新时代我国养老服务中的政府职责定位研究

武玲娟

(山东大学 哲学与社会发展学院，山东 济南 250100)

在人口生育率持续下降与平均预期寿命不断延长的双重影响下，传统家庭养老功能逐渐弱化，中国面临着越来越严重的养老问题。预计到2020年，全国60岁以上老人将增加到2.55亿人左右，老年抚养比将提高到28%左右*国务院《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划(国发〔2017〕13号)》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm。。解决养老问题是今后相当长一段时期内中国政府必须面临的现实问题。习近平同志在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一转变对中国养老服务发展提出了新要求，政府作为养老服务发展的责任主体如何发挥职责以适应与满足新时代的要求，缓解乃至解决当下养老服务发展不平衡不充分的问题，实现老人日益增长的美好生活需要，是值得深入探讨的重要课题。

政府职责定位是养老服务发展中的核心问题。新中国成立以来政府责任的演变实际上就是一项制度的变迁史，“今天和明天的选择是由过去决定的”*[美]诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海：上海三联出版社，2009年版，第1页。。换言之，过去政府责任的定位会影响其现在及今后的发展，也就是所谓的路径依赖。因此，研究探讨新时代中国养老服务发展的政府责任首先要梳理不同社会历史背景和经济发展时期养老服务的状况和政府职责。

一、建国以来我国养老服务供给主体的职责变迁

西方政府在公共服务中的角色经历了工业化阶段的责任强化、福利国家的全责巅峰、福利危机的责任紧缩、中间道路的责任回归四个阶段*尹栾玉：《基本公共服务:理论、现状与对策分析》，《政治学研究》，2016年第5期。。我国社会的发展先后经历的政策范式变迁是由“赶超发展”到“单纯经济增长”再到当前的“人本主义”。在这个过程当中政府的职能重心也经历了明显的转移，由“争取国家在世界体系中的地位”到“以经济建设为中心”，再到现在的“提升公共服务供给水平”*鲁迎春，陈奇星：《从“慈善救济”到“权利保障”——上海养老服务供给中的政府责任转型》，《上海行政学院学报》，2016年第2期。。新中国成立以来，在经济发展水平和社会主要矛盾的影响下，养老服务也呈现了各自不同的发展阶段，根据养老服务发展的目标定位和责任主体的变化，中国的养老服务可以划分为政府和家庭承担养老服务阶段，家庭和个人承担养老服务阶段，再到现在的政府为主导的体系化养老服务阶段，政府职责也经历了“福利救济”到“责任弱化”再到“责任凸显”的演变过程。

(一)计划经济时期：政府和家庭共同承担养老服务责任

新中国成立之初，我国经济社会处于较低的发展水平，为了尽快扭转经济形势，我国借鉴苏联模式开始实行计划经济。基于公有制经济制度，在“公平优先”的政策理念指导下，国家在城镇建立起“国家—单位”保障制度，保障了国家公职人员和城镇职工的福利待遇，退休后老人的养老保障主要由原单位供给。未就业人员和农村人口老年养老保障主要依靠家庭内部代际之间的赡养关系得以实现。在计划经济时期，老龄化程度不高、家庭养老功能强，中国政府通过完善城镇职工福利支持家庭养老，并通过法律对子女照顾老人应尽的责任进行了明确，但没有就养老服务做出系统性的安排，社会化的养老服务对象只是限于城镇“三无”和农村“五保”老人*姚俊：《需求导向抑或结构制约——中国养老服务政策变迁的制度嵌入性分析》，《天府新论》，2015年第5期。，保障的水平也较低，主要停留在基本生存需要层面。

计划经济时期的养老服务具有福利性和救助性双重特征，一方面，政府通过“国家—单位”保障制，保障了退休人员的养老福利，单位福利与所在单位效益挂钩，经济效益好的国有企业能够为退休职工提供完善的、水平较高的养老待遇。另一方面，农村老人和城镇“三无”老人获得的养老服务具有社会救助性质，养老服务水平较低，政府承担着“兜底”职责。总体而言，这一时期的养老服务以家庭为主，政府责任呈现“福利救助”性，政府通过单位福利的传导支持着家庭养老。只有在家庭养老无法实现时政府才出场，政府管理和规范的也仅是供养“三无”“五保”等特殊困难老人的社会福利院和敬老院等，此时的养老服务是一种补缺型福利供给，具有选择性和水平低的特征。

