环境公益诉讼的司法实践与完善路径

2018-02-26陈宁叶扬

老区建设 2018年20期

陈宁叶扬

[提要]近年来，国家从立法层面初步构建了环境公益诉讼制度，为解决实践中诉讼难的问题提供了法律依据，但从实践上看诉讼总体运行效果还是不够理想。立法与实践的断裂，其根源在于制度设计的不完善造成司法实践的不畅。新修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》将人民检察院作为提起环境公益诉讼的适格主体，有将行政部门的监督管理权力转嫁于司法机关使其怠于行政之嫌。诉讼程序和诉讼目的的模糊性也是使环境公益诉讼难以发挥效用的掣肘之一。要改善目前的司法困境，发挥环境公益诉讼的功能，需要对现有制度进行完善，通过扩展环境公益诉讼的主体资格、构建环境行政与环境司法的有效衔接、合理分配举证责任、增加约束和救济机制等方式，建立较为完善可行的环境公益诉讼制度。

[关键词]环境公益诉讼;举证责任倒置;行政监督

[作者简介]陈宁（1985—），女，江西省社会科学院科研处副处长，助理研究员，研究方向为环境社会学;叶扬（1988—），女，江西省社会科学院助理研究员，法学博士，研究方向为诉讼法学。（江西南昌 330077）

环境公益诉讼作为我国环境诉讼领域的新理念和新形态，为提升生态环境法治化提供了有力保障。纵观我国环境公益诉讼的发展，是从地方试点探索到中央立法突破的渐进性发展过程，体现了以理论研究为引领破解司法实践中诉讼主体不清、诉讼性质不明等问题的理论与实践相结合的特点。随着环境公益诉讼制度的建立，如何发挥其在实现保护环境公共利益价值中的作用，是完善现有环境公益诉讼机制、解决目前立法与实践衔接不善的关键所在。因此，需要对现有环境公益诉讼的立法和实践进行检视和分析，通过健全相关制度设计以破解环境司法实践的困象，确保环境法治的良善发展。

一、我国环境公益诉讼的立法发展和实践

长期以来，我国在环境管理事项上实行的是单轨运行机制，即通过行政权对环境保护进行监督、管理和决策。2005年12月，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，指出要健全社会监督机制，发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。自此先后有贵州、江苏等地区探索包括建立环境保护审判庭、试行环境民事公益訴讼等方式应对重大环境污染事件，获得了较好的司法效果和社会效果，推动了地方环境司法的实践。①但由于各地制定的地方规范性文件较为零散，无法形成统一的法律依据，环境公益诉讼特别是环境行政公益诉讼的开展并不顺利，环境正义难以及时伸张。2012年，《民事诉讼法》首次从立法层面确立了环境公益诉讼制度。该法第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。2014年修改的《环境保护法》，将《民事诉讼法》中具有诉讼主体资格的有关组织，明确为依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织。最高人民法院在《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中，将社会组织定义为“社会团体、民办非企业单位以及基金会等”。2017年新修订的《民事诉讼法》第55条，除确认原有诉讼主体的法律资格外，还进一步规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。同年修正的《行政诉讼法》还对发现损害环境资源等公共利益行为的行政机关违法行使职权或不作为的，可对其提起行政诉讼。该法第25条规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。这就在民事和行政两个方面明确了环境公益诉讼的主体资格，具体来说就是三类：（1）法律规定的机关（通常为个别单项环保法律中规定的环保行政机关）;（2）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法犯罪记录的社会组织;（3）人民检察院。②

检察机关作为我国的法律监督机关，其性质决定了在国家和社会公共利益遭受侵害时，需要将违法行为和违法事实提请法院进行公正裁判。对于环境公益诉讼而言，检察机关具有当然的诉讼主体资格，可依不同的事由分别提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。2015年7月，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》实施。此后，我国开始试点检察机关以“公益诉讼人”的身份提起环境公益诉讼，并制定相关实施办法规范诉讼程序，突破主体资格缺失带来的藩篱。据统计，截至2017年6月，试点地区检察机关办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件6527件，督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.9万公顷;督促治理恢复被污染水源面积180余平方公里，督促1700余家违法企业进行整改。[1]2017年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修改，从法律上明确了检察机关的有关诉讼主体资格，为环境公益诉讼提供了有力的法律保障。2018年，最高人民法院、最高人民检察院对检察公益诉讼案件出台了相关司法解释，进一步细化了规定，为检察机关开展环境公益诉讼明确了具体指引。

