西安市国土资源局不依法履行职责案

范锋艳

（一）基本案情

1998年12月12日，陕西圣米兰家俱有限公司（2003年8月1日更名为陕西圣米兰实业发展有限公司，以下简称圣米兰公司）取得西安市雁塔区西万路什字东南角土地的《建设用地规划许可证》。2002年7月18日，西安市国土资源局与圣米兰公司签订《国有土地使用权出让合同》，出让土地118.318亩，出让金3904569.02元。因涉案土地中间有一条规划道路，故分成两块土地办理《国有土地使用权证》，圣米兰公司于2003年9月19日取得两份《国有土地使用权证》，土地用途均为工业（综合）。2004年4月16日，圣米兰公司办理《建设工程规划许可证》。因规划调整，西安市规划局于2007年9月12日向圣米兰公司重新颁发两份《建设用地规划许可证》，其中一块为商业用地，另一块为居住用地。

圣米兰公司在重新取得《建设用地规划许可证》变更土地用途后，未与西安市国土资源局重新签订合同，亦未开发土地。2008年2月5日，西安市国土资源局作出《土地行政处罚决定书》，认为涉案土地闲置期限已满2年，对圣米兰公司作出人民币78.0914万元的处罚决定。后西安市国土资源局多次致函圣米兰公司，责令该公司立即重新签订国有土地出让合同、补交相应出让金并恢复施工，但该公司仍未按要求办理。

另2011年11月，西安润基地产投资有限公司向长安国际信托股份有限公司借款2.2亿元，圣米兰公司为该笔借款提供担保。由于借款逾期未还，长安国际信托股份有限公司依据强制执行公证文书向西安市中级人民法院申请强制执行。2015年6月，西安市中级人民法院查封了圣米兰公司持有的两块涉案土地使用权，并进行了评估，评估价格为7461.89万。同年10月21日，西安市中级人民法院致函西安市国土资源局，称因法院对涉案土地已经查封，西安市国土资源局无权收回。

（二）诉前程序

雁塔区人民检察院在调查核实情况后，于2017年4月24日向西安市国土资源局发出检察建议，认为土地闲置造成土地资源的浪费，使有限的土地资源得不到合理、有效利用， 是社会财富的巨大浪费。圣米兰公司取得土地后长期闲置，构成了对公共利益的侵害。建议该局依据法律法规规定切实履行监管职责，依法予以处置。

（三）整改结果

2017年5月24日，西安市国土资源局复函称，已研究部署整改：一是要求雁塔区政府、西安市国土资源局雁塔分局加快制定整改方案，尽快完成处置工作。二是积极与法院对接处置事宜。三是多方约谈圣米兰公司，告知其处置要求。四是经雁塔区政府研究同意，西安市国土资源局雁塔分局上报了整改方案，由其督促圣米兰公司完善土地用途变更手续，签订出让合同变更协议；在缴纳土地出让金、完成开工审批手续后，按照约定的期限开工建设。

2017年10月17日，雁塔区人民检察院向西安市国土资源局发出调查函，了解整改方案的进展情况。同年10月27日，西安市国土资源局回复称：“在贵院的督促支持下，经雁塔区政府和市、区国土部门多次督促协调，圣米兰公司已按照规划办理土地用途变更手续，46.842亩土地用途由工业（综合）变为商业，66.33亩土地用途由工业（综合）变为住宅。我局于9月12日与该公司签订了《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，约定合同签订之日起60日内付清土地出让价款共计67311.4274万元，2018年5月31日之前开工。”

2017年11月1日，圣米兰公司向西安市财政局补缴了67311.4274万元土地出让金。同年11月7日，雁塔区人民检察院收到西安市国土资源局送来的圣米兰公司补缴土地出让金的票据。

（一）案件亮点

1.本案有效维护国家产权公益

本案是国有土地出让领域内闲置土地类型的公益诉讼案件。闲置土地不仅使有限的土地资源得不到合理有效利用，造成土地资源的浪费，更破坏国家土地市场秩序，严重侵害了国家土地产权利益。

