只是承担国际责任，事实上，正如经济合作与发展组织(OECD)分析得出的G20在全球气候治理中的参与度提升既有利于世界范围内的可持续发展，也有利于G20国家自身的经济发展：从近期来看，到2021年G20国家会因及时投入到气候行动中而多收获1%的经济增长，长远一些到2050年，这份收获则能升至5%；反之越晚开始气候行动就意味着一国需要负担越沉重的调整和适应成本*OECD,Investing in Climate,Investing in Growth,http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/economics/investing-in-climate-investing-in-growth_9789264273528-en#.WZampKEYyLE#page5.。

从运作方式来看，G20所展现出的诸多非正式的制度设计，以及配套的灵活的合作工具，可以使其成员从解决问题的角度出发、更加有针对性地制定政策；与此同时，确保关键国家参与关于解决方案的讨论，也有助于推动协议达成，同时避免出现一个冗长的谈判。有学者对包括G20和G8在内所谓的“G体系”(G system)进行了分析，指出“G体系”的优势就在于其敏捷性(agility)、反应性(responsiveness)和定制化(customization)*Kim Suominen,Now that it’s Over,Next Challenges for the G20.Vox:Research-based Policy Analysis and Commentary from Leading Economists,3 Oct 2009.转引自：Kim,Joy Aeree,and Suh-Yong Chung,“The Role of the G20 in Governing the Climate Change Regime”,International Environmental Agreements:Politics,Law and Economics,Vol.12 No.4,2012,pp.361-374.，由于具有灵活的协调工具，同时没有负担沉重的义务，因此很适合在这个快速变化的世界中发挥作用。在气候变化谈判中，包含了融资、能源政策、技术研究与创新、技术转让、适应与减缓、监测和检查等诸多内容，除了关注减排这一基本目标之外，G20还就与气候变化相关的一系列问题进行讨论。G20的委员会工作方式可以通过建立不同的工作组来进行具体议题的准备工作，也可以就某项议题邀请专业组织进行咨询，与利益攸关方建立更广泛的接触。在为了实现共同目标而建立具体议题联盟方面，G20的灵活性和敏捷性也已经得到证实，20个世界主要经济体在应对全球经济危机中曾迅速达成了“绿色经济刺激方案”(green stimulus package)。另外，G20作为一个非正式机制在促进高层对话中扮演了独特角色。一方面，G20可以依靠组织的力量来说服其成员在应对气候变化的具体问题上做出政治承诺，并敦促他们履行自己的承诺。在汉堡G20峰会上，德国总理默克尔就力求借助这一平台促使美国总统特朗普重新考虑自己的气候变化政策及其对《巴黎协定》的态度；另一方面，G20还可以作为一个组织对其他国家施加影响，推动各国在气候变化相关问题上达成共识，并以此推动联合国气候变化进程。

四、G20在气候治理中面临的挑战

在全球气候治理中，各国的实际情况、发展方式和关注点都存在广泛的差异，因此围绕具体议题存在着丰富的国家集团。正如上文所述，G20因为其成员在全球气候治理中扮演着重要角色而被寄予厚望。然而，G20能否如愿发挥其关键平台的作用，引领全球气候治理向着高效、有序的方向发展，或是直接推动一项具有强制性和普遍影响力的国际气候协议的达成，这依然面临着诸多困难。其中，关于G20在全球气候治理中存在的质疑主要集中于合法性、凝聚力和有效性三个方面。