(二)市场经济改革时期：家庭和个人承担养老服务主要责任

改革开放打破了以往经济社会旧体制，国家确立了社会主义市场经济改革目标，整个社会以经济建设、快速发展为取向，“效率优先，兼顾公平”成为取代“公平优先”的政策理念，经济体制转型导致原有的福利模式彻底瓦解，政府必须调整策略应对转型后的福利转接。1983年，社会福利社会化的总体目标提出。1984年11月国家明确提出社会福利事业由国家包办向国家、集体、个人共同举办转变，包括养老服务在内的社会福利社会办的发展思路得以确立*董红亚：《中国政府养老服务发展历程及经验启示》，《人口与发展》，2010年第5期。。在2000年《关于加快实现社会福利社会化的意见》中提出探索一条国家倡导资助、社会各方面力量积极兴办社会福利事业的新路子*民政部：《关于加快实现社会福利社会化的意见(国办发〔2000〕19号)》，http://shfl.mca.gov.cn/article/zcfg/200809/20080900019761.shtml。。单位福利体制被打破，很多企业退休职工和下岗人员的养老服务被推向社会，政府倡导养老服务社会化、市场化，即由个人或家庭出资向社会购买服务，这一方向是合理的，但当时养老服务业尚处于萌芽阶段，养老服务供给相对匮乏，社会化、市场化的养老组织并没有发展起来，政府为推进社会福利社会化所做出的多元投资主体要求也很难在短时期内实现，政府放弃的福利责任并未得以有序合理的承接*陈静，周沛：《论我国老年社会福利供给中政府角色的嬗变》，《东南学术》，2015年第3期。。

随着市场经济的发展，国家本应积极承担起与经济发展相适应的社会福利事业改革，推动养老服务业的发展与完善，但是政府却选择了退出，其在福利领域中的责任不断的弱化和缩减。在没有形成市场、社会有效供给的转型断裂阶段，养老供给主体方面过分强调个人、家庭、社会和政府责任共担，政府急于甩包袱，把养老服务全部推向家庭和个人，弱化了政府在养老服务发展中的职责。在服务规范和管理上，政府开始对传统的国家公办和农村集体开办的养老机构进行市场化改革，降低门槛允许民间力量进入。用市场逻辑来改革和管理养老福利制度，导致老年人服务需求只能通过社会或者市场购买获得。由于该阶段老年人购买力低与养老资源匮乏同时并存，养老服务难以从市场获得，国家责任的快速退出使得原本急需照顾的老人无法获得必要的帮助，进一步加剧了本已悬殊的养老差距。

(三)新世纪老龄化社会：政府主导养老服务体系化建设

进入新世纪，中国迈入老龄化社会。政府认识到面临的严峻养老形势，集中出台了一系列养老服务政策，养老服务进入国家主导下的体系化发展阶段。2000年国务院《关于加快实现社会福利社会化的意见》指出社会办福利机构与政府办社会福利机构享受同等待遇。2006年《关于加快发展养老服务业的意见》中提出要“逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”*《关于加快发展养老服务业的意见》(国办发〔2006〕6号)，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200602/17/t20060217_6118676.shtml。。由此，我国养老服务体系化建设的序幕正式拉开。国务院2011年出台的《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》是新中国成立以来国家首次将社会养老服务体系建设纳入专项规划。国务院2013年发布《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中提出了养老服务业发展的基本原则与目标、主要任务和政策措施等。2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，建设多层次养老服务体系，促进医疗卫生和养老服务相结合，试点探索建立长期护理保险制度，养老服务体系进一步完善。2016年政府出台《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，这是一次对我国养老服务业的大整顿、大推进，逐步扫清了养老服务业发展的各项障碍。国务院于2017年2月发布了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》(国发〔2017〕13号)，该文件进一步规范和丰富了养老服务体系的内容，也对养老体系建设主要指标进行了量化。