土地是国民经济和社会发展的物质基础，国家作为国有土地所有者，通过将土地使用权出让给使用者来实现土地的收益。除土地使用者通过开发利用土地实现国有土地的一部分收益權能外，土地的所有者国家在国土资产利益分配中实现国有土地的另一部分收益权能。一是在国有土地出让时，收取国有使用权出让金，实现国有土地有偿使用的基本收益；二是向土地使用者、经营者征纳适量税（费），实现国有土地资产增值收益；三是通过土地的开发利用，辐射带动周边经济发展，实现国有土地资产综合收益。

圣米兰公司自2003年以出让方式取得国有土地使用权后，一直未依照约定如期开发土地，国家仅实现了土地出让金这一基本收益，增值收益和综合收益无法实现。圣米兰公司长达14年闲置土地的行为，导致国家对土地收益权能无法实现，严重侵害了国家公共利益。雁塔区人民检察院充分运用法律监督权，主动调查监督，查清案件事实，通过督促西安市国土资源局依法履职，成功盘活了处于雁塔区黄金地段闲置14年的百余亩土地，为国家督促收回6.73亿余元国有土地出让金，是全国目前涉案金额最大、实际挽回损失最多的公益诉讼案件。

2.本案集中彰显公益诉讼诉前程序的作用

本案是全国公益诉讼十大典型案例中三个诉前案件之一，诉前程序的充分使用是案件得以成功查办的最大助力。

公益诉讼诉前程序是检察机关提起公益诉讼的重要内容，是检察机关维护国家和社会公共利益的一种法定手段和基本方式。检察机关提起公益诉讼的根本目的是督促法律授权的机关和组织提起诉讼或行政机关依法履行职责，有效保护国家利益和社会公共利益。公益诉讼诉前程序一方面极大提高了监督效率，真正调动起多方主体维护公益的积极性和主动性，切实督促行政机关依法行政和严格执法；另一方面有效节约了司法资源，更早、更有效、更节约成本地维护社会公益，使维护公益的成本达到最优化。

雁塔区人民检察院在本案办理过程中，紧抓公益诉讼诉前程序灵活性和实效性的特征，在调查取证查清圣米兰公司违法闲置土地的案件事实后，向西安市国土资源局发出诉前检察建议。西安市国土资源局在收到检察建议后，高度重视，积极制定整改方案，约谈督促圣米兰公司完善用地手续。雁塔区人民检察院在行政机关整改过程中，以真正切实维护公益和节省司法资源目的为出发点，结合案件土地被司法机关查封的现状和用地手续办理的实际，实时沟通、协调多方主体，最终督促西安市国土资源局与圣米兰公司重新签订合同，补交土地出让金。本案运用公益诉讼诉前程序，充分调动起行政机关维护公益的主动性，通过行政机关主动履职纠错，切实维护了国家公益。

3.本案是检察权和行政权良性互动的结晶

本案是检察部门和国土部门携手合作，合力维护公益的结晶。

十八届四中全会设立检察机关提起行政公益诉讼制度目的之一旨在运用检察权督促行政机关依法行政，构造检察权和行政权良性互动的关系。检察机关通过与行政机关的互动，发挥法律监督主动性，节省了司法资源，更早更快地维护国家和社会的公共利益；行政机关通过与检察机关互动，借助公益诉讼力量，解决了长期想解决却不敢解决不能解决的问题，达到更好的执法效果。

圣米兰公司违法闲置土地案在西安市国土资源局积案已久，因2007年西安市城市总体规划调整，涉案土地的用地规划由工业用地变更为商业和居住用地，导致涉案土地的规划手续和用地手续不一致。西安市国土资源局针对此种情况，先后多次约谈、督促圣米兰公司尽快完善用地手续，也多次与西安市规划局沟通，但一直难以推动。雁塔区人民检察院在向西安市国土资源局发出公益诉讼诉前检察建议后，双方本着切实解决问题的原则，实时协商沟通土地整改方案的进展情况。西安市国土资源局借助公益诉讼力量，再次约谈圣米兰公司，并向西安市规划局释明案件情况；雁塔区人民检察院多次向圣米兰公司宣传法律规定，要求其按照法律规定履行义务，并就涉案土地被法院查封问题，积极与西安市中级人民法院联系，促成法院、检察院、国土部门三方会谈磋商。在雁塔区人民检察院和西安市国土资源局双方不懈努力下，最终圣米兰公司与西安市国土资源局重新签订合同，补交土地出让金，并动工开发土地。