(一)合法性

一直以来，关于G20的合法性问题都是国际社会争论的焦点*Slaughter,Steven,“Debating the International Legitimacy of the G20:Global Policymaking and Contemporary International Society”,Global Policy,Vol.4 No.1,2013,pp.43-52.。尽管G20在协调国际社会应对2008年全球金融危机的行动中发挥了重要作用，但关于G20在全球治理中的合法性及其未来发展的争论依然存在。G20和之前的G7或G8都建立在常规的国际法协议和联合国之外，缺少固定章程，没有专门负责运作的秘书处或独立预算，因此也没有能力独立于其成员国行事。就像挪威外交部长乔纳斯·斯多(Jonas Gahr Støre)在2010年接受明镜在线(Spiegel Online)采访时说的，G20缺少国际合法性，因为它没有授权，而且目前也并不清楚它究竟有哪些功能。在他看来，G20是一个“自封的组织”(self-appointed group)，它的组成是由大国和权力决定的，它“可能比G7或G8更有代表性”，但仍然具有很强的“专制性”(arbitrary)；他还指出，“我们不再生活在那个需要大国来重新绘制世界地图的19世纪，没有人再需要一个新的维也纳会议”*Jonas Gahr Støre,Norway Takes Aim at G20:One of the Greatest Setbacks Since World War II,23 June 2010,https://www.norwegianamerican.com/featured/norway-takes-aim-at-g-20/.。这一比喻实际上是在批评G20作为强大国家的代表为其他国家制定规则，而这也正是G20程序合法性所面临的最重要问题之一。

在G20的成员看来，其合法性在于它们的成员构成了全球经济活动和人口的主体，并且拥有足够的能力来推动全球治理的有效运转。然而，G20以外的国家并没有因此打消对其的质疑，在他们看来该组织或者说论坛并没有充分考虑更加广大国家的观点。具体到气候变化议题领域，情况更加复杂。传统的发达国家与发展中国家之间的竞争已经转变为诸如小岛国家联盟(AOSIS)、最不发达国家(LDCs)、基础国家(BASIC)、伞形国家集团(Umbrella Group)等不同阵营之间的“混战”，而不同阵营的划分也并非依赖单一标准，国家可以根据地理位置、发展水平或是某项具体议题和目标而选择联合。在这样一种情况下，如何能够保证G20在全球气候治理中的代表性，如何能够充分考虑和平衡各方的利益诉求，对G20及其成员来说也是一个棘手的难题。

(二)凝聚力

在全球气候治理中，G20因其组成成员的包容性和重要性被寄予厚望，但这一特点也不可避免地会对组织的凝聚力造成一定影响。比如，在之前的多伦多和首尔G20峰会上，加拿大与韩国曾表示不希望因为应对气候变化而背负过于沉重的经济负担，但依然表示了对联合国气候变化框架公约缔约方大会及其取得成果的支持，因此并没有引发明显的争议。但是，美国作为全球温室气体排放量最多的国家，在特朗普政府执政后对气候变化问题持有的怀疑、消极的态度立场，不仅在国际社会引发了强烈争议，也激化了G20成员之间的矛盾与分歧，这些矛盾在G20汉堡峰会上得到了充分展示。

在G20汉堡峰会召开之前，德国总理默克尔已经多次表达她对于美国声称将要退出《巴黎协定》的失望与不满，并坚定地将气候变化议题纳入到G20峰会的议程中，希望以此来敦促特朗普政府转变观念。但是在汉堡峰会最终达成的《汉堡G20领导人宣言——塑造互联世界》中，特朗普并没有放弃退出《巴黎协定》的决定，其他国家则明确表示支持尽快贯彻《巴黎协定》、推动联合国可持续发展议程。此外，美国明确要求在会议文件中加入如下表述：美国希望帮助其他国家更加清洁和有效地利用化石能源，以实现其国家气候保护目标*The Independent,G20 Hamburg:Donald Trump’s Refusal to Budge on Paris Agreement Leaves US Isolated,http://www.independent.co.uk/news/world/politics/g20-hamburg-latest-donald-trump-paris-agreement-g19-leaders-unite-against-us-a7831126.html.。而这一表述也引发了各国激烈的争论，有代表认为国家气候保护目标本来就是《巴黎协定》中的内容，美国既然已经声称要退出该协定，却还要坚持这样的表述令人费解。这一行为也自然会引起其他参会国家的不满，法国总统马克龙及其谈判人员直到会议最后还在努力将这句话从文件中删除。《明镜周刊》等诸多媒体都对G20汉堡峰会上这一令人失望的结果进行了报道，以“G19”或“19:1”的描述表达了不满情绪*‘G19’ Nations Affirm Climate Plan,Acknowledging U.S.Withdrawal,http://www.npr.org/sections/thetwo-way/2017/07/08/536169691/g19-nations-affirm-climate-plan-acknowledging-u-s-withdrawal.。G20成员之间尚不能就气候变化的相关内容达成一致，这势必会削弱它在开展气候行动时的作用，也会打击其他国家和行为体参与全球气候治理的积极性。