虽然上述规定填补了环境公益诉讼的立法空白，但实践中环境公益诉讼的案件与预期相比似乎遭遇了冷门，特别是立案登记制实施后，环境公益诉讼的案件虽有大幅增长，但并未出现预期的“井喷”，各诉讼主体提起的案件数量也相差甚大。据《中国环境资源审判（2016-2017）》（白皮书）显示，2016年7月至2017年6月，各级人民法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件57件;各试点地区人民法院共受理检察机关提起环境公益诉讼案件791件。[2]与之相比，从2015年《环境保护法》实施至2016年6月，社会组织提起的环境民事公益诉讼一审案件93件，试点地区检察机关提起的环境公益诉讼案件只有21件。[3]可见，社会组织提起的诉讼明显减少，而检察机关提起的诉讼有大幅度提升，成为提起环境公益诉讼的“绝对主力”。从诉讼类型看，环境行政公益诉讼虽然也呈现上升发展的趋势，但与民事公益诉讼相比，体现为间接的“软”推动，即检察机关通过诉前程序使行政机关及时纠正违法行为或依法履行环境职责，及时减小由于破坏环境带来的损害。实践中，通过诉前程序解决纠纷或在诉讼中检察机关撤诉的情形也占较大的比例。据统计，在试点期间，截至2017年3月，各试点地区共办理诉前程序案件5218件，其中行政公益诉讼程序案件5074件，占97.24%。生态环境和资源保护领域3691件，占70.74%;从后续情况看，相关行政机关纠正违法或履行职责3370件，占66.4%。[4]从案件类型上看，环境公益诉讼出现了不少新亮点，在雾霾污染严重的趋势下，大气污染公益诉讼的案件比例逐年攀升。2016年德州法院“全国首例大气污染公益诉讼案”引起广泛关注，并入选当年人民法院十大民事行政案件。而以生态破坏提起公益诉讼的案件也实现了破冰，如2017年12月由山西省检察机关提起的首例重大破坏生态环境刑事附带民事公益诉讼案在忻州市静乐县人民法院进行了公开审理。虽然如此，总体上说，环境公益诉讼特别是社会组织提起的诉讼在实践仍然存在不少问题，致使环境公益诉讼相对于环境损害行为来说数量偏少。

二、我国环境公益诉讼的掣肘及原因分析

与环境资源民事纠纷的高频多发相比，环境民事公益诉讼在环境立法改革背景之下的低讼率说明其目前在维护环境公益、保护生态环境的作用还微乎其微。而本应发挥监督公共执法作用的环境行政公益诉讼，在诉讼中的高撤诉率，甚至被认为是“大大削弱了司法审查行政的积极性功能”。[5]反思其中的问题，根源在于制度设计的不完善造成司法实践过程中出现诸多阻碍，以及对相关的基础理论仍存在一定的争议。有学者认为，环境司法“阵地不好”和“指挥不专”的问题虽然通过快速发展的环境司法专门化得以解决，但事件进展和案件数量却未跟上其脚步。[6]甚至有学者指出，我国建立环境公益诉讼制度的理论准备并不充分。[7]我国的环境公益诉讼是借鉴域外国家特别是美国的环境公民诉讼（citizen suits）制度，目的是实现公众在法律实施和执行的有效参与，通过司法审判和监督行政权力来弥补行政执法的不足。但对比中美两国的制度架构，美国是以公共信托理论为基础授权个人以自己的名义对违反环境法律的行为提出诉讼;而我国则是通过代表信托理论赋予公民间接管理的权利，即将管理权授权于国家机关或相应的社会组织。[8]从我国设立环境公益诉讼的初衷来看，主要是依靠与环保相关的社会组织和司法机关处理一些行政机关难以用行政手段解决且对环境造成严重损害的环境污染案件，特别是在公权力主导的环境生态服务过程中，政府失灵而产生的放任污染环境或破坏生态行为的现象（体现为为了地方GDP发展对污染企业“开绿灯”的地方保护主义、为追逐部门利益而采取以罚代刑的部门保护主义等）[9]。但从目前的规定来看，诉讼主体的限制，不利于环境公益诉讼的有力开展，而对环境公益的定位不明，则有将环境公益诉讼置于解决众益的危险。