（二）案件办理的难点及对策

1.调查取证难

本案在调查过程中，面临以下难点：一是时间跨度大。自圣米蘭公司1998年取得涉案土地《建设用地规划许可证》、2003年取得《国有土地使用权证》至2017年雁塔区人民检察院接到群众举报立案审查，近二十年的时间跨度无形增加取证难度。二是案件事实复杂。涉案土地闲置形成原因复杂，且先后历经用地规划性质的调整和法院司法查封，涉及到对企业、国土部门、规划部门、工商部门、法院等多方主体的调查，对土地闲置现状、用地手续、规划手续和查封原因等多项细节的核实，取证相当繁杂。三是个别部门不配合。彼时部分行政机关尚未认清公益诉讼定位，对检察机关有抵触心理，在调查过程中推诿扯皮，不配合取证。仅就为查清土地规划变更的事实，雁塔区人民检察院数十次前往规划部门，甚至还出现调查函送达无人签收的情形。

对策：一是明确案件调查事项。雁塔区人民检察院围绕查清违法行为人闲置土地的案件事实和行政机关的履职情况的调查核心，分组剖析案件。第一组主要调查违法行为人的身份信息，包含圣米兰公司的营业执照、法定代表人身份信息、工商登记情况、2003年名称变更登记和工商档案材料。第二组主要调查违法行为人取得土地的事实，包含圣米兰公司取得《建设用地规划许可证》的手续和证载信息，签订《国有土地使用权出让合同》的时间和合同约定的出让价款、出让土地性质、动工开发日期和法律责任条款事项，取得《国有土地使用权证》的手续和证载信息。第三组主要调查违法行为人闲置土地的情况，包含土地的现状、涉案土地在第三次和第四次西安市城市总体规划变更中的调整情况、涉案土地的用地规划手续变更情况、涉案土地被司法查封和圣米兰公司未动工的原因。第四组主要调查行政机关的履职情况，包含西安市国土资源局对涉案土地的行政处罚情况、约谈督促圣米兰公司完善用地手续的情况、与西安市规划局沟通协商的情况。

二是灵活运用调查手段。针对具体需要调查的事实和证据，雁塔区人民检察院综合运用各种调查手段：针对违法行为人身份信息，采取到工商部门查询工商登记和工商档案的方式；针对违法行为人取得土地和行政机关履职情况，主要采取询问圣米兰公司和调阅西安市国土资源局土地执法卷宗方式调查；针对违法行为人闲置土地的原因，采取勘察闲置土地现场、询问西安市国土资源局执法人员、调阅西安市规划局的用地规划档案、调阅法院执法卷宗等综合性手段。此外在取证过程中，介绍信、调查函等书面方式经常作为辅助手段配合使用。但深感遗憾的是检察机关调查取证权没有得到明确的规定，也没有相关的实施细则和保障措施，这是检察机关在办理公益诉讼案件过程中受人掣肘的主要原因，希望可以尽快改变此种局面。

