论食品安全刑事附带民事公益诉讼起诉条件

李桂明

摘 要：食品安全领域是检察机关办理公益诉讼案件的重要领域，而刑事附带民事公益诉讼则是检察机关办理此类案件的重要手段和方法。目前立法对食品安全刑事附带民事公益诉讼的起诉条件规定不明确，实践中产生了一定争议。对此，应从案件范围、损害后果、主观过错、行为违法性、因果关系、案件管辖条件等方面把握起诉条件。

关键词：食品安全 刑事附带民事 公益诉讼 起诉

近年来，公益诉讼成为检察机关的一项新业务，[1]各地检察机关都积极开展了公益诉讼实践。其中，食品安全是检察公益诉讼的一个重要领域，刑事附带民事公益诉讼是检察机关办理该类案件的常用手段。但是，食品安全刑事附带民事公益诉讼的起诉条件并不明确，尚有待进一步探讨。

[基本案情]张某系甲省乙县人，2018年3月，张某从丙省购买了大量名为“A牌加碘食盐”和散装无商标盐块，长期在其住处乙县城关镇销售。后在市场清理大检查过程中，被乙县市场管理局查处，并对其销售的576公斤食盐进行暂扣和封存，后经法定部门鉴定，张某销售的“A牌加碘食盐”和散装盐块均不含碘。于是该案转入刑事侦查程序，公安机关从乙县城关镇张某住处起获未销售的“A牌加碘食盐”和散装盐块共计632公斤，并从城关镇其他村民家中提取了“A牌加碘食盐”累计392公斤，均是从张某处购得，经鉴定与张某家中起获的“A牌加碘食盐”系同批次产品，也均不含碘。根据卫生部与工业和信息化部出台的卫办疾控发〔2009〕168号文件以及该省卫生厅文件的规定，甲省乙县为严重缺碘地区。而按照《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第15条第3款的规定，“在缺碘地区生产、销售的食品和副食品，凡需添加食用盐的，必须使用碘盐”。由于销售数额较大，对社会产生的危害程度较大，公安机关认为张某销售无碘食盐的行为已经涉嫌犯罪，于是按照刑事诉讼程序移送检察机关。在审查起诉过程中，检察机关认为该案受害群体众多，涉及公共利益，于是对张某提起刑事附带民事公益诉讼。

一、争议焦点及法院的认定

本案刑事部分由于公安机关收集的证据非常扎实，足以证明张某构成犯罪，因此并无争议，主要争议在于民事部分是否能够按照公益诉讼来处理。

（一）实体方面是否侵害公共利益

本案的关键问题是张某的行为是否侵犯公共利益。对于这一问题在检察机关起诉的过程中有三种不同的认识：一是认为张某的行为不侵犯公共利益。这种观点主要认为社会公共利益是一个宏观概念，而不是一个具体的概念，需要有较为广泛的受害群体，如果受害群体并不广泛，则不能按照社会公共利益来评判。本案中，张某销售的“A牌加碘食盐”和散装盐块当场被查获的为576公斤，在家中查获的为632公斤，在村民家查获的“A牌加碘食盐”有392公斤，其中未销售的食盐并不会对社会公共利益造成损害，而在村民家查获的392公斤“A牌加碘食盐”由于村民尚未食用，因而还未对村民造成损害。而真正造成实际损害的是已经被村民食用了的食盐，而这部分损害究竟有多大，并没有证据证明，因此并不能证明公共利益遭受损害。二是认为张某的行为与公共利益无关。此观点认为张某销售的食盐是针对具体的客户，而每一受害者又是具体的个人，无论人数多少，都与公共利益没有直接关系，应当定性为受害者众多的案件，因而张某的行为与公共利益无关。三是认为张某的行为侵犯了公共利益。这种观点也是检察机关在办案过程中的主流观点，认为食品安全本身就属于公共利益的一个组成部分，张某销售无碘食盐的行为是对食品安全公共秩序的一种破坏，无论销售数量多少，都构成对公共利益的侵犯，因此张某的行为侵犯了公共利益。上述三种观点在办案过程中虽然有争议，但是可以分为两类：前两种情况对张某的行为都不能按照公益诉讼来处理，而最后一种情况则可以按照公益诉讼来处理。最终办案的检察机关采纳了第三种意见，按照刑事附带民事公益诉讼对张某提起诉讼，追究其民事法律责任。