(三)有效性

虽然G20作为一个高级别的对话论坛，能够为成员国提供信息交换、深入了解各国立场的平台，而且如上文提到，G20峰会的运作形式也有利于推动参与国做出政治承诺，在充分沟通基础之上达成联合立场或共同声明。然而，这些承诺在多大程度上能够被兑现，也是关系到G20在全球气候治理中有效性发挥的一个重要因素。这些非正式的承诺往往并不会得到有效执行，造成这一情况的原因是多方面的，比如，缺少就某一承诺制定一个明确的期限、缺少明确的具体的实施机制，也没有对成员国的实施情况进行跟踪和监督*Weischer,Lutz,Jennifer Morgan,Milap Patel,“Climate Clubs:Can Small Groups of Countries Make a Big Difference in Addressing Climate Change?”,Review of European,Comparative & International Environmental Law,Vol.21 No.3,2012,pp.177-192.。

在学者约翰·柯顿(John Kirton)、布列塔尼·沃伦(Brittaney Warren)等人看来，G20要想成为一个有效的全球治理者，各国领导人在峰会上所做的一切面向未来、具有政治约束力的承诺都必须在本国内部得到彻底的贯彻落实。为此，他们对G20在应对气候变化领域所做的承诺进行了一个汇总分析，在针对2008年到2015年的调查中，G20峰会上做出的优先承诺有70%得到了落实，但是气候和能源相关议题的落实程度并没有达到这一平均水平，约为66%；不同国家在气候和能源议题中的表现也有所不同，其中德国、法国、英国是表现最为优秀的国家，中国和美国处于中等偏上水平，而土耳其和沙特阿拉伯的表现则相对较差*John Kirton,Brittaney Warren and Madeline Koch,“Improving G20 Compliance to Control Climate Change”,2017,http://www.g20.utoronto.ca/biblio/kirton-warren-koch-climate-2017.pdf.。因此，G20峰会中所做的承诺，象征性色彩更加明显，或者可以将其理解为敦促成员国开展行动的政治动力。

以规范并取消低效的化石燃料补贴为例，在气候与能源议题中，这是一项关键内容，直接关系到减排目标的实现和去碳化进程的效果。2014年底，英国海外发展研究所(Overseas Development Institute)曾从规模和结构等方面，对G20国家在石油、天然气、煤炭勘探中投入的补贴进行过统计分析，据估算G20国家政府每年约投入880亿美元用于化石燃料的勘探，这也意味着各国政府依然在推动本国石油、天然气和煤炭储量的开发，而这将导致一个“三输”的局面，政府将大量资金投入高碳资源，这些资金原本可以用来发展太阳能、风能等低碳的替代能源，这无疑将极大地影响2℃温控目标的实现，甚至引发更加糟糕的气候变化问题*Elizabeth Bast,Shakuntala Makhijani,Sam Pickard and Shelagh Whitley,The Fossil Fuel Bailout：G20 Subsidies for Oil，Gas and Coal Exploration,https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/9235.pdf.。低效的化石燃料补贴在一定程度上来说是鼓励浪费的，也不利于减排目标的实现和可持续发展。