面对养老服务需求不断增长与中国家庭养老服务功能弱化之间的矛盾日益突出，政府确立以满足老年人基本服务需求为导向的服务理念，在促进养老服务发展上不断发力。一方面，政府直接介入老年人养老服务当中，国家财政继续支持老年社会福利体系中的老年人(城市“三五”人员及农村“五保”老人)，不断加大公办养老机构的投入；另一方面，引导社会力量参与养老服务供给，逐步构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系。在这一时期，养老服务得到了快速发展，政府对发展养老服务业和提高养老服务质量给予了高度关注，旨在从供给侧着手，为老年人提供更加丰富、多样的养老服务与产品，体现了政府责任的回归。

我国养老服务在经历了计划经济时期的政府供给匮乏、市场化时代的政府责任撤离之后，迎来了政府责任的回归。政府职责在不同社会发展阶段，根据当时经济社会发展状况和社会主要矛盾不断做出调整。通过建国以来中国养老服务政策的梳理发现，传统的养老服务最初是面向弱势群体的，养老服务业处于停滞状态，政府责任主要体现在保障特殊困难老人“兜底性”养老服务供给。随着社会经济事业的全面发展和民主政治的不断进步，政府职能定位在悄然发生转变，从针对弱势群体的补缺救济开始转变为提升全体公民的福利水平，养老服务业也迎来了发展机遇，发展基于公民权利的养老服务成为政府不可推卸的责任*鲁迎春，陈奇星：《从“慈善救济”到“权利保障”——上海养老服务供给中的政府责任转型》，《上海行政学院学报》，2016年第3期。。

二、政府职责在“不平衡不充分”养老服务发展中存在的问题

“不平衡不充分”是当前我国经济社会发展的客观存在与现实特征，发展的“不平衡”主要表现为区域、城乡、结构和分配上的不平衡，“不充分”主要体现为发展质量和发展总量上的不充分*杨小勇，王文娟：《新时代社会主要矛盾的转化逻辑及化解路径》，《上海财经大学学报》，2018年第1期。。养老服务领域亦广泛存在着“不平衡不充分”发展状态，本研究主要从政府层面分析存在的问题，从中找到化解矛盾的关键与抓手。目前政府在养老服务发展中主要存在着制度供给不足、职责定位不明、监督管理低效、财政投入有限、市场培育欠缺等问题，具体主要体现在以下方面。

(一)政策法规不健全，部分条款不合时宜

目前我国政府涉及养老服务发展的政策法规主要包括“法律”“行政法规”“通知”等7种类型，且大多数政策以“意见”“通知”“办法”等文件形式出现，法律法规较少。有统计显示，2000年以来，由中央层面出台的促进养老发展的法律、规划、意见等达20—30项*甄小燕，刘立峰：《我国养老政策体系的问题与重构》，《宏观经济研究》，2016年第5期。，但关于养老服务的法律只有《老年人权益保障法》这一部。一系列养老服务政策尚未上升到法规和法律的层次，这使得政策的权威性不够、效力较低，国家的政策往往落实不到地方民众。在国外，养老服务的发展一般采取立法先行的原则，许多养老服务业较发达的国家均建立了较为完善的养老服务法律体系。如日本政府先后出台了《老年福利法》、《高龄社会对策基本法》、《介护保险法》等法律法规将老年人的养老、保健、护理等养老服务纳入法制管理范围。有学者通过对中央政府及各部委1994-2016年颁布38份养老服务政策进行内容量化研究和文献计量分析发现，养老服务业政策工具存在着整体分布不均、供给型政策结构失衡、需求型政策不足等问题*吴宾，刘雯雯：《中国养老服务业政策文本量化研究(1994-2016)》，《经济体制改革》，2017年第4期。。税收优惠政策、资金投入、公共服务等政策在供给型政策中占比较低，影响到养老服务业的快速发展。同时，需求型政策的严重缺乏导致了对养老服务业的拉动不足，制约了民间资本参与养老服务发展的积极性和动力。