2.案件专业性强

本案是国土出让领域内案件，涉及到国有土地出让的程序、闲置土地的认定和处罚、司法查封土地处理等土地方面的专业知识，对民行队伍的专业素养提出了极大挑战。

对策：雁塔区人民检察院一方面仔细研读土地方面的法律法规，请教土地执法人员和法学专家教授，理解到国土出让程序中《建设用地规划许可证》是办理《国有土地使用权证》的前提；闲置土地是依据出让合同约定的动工日期起算等知识；也了解到闲置土地成因分别是政府和当事人处理方式造成的。另一方面，充分利用公益诉讼一体化机制，上下联动办理案件。本案中陕西省人民检察院和西安市人民检察院先后两次到雁塔区人民检察院召开案件研讨会，分析研究案情，针对涉案土地被司法查封造成国土部门无法收回的客观情况和被法院依据2003年颁发的土地使用权证评估为7000余万元的事实，迅速决定由雁塔区人民检察院组织检察院、法院、国土部门三方磋商，并由西安市人民检察院就涉案土地被司法查封可能出现超标的查封情形进行执法监督。最终在省市区三级院共同努力下，法院解封涉案土地，为国家挽回6.73亿余元损失。

（三）后续监督情况

雁塔区人民检察院实时跟进整改落实情况。2017年9月12日，西安市国土资源局与圣米兰公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》。同年11月1日，圣米兰公司补缴国有土地出让金。11月14日，雁塔区人民检察院走访现场，涉案土地已经动工开发。

宁中平[最高人民检察院公益诉讼检察厅（筹）业务一处检察官助理]

本案是全国公益诉讼十大典型案例中三个诉前案件之一，也是国有土地使用权出让领域的一起经典案例，在调查取证、诉前程序等办案环节有很多亮点，进一步丰富和完善了公益诉讼涵盖的案件类型，对于全国检察机关办理类似案件具有一定的指导和借鉴意义，也充分彰显了检察机关提起公益诉讼制度在保护国家利益、促进依法行政方面的重要作用。具体而言，此案有以下几个突出特点：

一是明确职能定位，牢牢把握公益这个核心。习近平总书记指出，检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。“公益”是检察机关提起公益诉讼制度设计的出发点，也是制度运行的落脚点。随着我国经济社会快速发展，环境资源、食品药品、国有财产、国有土地使用权出让等领域公益受损现象易发多发，全社会对公益保护的需求越来越强烈。本案属于国有土地使用权出让领域土地闲置类行政公益诉讼案件，土地使用者以出让方式依法取得土地使用权后，未依照约定如期动工开发，闲置土地长达14年，不仅造成了土地资源的浪费，使有限的土地资源得不到合理有效地利用，而且破坏了国家土地市场秩序，使土地的增值收益和综合收益无法实现，严重侵害了国家利益。检察机关在办案中牢牢把握“公益”这个核心，主动立案调查，强化法律监督，通过督促行政机关依法履职，为国家挽回6.73亿余元的国有土地出让金，让闲置14年的土地得到合理开发利用，有效维护了国家土地产权利益，也实现了检察公益诉讼制度维护社会公益、推进法治政府建设的立法初衷。

二是注重办案细节，坚持依法规范调查取证。检察机关提起公益诉讼是一项系统工程，决定一个公益诉讼案件能否取得成功，能否实现检察机关保护公益的预期目的，往往取决于对办案中关键环节的把握是否精准、规范。调查取证权是检察机关区别于其他公益诉讼起诉主体的一项重要权力，也是我们检察机关的固有优势。然而，在检察公益诉讼试点期间和全面推开以后，调查取证难仍然是办理公益诉讼案件的一个突出问题。高检院民行厅于今年3月印发了检察机关民事和行政公益诉讼案件办案指南，作为办理检察公益诉讼案件的指引，对于各地检察机关严格依法办案、规范调查取证起到了重要推动作用。在本案中，檢察机关也面临调查取证难的问题。对此，雁塔区检察院办案组采取了有针对性的应对措施，努力克服案件专业性强、时间跨度大、涉案土地闲置原因复杂、个别行政机关拒绝配合等诸多困难，明确案件调查事项分组调查，环环相扣固定证据，灵活运用现有的调查手段，善于借用外力进行调查取证，同时注重取证的规范性、合法性，体现出极高的专业素养和敬业精神，为案件的成功办理打下了坚实的基础。