（一）关于环境公益诉讼的法律规定过于笼统

从现行立法来看，对环境公益诉讼的规定分散于《民事诉讼法》《行政诉讼法》《环境保护法》《海洋环境保护法》等及相关司法解释中。《环境保护法》及其司法解释仅赋予了社会组织的环境公益诉讼资格，检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位仅起支持作用，即可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。《海洋环境保护法》是环境领域的特别法，它将“法律规定的机关”限定为具有海洋环境监督管理权的部门，但这又引发疑问，《海洋环境保护法》的原告诉讼主体仅限于侵害海洋环境权益的案件，对于其他环境污染类案件，具有环境监督管理权的部门是否还具有诉讼主体地位，仍属于立法的空白。这两部法律虽然对原告的诉讼资格问题进行了相对的具体化，但从两部法律的规定来看，存在相冲突之处。从实践看，无论是统管环境监督职责的行政部门，还是对具体环境事务有监督管理权的部门，存在管理部门繁多、管理职能交叉等情形，赋予其起诉权，有将实则进行监督管理的行政权力转嫁于司法审判部门而怠于行政。由于《环境保护法》和《海洋环境保护法》的法律效力一致，在发生“符合法律规定的机关和社会组织”都有权提起诉讼时，如何进行顺位，也缺乏相应的法律指引，致使法律操作层面不顺，环境公益诉讼难以展开。

（二）符合法律规定的实际起诉主体数量不足

虽然立法放宽了诉讼主体条件，在原告资格上进行了多元化设定，但实践中符合起诉条件的社会组织数量却不多，对相关主体资格的认定在不同法院还产生了认定的偏差。据统计，2015年1月，我国生态环保类的社会组织约有7000个，符合提起环境公益诉讼条件的社会组织也有700余家，但真正有能力提起环境公益诉讼的组织却不足4%。2015年，提起环境公益诉讼的社会组织只有10家，其中中国生物多样性保护与绿色发展基金会、中华环境保护基金会、北京市朝阳区自然之友环境研究所等规模较大、组织机构相对完善、诉讼能力较强，其起诉案件占受理案件总数的近70%。[10]在宁夏“腾格里沙漠案”中，宁夏中卫市人民法院、宁夏回族自治区高级人民法院以原告（绿发会）不符合原告资格为由，不予受理该环境公益诉讼。[11]这造成本应维护环境公益功能和价值的主力军并未发挥其实际优势，大量环境公益诉讼案件由检察机关提起，案件数量失衡。然而，在这符合要求极其有限的社会组织中，有意愿提起环境公益诉讼的组织就更少。2014年，中华环保联合会曾做过一份调查，显示环保组织提起环境公益诉讼的主观意愿普遍不高，态度谨慎，只有30%的环保组织将环境公益诉讼作为首要的维权手段。[12]究其原因，或迫于种种压力不愿意提起诉讼，或因缺乏支持诉讼的人员和资金，害怕承担不利的诉讼后果。社会组织的消极参与，也制约了环境公益诉讼的发展。

（三）相关诉讼程序和举证责任分配不合理

因环境公益诉讼的特殊性，传统“私益诉讼”的诉讼程序无法满足公益诉讼的需求，不能机械地套用一般环境侵权诉讼程序，需要另对其诉讼程序予以特别规定。从最高人民法院发布的公益诉讼案件司法解释来看，其对管辖、起诉条件、举证责任分配、有专门知识的人出庭、损害赔偿等审理程序进行了细化，这在一定程度上弥补了立法的不足。但在实际操作上，司法解释仍存在诸多有待明确的内容，特别是在《行政诉讼法》中对相关环境行政公益诉讼的补充，司法解释未有进一步回应。受制于程序规定的缺失，环境公益诉讼在审理过程中可能出现无所遵循的情形。从司法实践来看，办理公益诉讼案件最大的困难是证据环节，取证难、鉴定难不仅是检察机关提起环境公益诉讼的掣肘，也是其他起诉主体在诉讼中面临的问题。在民事诉讼的举证责任分配上，司法解释沿用了环境侵权纠纷中的举证责任倒置，即基于原告获取环境损害信息的有限性，由被告承担举证不能的法律后果。这也是目前环境公益诉讼的普遍做法。从立法对原告诉讼主体的资格限定來看，环境公益诉讼的提起者不仅需要具备相关环保知识的专业背景，还需要有相应的物质和资金保障，加之检察院也可作为适格的原告提起环境公益诉讼，原告举证困难不再是制约环境公益诉讼中当事人地位和力量失衡的主要原因。因此，在环境公益诉讼中是否仍然将损害行为及其与损害结果之间关系的证明由被告承担，值得商榷。