随着养老服务业的不断发展，一些政策法规的条款已不能适应新形势的需要，严重制约了养老服务业的发展。如民办养老机构绝大多数为民办非企业单位，按照《民办非企业单位登记暂行办法》规定，民办非营利性养老机构属于福利性质，是非营利性的，不能从事营利经营活动，不能以盈利为目的。根据《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发〔2015〕33号)规定，民办非营利性养老机构“盈利不得分配，解体时财产不得私分。”民营养老机构的盈利部分不能分红，投资者不能正当地获得应有的投资收益，严重挫伤了民营资本和社会力量进入养老服务市场的积极性。

(二)权责定位不清，“事业”和“产业”不明确

政府权责定位的关键问题在于政府如何实现“放管服”，从中国养老服务发展的历程看，政府要明确权责边界，处理好政府与市场的关系。政府对养老服务既不能放任不管，完全交给市场，也不能做一个无所不能的“包办者”，而是明确职责定位，“该放的全部放开，该管的切实管好”。养老服务发展包括事业和产业两方面，政府既要发挥好托底作用，保证人人享有最基本的养老服务，重点兜底经济困难中的鳏寡、失能、高龄、失独等特殊老人的养老服务需求；又要让市场在养老资源配置中的决定性作用得到充分的发挥，通过价格和竞争机制的互相作用来提高养老服务的质量。政府既要主导养老服务事业，又要对养老产业进行扶持和正确的引导，这很容易导致事业和产业的混淆。国家定位不清，国家和市场责任边界不明，国家对养老产业存在过多的干预，不仅使得政府财政负担有所增加，同时也使得市场机遇被政府所挤占，在某种程度上对养老产业的良性发展产生了不利影响*韩淑娟：《谭克俭政府的责任边界与养老服务业的突围路径》，《东岳论丛》，2017年第8期。。

公办养老机构“一床难求”与民办养老机构床位空置率一直居高不下并存，养老服务市场存在结构性失衡。一方面，养老事业中的公办养老机构职能定位不明确。许多地方公办养老机构对收住的老年人没有明确的身体状况、经济状况的界定，除了收住“三无”老人、“五保”老人等托底老人外，还面向部分社会老年人，使得一些低龄、健康、经济条件较好老年人“托关系”“慕名而来”挤占了公共资源，偏离了政府“保基本、兜底线”的方向。另一方面，民办养老机构面临着用地、融资、用人、运营等困难，发展不足。据民政部2015年1月发布的数据表明，一半以上的民办养老机构收支仅仅是持平，长年处于亏损状态的民办养老机构达到40%，能盈利的不足总数的9%*《关于对民办非营利性养老机构进行改制的建议》，http://www.zytzb.gov.cn/tzb2010/jcjyxd/201704/3d473f1128f04a288350eb475634ee8d.shtml.。目前，民办养老机构存在着“高低两端”，低端的养老机构设施简陋，居住环境差，服务内容单一，服务质量低。高端养老机构则专门服务经济状况较好的老年群体，硬件设施完备，服务内容丰富。许多老人既不愿意选择前一类养老机构，又无力承担后一类的高额收费，而真正适合大多数收入中等老年人需求的养老机构所占份额过低，这也是民办养老机构床位空置率一直居高不下的原因所在。

(三)监督管理体制分散，缺乏核心领导部门

养老服务涉及到多个职能部门，如养老服务业由民政部主管，国家发改委负责发展规划和国家财政安排，卫生部门主管老年人健康医疗服务，涉老领域属于多平行部门管理，缺乏核心领导机构。国内关于促进养老服务发展的政策也多为多部门联合下发，但现实中，由于多职能部门的联动机制没有建立，支持政策的协同效应不明显，合力参与养老服务发展的格局尚未形成。如在养老用地优惠政策的执行中，涉及部门众多，审批手续繁杂，具体实践中各部门容易相互推诿，导致优惠政策无法落实或者落实不到位。

1999年国务院成立了由民政部、财务部、人力资源社会保障部等32个单位组成的“全国老龄工作委员会”，从其官方网站上查到其职责主要包括“协调和推动有关部门实施老龄事业发展规划，协调和推动有关部门做好维护老年人权益的保障工作等”*《全国老龄工作委员会的主要职责》，http://www.cncaprc.gov.cn/contents/757/155951.html。。可见，老龄委的主要职责体现在协调和推动方面，调动各有关部门资源，协同推进养老服务业发展。使协调进入良性的运作状态，必须建立部门间协调机制，否则很难发挥作用。很多情况下，尽管有部门协调解决问题，但如果没有科学有效的利益激励机制和监督机制，也很难调动相关部门的积极性，特别是牵涉到大量的跨部门合作问题更容易被搁置或悬而未决。