三是审慎行使权力，充分发挥诉前程序作用。行政公益诉讼实质上是司法权对行政权的制约，行政管理具有自身的特点和规律，我们既要加强监督制约，又必须保持相应的理性、克制和谦抑，严守检察权的边界，严格在法律确定的范围内依法履行提起公益诉讼职责，确保检察监督在法治轨道上运行。诉前程序是检察机关提起公益诉讼制度的重要内容，也是检察机关保护公益的法定手段。习近平总书记在中央深改组第十二次会议上突出强调，诉讼是最后手段，之前要充分发挥检察建议等手段的作用。通过诉前程序推动侵害公益问题的解决，是公益诉讼制度价值的重要体现。特别是在行政公益诉讼中，提起诉讼并不是制度设计的最终目的，根本目标还是督促行政机关依法履职。在本案中，雁塔区检察院准确把握行政公益诉讼的立法精神和设计意图，充分发挥诉前程序作用，向西安市国土资源局发出诉前检察建议，积极推动行政机关主动履职纠错，有效节约了司法资源，形成严格执法和公正司法的良性互动，共同推动使公益损害问题得到及时有效解决，切实维护了国家利益。

四是转变监督理念，实现“三个效果”有机统一。张军检察长强调，检察机关要善于运用政治智慧、法律智慧、监督智慧开展监督，建立监督者与被监督者的良性关系。我们要从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，依法开展各项检察工作特别是公益诉讼工作。检察机关与行政执法机关的法定职责在本质上是一致的，工作目标、追求效果也是一致的，这是实现双赢多赢共赢的基础。本案中，雁塔区检察院通过诉前检察建议，与西安市国土资源局加强沟通协调，并积极与西安市中级人民法院联系，促成法院、检察院、国土部门三方会谈协商，共同推动解决圣米兰公司违法闲置土地案这个困扰地方多年的“老大难”问题，促进行政执法机关主动作为、依法行政，最终实现了政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。各级检察机关在办理公益诉讼案件时，应当践行双赢多赢共赢理念，加强与相关部门沟通协调，不断增强公益保护合力。要结合办案，深入剖析、查找制度缺陷和监管漏洞，及时向党委、政府和主管、监管部门提出风险预警及建议，促进地方政府依法治省、依法治市。同时，要加强与人民法院的沟通协调，凝聚改革共识，通过办案实践推动检察公益诉讼制度进一步丰富和完善。

湛中乐[北京大学法学院教授，博士生导师，中国行政法学研究会副会长]

本案作为十大典型的公益诉讼案件之一，具有较强的代表性，反映了我国行政公益诉讼的运行现状。我国的行政公益诉讼目前尚处于初创阶段，本案中的成功经验有助于我国行政公益诉讼制度的建立与完善。

首先，要坚持行政公益诉讼的目的，但要注意行政公益诉讼同民事公益诉讼既有许多相同之处，也有某些具体区别。过去相当一段时间，公益诉讼制度在我国长期缺位，导致我国无法通过诉讼手段来维护公共利益。为改变这一状况，更好地保护公共利益，前些年已经在民事诉讼法的修改时加入了有关公益诉讼的条款。2015年，全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点。两年试点期满后，全国人大常委会于2017年通过修改法律条款从而将行政公益诉讼制度植入行政诉讼法之中。行政公益诉讼由此正式确定下来。需要注意的是，行政公益诉讼的目的与民事公益诉讼略有差异。保护公共利益都是两者的目的，但是行政公益诉讼还具有监督行政机关，督促行政机关依法履行职责的目的。行政机关履行职责与公共利益的实现无法分割，行政机关履行职责与公共利益的维护是一体的。这在根本上取决于公共行政的逻辑起点。公共行政的逻辑起点是公共利益，而行政公益诉讼也以公共利益为重要目标，所以督促行政机关依法履行职责与维护公共利益能够在行政公益诉讼中得到最佳结合。本案彰显了我国行政公益诉讼的目的和功能。在本案中，检察院通过启动行政公益诉讼程序，推动行政机关履行职责收回土地出让金6.73亿元，国有土地结束长时间的闲置状态而得到开发利用。我国实行国有土地有偿使用的制度，因此，除了国有土地出让金外，国有土地的有效利用也属于公共利益的范畴，国有土地的有效利用能够带动社会经济的发展，增加国家税收。已经规划的土地如果长期得不到开发处于闲置状态，实际上是对国有土地资源的浪费。