虽然早在2009年的匹兹堡峰会上，G20就已经承诺要规范并逐步取消低效的化石燃料补贴，但直到现在仍未就如何达成这一目标制定一个明晰的时间表，对各国也缺乏明确、严格的约束。2013年，G20提出化石燃料补贴自愿同行审议机制(voluntary peer review)，希望以此来带动各成员国的行动积极性，制定明确的时间表来落实各国承诺。但目前来看，成员国参与积极性并不高。在2016年的G20杭州峰会上，领导人核准了能源部长提出的《二十国集团能效引领计划》，重申了这一承诺，但也只是“欢迎”成员国能够尽快兑现各自承诺，“鼓励”成员国考虑参加自愿的同行审议。2017年的汉堡峰会也没有取得期待的突破，在最终达成的首部《G20气候与能源行动计划》中，反而删除了草案里提到的为2025年之前淘汰化石燃料补贴确定时间表这一内容。中国和美国是第一对完成同行审议报告的国家，两国于2013年12月通过中美战略与经济对话框架下经济对话渠道做出承诺，将“在G20框架下参与化石燃料补贴同行审议”，最终审议结果作为峰会成果之一在杭州峰会上发表*中华人民共和国财政部：《中美率先完成G20框架下关于鼓励浪费的低效化石燃料补贴同行审议》，2016年10月14日，http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201610/t20161011_2433278.html。。其他成员国中，德国、墨西哥正在进行同行审议，印度尼西亚和阿根廷也宣布将参与同行审议，这些努力依然不足以为国际社会其他行为体树立优秀榜样，如何调动成员国担负各自责任、积极参与同行审议机制，使G20的承诺得到有效落实，依然是G20需要去解决的问题。

结 语

一直以来，G20在全球经济治理中扮演了不可或缺的角色，对推动世界经济从经济危机中恢复发展发挥了重要作用。目前，国际社会在经济发展方式上逐渐达成共识，实现可持续发展，向低碳经济、环境友好型经济转型已成为大势所趋。而G20在引导这一趋势，并推动目标转化为具体实践过程中都做出了不容忽视的贡献，其中非常突出地表现为G20在全球气候治理中的作用发挥。G20作为一个容纳了全球最重要经济体的全球治理新平台，其成员在气候行动中的表现将直接影响到全球气候治理的效果。组织内部的约束和定位为其成员承担各自义务提供了积极的政治推动力，同时为国际社会其他行为体带来一定的示范效应。另外，G20峰会体现出的灵活多样的制度设计和合作方式，也有助于推动气候谈判的进展，促进气候合作的进行。

不可否认，在全球气候治理中，G20依然存在合法性争议、内部凝聚力受损、有效性亟待提高等问题，尤其是美国退出《巴黎协定》的决定在很大程度上打击了国际社会在全球气候治理中有所作为的信心。这也需要G20成员进一步加强内部合作、加强与其他行为体的沟通交流，了解各自的利益诉求，互相激励推动更高水平目标的达成，同时制定更加明确、严格且有针对性的规定，支持目标的落实。从G20汉堡峰会上其他19国的表现来看，尤其是《G20气候与能源行动计划》的通过，依然有助于促进G20国家细化实施气候目标的行动方案，同时也安抚了其他国家，坚定了国际社会继续坚持《巴黎协定》的决心。

中国作为最大的发展中国家和碳排放量大国，在全球气候治理中承担了巨大的压力，在美国宣布退出《巴黎协定》之后，中国的表现更是备受瞩目。作为一个负责任的大国，中国展现出的是履行承诺的努力，这不仅体现在通过发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》等措施，履行在G20绿色金融方面的承诺；还体现在召开G20杭州峰会，期间积极推动《巴黎协定》的通过与落实，并率先与美国完成了取消低效石油补贴的同行审议，为其他成员做出了表率。气候变化的解决需要国际社会的共同努力，而中国可以充分利用G20这一平台，表达自身的利益诉求，为气候谈判各方创造交流合作的机会，继续以负责任大国的姿态推动国际社会的可持续发展。