(四)政府财政投入有限，投入结构非均衡

养老服务财政支出主要归入民政事业经费，中央政府并没有将养老服务所需资金列入固定的财政预算，只是在政策上予以支持和优惠，政府财政投入的不足，影响和制约着养老服务的快速发展。2013年，中国各级政府在教育、医疗卫生、社会保障与就业、住房保障等宽口径的“社会支出”仅占GDP的13.12%，同年OECD国家社会支出占GDP的平均水平达到了21.6%*关信平：《新世纪以来我国社会政策的成就及当前的问题》，《社会政策研究》，2016年第1期。。可见，我国的社会福利支出水平显然很低。虽然国家明确政府用于社会福利事业的彩票公益金的50%以上要用于养老服务业，但由于彩票公益金属于社会集资形成的福利资源，是政府非税收资金，其投入可持续性和稳定性难以得到有效的保证。由于政府资金投入有限，养老机构无法进一步发展和升级改造，导致市场养老服务的供给出现一定的不足，难以满足社会养老服务的多样化、多层次的需求。由于我国地方经济发展存在着明显差异，地方政府在养老服务政府财政支出方面参差不齐，各地养老服务发展出现区域性不平衡和城乡差异明显的状况。

在养老总体资金投入不足的前提下，投资结构又存在着明显的行业和区域差异。政府养老预算一般只拨给公办福利机构，民营养老服务机构得到的资助十分有限。资金投入的不公平性导致承担同样社会基本养老服务功能的民办养老机构在市场竞争中处于劣势，增加了民办养老机构的运营成本，严重挫伤了社会力量对养老服务产业进行投资的积极性。目前养老资金主要依靠中央和地方财政投入，城乡二元结构所造成的城乡差别，使城乡之间养老资金投入不均，这就导致城市养老服务设施条件较好、保障层次较高，而农村主要投向了低收入、五保等救助对象，保障水平也较低。

(五)市场培育力度不够，供需矛盾突出

养老服务的供给可以通过市场机制来实现，但政府需要在政策上给予实质性的支持和培育，以解决供给资源不足的问题。近年来，虽然国家和地方有关部门制定了“关于加快发展养老服务业”“鼓励民营资本参与养老服务业”等支持和促进养老服务发展的政策法规，但有些规定原则性过强，可操作性不足，执行效果差强人意。如政府还出台了各种优惠措施，如用电、用地、用水、用燃气等优惠政策和补贴措施，但多用词模糊，缺少具体的执行细则，实施效果并不理想。另外，受传统家庭养老文化和老年人购买力的影响，老年人的养老消费观念滞后，2014年国家老龄委发布的10个城市调查结果显示，只有36.9%的受访者愿意通过市场购买获得养老服务，老年人的有效需求不足制约了养老服务市场的发展。

随着中国经济社会的全面发展和人们生活水平的不断提高，老年人的养老需求也在悄然发生着变化。服务内容由单一的生活照顾和生存需求向医疗保健、休闲娱乐等项目转变，服务层次从保证生活需要的低端需求转向中端、高端等享受型需求，养老服务需求呈现项目增多、层次提高、内容细化等趋势。由于养老服务市场的不发达，养老服务项目和产品针对性不强，不能满足多层次、多样化的养老需求。特别是一些高收入群体的老年人对养老服务的内容和品质更加注重，他们的需求由于养老服务发展的不充分而未能得到很好的满足。老年人需求较广泛的医疗保障、文化娱乐、紧急救援等中高档服务发展较为缓慢，养老服务的供需矛盾日益凸显。

三、新时代养老服务发展中的政府职责

新时代社会主要矛盾和老年人养老服务需求多样化、多层次性等现实问题，对我国养老服务的进一步有序发展提出了新的挑战。以老年人对“美好生活的需求”为导向，促进养老服务业供给侧结构改革被视为解决这一问题的关键，这就要求政府要聚焦发展中遇到的新问题与新矛盾，厘清政府与市场边界，调整不适应新形势发展的权责，通过增加制度供给、明确职责定位、强化监督管理、加大财政投入、扶持市场发展等措施，推动形成各方责任共担、分工合理、优势互补的养老服务发展新格局。具体而言，政府需要不断完善以下方面的职责。