其次，本案对行政公益诉讼的诉前程序作了有益的探索。2015年全国人大常委会的授权决定并未规定行政公益诉讼的诉前程序，但最高人民检察院制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定了行政公益诉前程序，但是该办法仅规定检察机关可以在诉前向行政机关发出检察建议，并未作出其他规定。换言之，有关行政公益诉讼的诉前程序的具体操作规范仍然缺失。从试点期间公布的一些数据来看，行政公益诉讼诉前程序已经成为检察机关处理行政公益诉讼案件的主要手段和方式。最高人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》披露：从试点开始到2016年9月，试点地区检察机关办理行政公益诉前程序案件1591件（行政机关在诉前程序中纠正或履行职责的案件达1214件），提起诉讼的案件28件。中期报告中也提到了行政公益诉前程序的规范与完善。中期报告提出充分发挥诉前程序的作用，注意诉前程序与行政公益诉讼请求的衔接，规范诉前检察建议的制发程序和内容。检察机关对诉前程序的依赖与规则供给的不足之间形成鲜明对比，这也为检察机关在实践中的探索与创新留出了充足的空间。检察机关在办案中也发现了这一问题，并在诉前程序中灵活运用多种手段和形式推动行政机关解决问题。在本案中，检察机关运用了调查取证、检察建议、约谈、向涉案方释明法律和案情、组织涉案方和司法机关磋商会谈等多种手段推动解决本案。这些手段和形式有助于行政公益诉前程序的完善。全国人大常委会通过的《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》提出“要依法充分发挥公益诉讼诉前程序作用，对于涉及行政机关违法行使职权或者不履行职权的情形，可以通过约谈、走访、诉前圆桌会议、听证等形式，积极推动行政机关主动履职纠错，及时修复受损的生态环境。”这份决议中提到的有关诉前程序的多种方式方法在本案中早已体现。可以说，本案中的一些做法已经被我国的最高权力机关认可并加以推广。

再次，行政公益诉讼案件的解决依赖于检察机关的积极而有效的推动。一方面，进入行政公益诉讼制度的案件大多是疑难案件，往往涉及多方利益主体，甚至涉及多个政府部门乃至法院。不少行政公益诉讼案件都是久拖不决的案件，也正是起因于此。另一方面，全国人大常委会和最高人民检察院主张在诉前程序中解决好行政公益诉讼案件，而有关诉前程序的规则供给又不足，这意味着检察机关在诉前程序中处理行政公益诉讼案件的手段有限。这两方面的因素导致行政公益诉讼案件办理难度大，对检察机关的依赖性较大。本案涉及多方主体，圣米兰公司、雁塔区政府、西安市国土资源局、西安市国土资源局雁塔区分局、西安市中级人民法院、长安国际信托股份有限公司、西安润基地产投资有限公司等，协调难度大。规则供给不足也导致雁塔区检察院在办案过程中受到多方掣肘。为了解决好本案，雁塔区人民检察院灵活运用调查手段，派出了四组调查人员调查案件事实，多次组织涉案各方磋商会谈本案的解决方案，甚至向土地执法实务专家和法学专家教授请教相关问题的解决方案。总之，检察机关投入了大量的人力物力来办理这一行政公益诉讼案件。