（二）程序方面是否有起诉权

办案检察机关认为张某的行为侵害了公共利益，准备对张某提起公益诉讼，而如何对张某提起公益诉讼，也存在两种不同的看法。一是另行起诉，该观点认为，应当先将张某的刑事犯罪部分审判结束，然后对公共利益遭受损害的总量进行评估，再根据相关证据对张某另行提起公益诉讼。当然这在诉讼程序上会存在一定不便。按照2018年3月最高人民检察院出台的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》（以下简称《办案指南》）第1条的规定，“人民检察院办理民事公益诉讼案件，一般由侵权行为地或者被告住所地的市（分、州）人民检察院管辖”。基层人民检察院一般情况下不能直接提起民事公益诉讼，所以对于张某应当由办案机关的上级人民检察院提起民事公益诉讼追究其民事责任。二是一并起诉，也即由同一办案检察机关在刑事诉讼中对张某提起刑事附带民事公益诉讼，与刑事部分一并办理。这种观点也有法律支持，即“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼解释》）中第20条规定的“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理”。上述两种观点都有一定道理，而从法律程序来讲，也都具有实现的可能性。第一种做法有利于使公益诉讼专业化，但是程序复杂；而第二种做法虽然程序简单，也有直接的法律依据，但是由刑事审判组织审理民事案件其专业性并不一定得到全部彰显。办案检察机关认为，本案案情较为简单，所侵犯的公共利益也较为明显，取证过程也并不复杂，不需要做复杂的技术鉴定，依据刑事附带民事诉讼程序完全可以解决办案中公共利益的认定问题。因此，最终办案检察机关在刑事诉讼程序中向张某提起刑事附带民事公益诉讼，要求张某承担民事法律责任。

（三）法院的认定結果

法院经过审理认为，张某销售无碘食盐的行为构成了销售不符合安全标准的食品罪，刑事部分判处有期徒刑2年，缓刑3年，并判处罚金人民币6千元。与此同时，法院还一并对民事部分作出了处理，认为张某销售无碘食盐时，购买者是社会不特定的公众，并且已有大量的无碘食盐流向了社会，食用这些不符合安全标准的食盐的受害群体则更多，而且在社会中的未食用的无碘食盐对社会所造成的危险也并未消除，随时有可能会对社会公众造成身体健康损害，因此张某销售无碘食盐的行为侵犯了社会公共利益。民事部分判决张某在缓刑期间不得从事与食品相关的生产销售活动，在本地负责收回已销售的食盐，消除影响，并在本地媒体公开赔礼道歉。判决后，张某并未上诉。应当说法院的判决较好地保护了社会公共利益。

二、食品安全刑事附带民事公益诉讼起诉条件的限定

张某销售无碘食盐案，刑事部分并无争议，而民事部分却产生了一定的争议，从实际办案出发，也就引出了食品安全刑事附带民事公益诉讼起诉条件到底有哪些的问题。具体而言，可以从以下几个角度加以限定。

（一）案件范围限于食品安全领域

毋庸置疑，检察机关提起食品安全刑事附带民事公益诉讼的首要条件就是案件范围必须属于食品安全领域。案件是否属于食品安全领域似乎根据生活常识便可以轻易判断，但是对于刑事附带民事公益诉讼而言却并非如此。因为刑事附带民事公益诉讼首先要符合刑事诉讼的特征，而可以适用刑事程序处理的案件必须要达到刑事立案标准，由此可知，符合食品安全刑事附带民事公益诉讼的前提条件必须是刑事法律规范中所称的食品安全案件，而且需要达到刑事立案标准。因而，食品安全刑事附带民事公益诉讼的案件范围是狭义标准，限于《刑法》第143条规定的生产，销售不符合安全标准的食品罪和第144条规定的生产、销售有毒、有害食品罪中所限定的“食品”。由此可以看出，食品安全刑事附带民事公益诉讼的案件范围必须满足下列条件：一是狭义标准，并不是所有的“食物”都属于食品安全刑事附带民事公益诉讼的“食品”。二是程度标准，即需要达到情节严重的程度。而所谓的情节严重是刑事标准而非民事标准。换言之，有些案件可能情节达不到刑事立案的标准，但是却可以达到民事公益诉讼的标准，此种情况并不属于食品安全刑事附带民事公益诉讼的案件范围。

（二）损害后果必须侵害公共利益

刑事附带民事公益诉讼的落脚点是公益诉讼，也就是说要想提起刑事附带民事公益诉讼必须是行为侵犯了社会公共利益。而所谓的社会公共利益其实是一个较为模糊的概念，并没有法律的直接界定，公共利益与公序良俗密切相关，包含了具体和抽象、现实与未来的相关利益，是由评价客体与评价标准构成。[2]一般而言，公共利益就是社会整体所认同的价值观念和公共秩序，而并不一定是多数人的共同利益，多数人的共同利益可以通过代表人诉讼来加以解决，例如小区物业纠纷。从这一点来看，对公益诉讼中“公共利益”的界定，必须是社会主流价值观所认同的社会公共秩序。例如，本案中张某销售无碘食盐的行为是被社会公序良俗所否定的，侵害的是社会食品安全的公共秩序，[3]因此可以按照公益诉讼来办理，这也是刑事附带民事公益诉讼的起诉条件之一。

（三）起诉条件不受主观过错的影响

刑事附带民事公益诉讼解决的是民事部分法律责任如何承担的问题，而民事法律责任确定的基础是过错原则，在特殊情况下，则可以是无过错原则。公益诉讼应以何种归责原则作为起诉的基础，法律并没有直接的规定，而按照《侵权责任法》的规定，食品安全的侵权行为适用无过错原则，因此提起食品安全公益诉讼也不必考虑侵权行为人的主观过错问题。[4]另外，犯罪嫌疑人被提起刑事附带民事公益诉讼，是以进入刑事诉讼程序为前提的，犯罪嫌疑人的主观方面自然符合刑事法律规范中对主观恶意的要求，这在民事侵权法律关系中也必然是存在过错的行为。在收集证据方面，刑事附带民事公益诉讼对嫌疑人主观过错方面收集证据的方向也会因此而有所变化。