(一)加快养老服务立法，用制度规范养老服务发展

政府要把养老整体规划放在战略高度，将养老服务作为系统工程纳入法治治理轨道。随着人口老龄化的不断深入，养老服务需求与法制缺失的矛盾日益突出，阻碍了养老服务有序发展，因此迫切需要政府推动养老服务领域的立法，改革不合时宜的条款。要根据养老服务的特性，实施出台专门针对养老服务组织和服务规范的法律法规，通过法制为养老服务的发展保驾护航，做到养老服务业发展有法可依。只有让社会资本看到明确的投资前景和法律保障，才能够进一步激发民间资本和国外资本投资积极性和热情，吸引更为广泛的投资主体加入到养老服务业的发展中来。

要高度重视顶层设计，统筹规划养老服务战略部署，纠正制约养老服务业发展的不合理规定。实现养老法律、法规、意见、办法等政策规定相互连贯、协调一致，实现养老服务横到边、纵到底的法制化管理，确保养老服务实现法治化治理体系。对养老服务业行业发展规范进行积极的细化，用制度规范相关职能部门参与养老服务的建设中去，用法制使得养老服务参与主体进行有序的市场竞争。各级政府要将养老服务发展作为系统工程，统一部署，将养老服务发展指标量化、具体化，纳入地方政府考核，真正实现从制度上激励政府相关部门思想上重视养老服务、财政上支持养老发展、措施上推动养老服务专业化进程。

(二)明确兜底职责，以事业引导产业、产业事业共同发展

生活照料、医疗护理、文化娱乐以及精神慰藉等方面的内容是养老服务所包含的主要内容。根据养老服务供给主体划分，政府提供的困难群体公益性养老服务和基本养老服务需求，市场和社会提供的多元化、多层次的营利性和非营利性养老服务。因此，养老服务业分为以生产社会化、非营利性服务为主的养老服务事业和以生产市场化、营利性服务为主的养老服务产业。养老服务事业旨在满足老年人的基本养老服务需求和兜底经济困难老人的养老需求。满足中高收入老年人的个性化、多层次养老服务需求则是养老服务产业的主要作用。

在养老服务业发展中政府首先要厘清责任边界，明确养老服务事业和养老服务产业发展中的职责定位。政府要强化托底救急的功能，通过发展养老服务事业保障好经济困难的孤寡、失能失智、高龄、失独等特殊老年人的养老服务需求，承担市场失灵领域的养老服务，并使所有老年人能够获得最基本的养老服务。同时，加大养老产业的扶持力度，创设公平的市场竞争环境，以养老服务事业引导养老服务产业。一方面，养老服务事业的发展可以为产业的发展创造平台，营造氛围；另一方面，养老产业的发展可以进一步促进养老事业的提升，促进资源合理优化配置。政府要主动探索多种形式的合作方式以促进二者共同发展，养老服务事业带动养老产业，养老产业促进养老事业，最终实现共繁荣、同发展。

(三)建立跨部门协同机制，监管政策实施与效果

养老服务管理体制涉及多个部门，只有建立跨部门协同机制，才能实现政策的协同效应，保证国家政策的落地实施。职能和责任明晰是确保部门有效协同的重要前提*蒋敏娟：《法治视野下的政府跨部门协同机制探析》，《中国行政管理》，2015年第8期。，为了保障跨部门协同机制纳入正常行政轨道，必须设置制度明确各部门职责，以规则和制度来规范各部门的协调与配合。而对于制度的设计要注重细节和可操作性，对于需要相关部门共同承担，职责范围不好划清的交叉职责，必须明确主管部门和协办部门，牵头部门和配合部门，确保分工协作、各司其职。在改变行政理念的基础上，推进协同文化，构建适合中国国情的跨部门协同机制。许多发达国家已经建立了养老服务行业发展的专属管理机构。例如，美国健康与人类服务部专门设立了老龄化管理局(AOA)以负责养老事业规划及运作。借鉴国外经验，作为养老服务业主管部门的民政部需拥有更大的权力，由主管部门提升为组织领导，使各部门从养老事业的整体出发，协调一致，分工合作，减少不必要的内耗，形成政策协同效应。