如上所述，本案的贡献巨大，无需多言。除了以上贡献，本案亦反映了我国法治建设中存在的一些具有普遍性的问题。

首先，公共利益与私人利益之间如何平衡与兼顾。一是城市规划中如何平衡公共利益与私人利益，尤其是如何保护行政相对人的信赖利益。这些年对信赖保护原则的讨论很多，但是行政活动中对信赖利益的保护仍然不够。在本案中，早年圣米兰公司为工业生产目的申请国有土地建设用地。圣米兰公司获得《建设用地规划许可证》和《国有土地使用权证》以后，具有相应的信赖利益。然而，圣米兰公司获得申请几年后，工业用地便被重新规划为商业用地和居住用地。不同用途的土地在开发成本和开发模式上肯定存在差异。圣米兰公司作为一家家具公司，究竟为何迟迟不开发涉案地块？圣米兰公司是否有能力按照商业用地和居住用地的目的继续开发涉案地块，是否愿意按照新的用途开发涉案地块？这些因素在本案介绍中并未体现。到底是检察机关和行政机关没有考虑这些因素，还是这些因素获得充分考量但没有写入案情之中？本作者不得而知。 二是第三方长安国际信托股份有限公司的债权与公共利益之间的平衡问题。由于圣米兰公司无法履行其担保责任，西安市中院根据长安国际信托股份有限公司的申请依法查封了涉案地块。但是本案地块最终还是由圣米兰公司进行开发，那么长安国际信托股份有限公司的债权是否得到充分实现？本案文书中也并未提到这一情况。

其次，如何处理好检察权与民事审判权、行政权之间的关系。由于圣米兰公司无法履行其担保责任，西安市中院根据长安国际信托股份有限公司的申请依法查封了涉案地块。法院最初也以涉案地块被查封为由禁止西安市国土资源局收回涉案地块。但是本案结案时，该地块却由圣米兰公司继续开发。显而易见的是，检察机关介入后，法院解除了查封。这其中就涉及到检察权与民事审判权之间的关系，法院的查封文书是否具有约束检察机关的效力？检察机关能否或者是如何推翻法院的查封文书的效力？这一过程究竟是如何运作的？法律上如何做出合理的解释？检察机关作为法律监督机关，对查封文书当然具有法律监督权，但是检察机关能否基于法律监督权要求法院解除合法有效的查封文书？是不是一个公共利益优先的原则就可以迎刃而解，解决一切问题？另一个问题是检察权与行政权之间的关系。行政机关和检察机关的相互独立是检察机关能够监督行政机关的一个重要前提。我国的检察权和检察制度是围绕着公诉权展开的，行政权和检察权相互分离、相互独立。但是，为解决好纠纷，行政权和检察权在实践中有时也需要合作。这种合作虽然经常发生，但是它与基于公诉展开的制度设计不相容。正因如此，行政权与检察权合作的领域存在规则供给不足的现象。在本案中，检察机关在行政公益诉讼诉前程序中采取的很多手段和方式并无明确的法律规范依据。办案人员亦承认有关调查取证的规则供应不足导致检察机关办理公益诉讼案件受到各方掣肘。此外，检察权可以干预行政权的界限究竟在哪里？本案中检察院的调查与组织虽然促进了本案的最终解决，但是是否存在干预过度的嫌疑？这也是一个值得思考与关注的问题。

再次， 检察队伍的能力建设问题（至少包括队伍的规模与能力两个方面）。行政公益诉讼是社会发展的需要，但是由于行政公益诉讼制度仍然处于初创阶段，检察机关在人才队伍建设上存在不足与短板。行政公益诉讼案件涉及面较广，需要多个领域的专业知识。本案中就涉及到土地管理法、债法、行政法等多个领域的知识。雁塔区人民检察院在办案过程中也发现了知识储备不足这一问题，因此他们向土地管理实务专家和法学专家教授请教。在制度初創时期，这是难以避免的。但是这不能成为一种常态，检察机关必须具备解决相关法律问题的能力，否则制度运行的成本太高太大，且运行效率较低。在上文提到的中期报告中，最高人民检察院就已经指出，要“加强队伍建设，提升办理公益诉讼案件的能力水平”。从目前的情况来看，队伍建设仍需要检察机关付出较大的努力。

以上这三个问题具有一定的普遍性，并非仅存在于本案中。我国行政公益诉讼制度的完善需要重点解决好这三个问题。总之，本案彰显了行政公益诉讼的目的，为行政公益诉讼制度的完善提供了有益的经验，也反映了一些具有普遍性的难题。