（四）嫌疑人的行为必须符合民事违法性的要求

行为违法性是确定侵权行为的必要条件，无论是一般侵权行为还是特殊侵权行为，均要确定侵权行为人的行为违法性，这一点是判断侵权行为的关键要素之一。然而在食品安全刑事附带民事公益诉讼中，是否还要证明行为人的行为具有违法性，对这一问题也有两种不同认识：一种观点认为不必收集嫌疑人行为违法性的证据。因为在刑事诉讼程序中，公安机关已经收集了犯罪嫌疑人构成犯罪的证据，既然构成了犯罪，自然也就能够证明其行为的违法性，因此在刑事附带民事公益诉讼中不必再行收集嫌疑人行为违法性的证据。另一种观点则认为应当收集嫌疑人行为违法性的证据。因为民事部分要求的行为违法性与刑事部分不同，证明犯罪行为的证据与证明民事违法的证据要求程度也不同，將证明犯罪的证据作为证明民事行为违法性的证据，有可能会遗漏一部分证据，因为有的证据未必能够证明犯罪，但是可以证明民事行为违法。从这一角度来看，后一种认识更加符合法律逻辑。因为民事行为违法性的证明标准与刑事犯罪的证明标准并不一样，前者标准较低，后者标准较高，且所需要的证据材料也是不同的。从这一角度来讲，应当将嫌疑人的行为必须符合民事违法性的要求作为食品安全刑事附带民事公益诉讼起诉条件之一。

（五）公共利益的损害需与违法行为之间具有因果关系

因果关系是确定民事侵权法律关系的成立要件，也是刑事法律关系的重要基础。在刑事附带民事公益诉讼中，刑事部分需要证明的因果关系是行为人的犯罪行为与犯罪结果之间的因果关系，而民事部分的因果关系则是要证明行为人的行为与公共利益损害结果之间的因果关系。从侵权法的角度来讲，只要符合相当因果关系，就可以证明侵权行为的成立。[5]具体而言，就是要证明没有行为人的行为，损害结果就不会发生，而有了行为人的行为损害结果就非常有可能会发生。即只要证明有较大可能性，就可以使因果关系成立。这是民事因果关系与刑事因果关系之间的区别。

（六）案件管辖条件

案件管辖也是办理刑事附带民事公益诉讼的条件之一，根据《公益诉讼解释》第20条的规定，刑事附带民事公益诉讼由同一检察机关一并办理，这一点是比较清楚的。但是有疑问的是跨区案件管辖问题。刑事诉讼一般由犯罪地法院管辖，必要时移送主要犯罪地法院管辖。这就带来了一个问题，如果犯罪嫌疑人生产伪劣食品的犯罪地在甲地，销售地在乙、丙等地，而产生影响地有可能还会波及丁、戊等地，此时刑事部分的管辖权是比较容易确定的。但是由办案检察机关一并办理民事公益诉讼，很有可能会出现民事部分造成的公共利益损害最严重的地区并非是主要犯罪地，即办案检察机关所在地很有可能并不是公共利益受损最严重的地区，因此在最终法院判决的时候，若判决消除影响、赔礼道歉等措施时，很有可能会存在执行方面的困难，公益诉讼的效果难以得到最大化。而在当前法律状态下，食品安全刑事附带民事公益诉讼的管辖原则还应当坚持主要犯罪地原则，检察机关是被动受案，选择余地并不大。因此，建议依法确立食品安全刑事附带民事公益诉讼的管辖规则为：一般情况下应当由公共利益主要受损地的检察机关和法院实际办理，如果抓获地并非公共利益主要受损地的，可以将案件移送公共利益主要受损地检察机关将刑事部分与民事部分一并办理。

三、结语

检察机关提起公益诉讼是一项崭新的业务，食品安全领域是检察机关办理公益诉讼案件的重要领域，而刑事附带民事公益诉讼则是检察机关办理此类案件的重要手段和方法。对于这样一类案件，起诉条件是检察机关应当重点把握的，具体而言，要从案件范围、损害后果、主观过错、行为违法性、因果关系、案件管辖条件等方面来把握起诉条件，这样就可以将食品安全刑事附带民事公益诉讼办理扎实。

注释：

[1]参见朱孝清：《国家监察体制改革后检察制度的巩固与发展》，载《法学研究》2018年第4期。

[2]参见梁上上：《公共利益与利益衡量》，载《政法论坛》2016年第6期。

[3]参见周伟：《湖北省利川市人民检察院诉吴明安等人生产销售不符合安全标准食品刑事附带民事公益诉讼案》，载《中国检察官》2018年第14期。

[4]参见郭明、谢厚群：《检察机关提起食品安全行政公益诉讼的现实困境与出路》，载《法制博览》2017年第33期。

[5]参见杨立新：《侵权责任法》（第三版），法律出版社2018年版，第79页。