通过部门间的协调配合，进一步完善养老服务监督管理机制，推动养老服务规范化、专业化发展，定期检查各类养老服务组织管理情况，定期组织有关专家或者委托第三方专业机构,对养老服务机构的设施运行、管理水平、人员配备、服务质量、老人满意度等进行综合评估。调动政府机关、执法机构之外的社会力量构建“多中心治理”监督管理体系，全方位、立体式监督养老市场规范运行，引导养老服务业朝有序集约方向发展，提升养老服务产品的总体数量与质量。

(四)建立制度化财政投入机制，实施供需结合补贴

国家财政的支持是养老服务发展不可缺少的基本条件之一，政府要建立与经济社会发展同步增长的财政投入机制，将养老资金纳入财政预算，专款专用，严格监督、规范使用，防止出现挤占、挪用、套取等违规违法现象。国家通过财政性资金支持实现对养老服务基础设施的建造，科学规划养老服务设施布局，根据老年人口数量和服务半径，建设养老服务基础设施。加强社区内已有道路、场地、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共服务设施建设、改造、维护、监管，为构建老年人友好型社会创造条件。建设并完善社区内的体育、文化娱乐以及医疗保健设施，让老年人就近开展文体活动、锻炼身体拥有更多的便利。

政府对于养老服务的补贴存在着“补供方”和“补需方”两种途径。对于供给方养老机构的补贴主要有“建设补贴”和“运营补贴”，建设补贴主要是根据养老服务机构的规模给予地租和服务设施以资金支持。运营补贴主要是根据养老服务机构的床位数量和入住率提供一定的资金补贴。政府要转变对于养老机构运营补贴方式，应逐步实现“补砖头”、“补床头”向“补人头”转变，根据实际服务老年人数量发放补贴，重点向失能、高龄、低收入等特殊老人予以倾斜。政府也可以向有需要的老人直接发放补贴或优惠券，提升他们的购买力，让老人有自主选择的权利，促进养老服务提供者之间的健康竞争，并提高服务质量。同时，政府要建立与社会效益和服务质量挂钩的激励性补贴机制，加强政府对私营养老服务质量的监督管理，通过补贴服务对象，让买方拥有更大的选择余地，逐步实现养老服务供需补贴相结合的补贴机制。

(五)推进供给侧改革，大力培育养老服务市场

推动养老服务业的发展离不开充裕的市场供给，脱离消费需求的供给是无效供给，容易造成资源的严重浪费。因此，推进供给侧改革，调动养老服供给的多元主体参与，必须以老年人需求为导向，深入调研挖掘老年人日益增长的多层次、多样化健康养老服务需求，坚持供给与需求相匹配、相适应的供给侧改革。从产业发展角度来讲，需要进一步完善养老服务业规划，用制度扶持社会力量参与养老市场，同时要加大对基础养老服务事业的财政投入，用养老服务事业引领养老产业的发展，进而通过拉动养老服务产业引导基金、以奖代补、项目补贴等方式吸引民间资本共同投资养老项目，鼓励社会资本通过参资入股、收购、委托管理等方式管理运营公办养老机构。从市场监管角度分析，政府要逐步完善养老服务产业的准入和退出机制，创新工作思路，转变理念，将监管与服务有机结合，吸引社会力量和民间资本做大做强养老蛋糕，在加强对养老服务机构安全生产、环境、资金方面的监管同时，提高公共服务质量；同时，放宽外资准入，吸引外资参与养老服务投资，这对我国社会养老服务体系的建设完善具有突破性意义。

最后，通过推进供给侧改革开发服务产品和引导消费需求，通过质优价廉的服务项目和丰富多样的产品供给，为老年人提供实惠、优质的服务，让老年人逐步转变养老消费观念，从而使老年人从被动消费到主动消费、从低层次消费到享受型消费，实现养老供给与养老需求的互相促进，使养老服务产业不断发展壮大，最终成为国民经济增长的新动力。