（四）损害赔偿制度仍需完善

环境公益诉讼的性质在于预防和修复生态环境公共利益，司法审判部门亦认识到了这一点，认为环境民事公益诉讼追求的审判目标是要恢复生态环境的状态和功能。[13]从目前的立法和司法解释来看，环境公益诉讼的法律承担仍是以一种民法化的方式，[14]例如要求被告停止侵害、排除妨害、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等。同时，司法解释还规定，如果被告无法将生态环境完全修复至损害发生之前的状态和功能，可以准许采取替代性修复方式。但就司法实践来看，在环境公益诉讼案件的判决结果多以支付环境损害赔偿金為首要考虑，对其行为责任的后果承担仅作为补充。有学者提出疑问，在环境修复责任和损害赔偿责任之间，判决是以修复责任为主，还是以损害责任为主？或者是由被告按照自身情况自由选择？抑或是在修复不能或被告不承担修复责任的情况下才承担赔偿责任？[15]对恢复性行为的救济规定瑕疵，导致诉讼偏离了初衷，可能产生以物质赔偿抵修复环境的误区。

三、破解环境公益诉讼的路径探索

环境公益诉讼在我国的实践尚属起步阶段，相关的理论研究和制度设计需要根据实践的反馈不断调整和完善，以发挥其在维护环境公共利益、提升生态法治水平的重要作用。考察目前环境公益诉讼在实践运行中的不畅，很大程度上是由于立法不完善造成的。要破解环境公益诉讼的困境，首先需要尽快建立《环境公益诉讼审判规则》和《环境诉讼程序规则》等环境司法规则，构建区别于其他私益诉讼的环境公益诉讼程序，以司法实践推动环境法典编纂、系统解决环境权益保障的法律依据问题。

（一）适当扩大适格原告主体范围

环境公共治理理论认为，公民参与国家环境治理、提起环境诉讼是与环境行政共同组成的环境公共治理的多元架构形式。[16]然而，个人是否能够作为环境公益诉讼的原告，理论界一直存在诸多争议。持反对意见的学者认为，从目前我国的现状来看，个人提起环境公益诉讼难以获得直接经济支持，在诉讼程序上也会面临“起诉难、举证难、鉴定难、胜诉难、执行难”等现实问题。并且，为了防止个人的滥诉，个人作为原告并非是理性的考虑。[17]更多持支持观点的学者认为，虽然目前公民诉讼还只是愿景，但分析近年来已经发生的公民提起的公益诉讼，其失败的原因在于缺乏必要的制度支撑。在失败的背后，显示出我国公民是可以担当起通过诉讼维护公共利益的社会责任这一使命的。[18]应该说，个人作为环境公益诉讼的主体是具有正当性的。无论是从所涉公众权——即与环境污染和生态破坏有关的一切单位和个人的角度，还是从域外环境公益诉讼来看，多数国家将公民作为环境法律的特殊执法主体来推动环境公益诉讼的实施。因此，可以先行试点公民个人作为诉讼主体的环境公益诉讼。这样，一方面可以有效遏制因突然放开原告资格而产生的大量滥诉现象;另一方面，公民的独立性可以补充社会组织、检察院因地方保护主义不诉或少诉的缺陷。鉴于目前提起环境公益诉讼的社会组织数量较少，且积极性不高，建议拓宽相应的准诉门槛，放宽社会组织的条件，让更多有意愿加入公益诉讼事业的组织参与进来，更有效地发挥环境公益诉讼在解决环境污染问题的切实作用。

（二）进行环境行政和环境司法的有效衔接

虽然设立环境公益诉讼的初衷是为了弥补行政执法不力产生的严重环境问题，但是司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，不能以司法权越位代替日常行政权的管理监督职能，仅能作为环境行政的一个救济和补充。正如学者所说，环境公益诉讼不过是一种法律工具，只是代理缺失或公众参与环境事务的一种诉讼途径。[19]因此，要从制度层面完善环境两法的衔接依据，首先明确检察机关在两法衔接中的重要地位，加快建立检察机关和司法审判机关与环境资源保护行政机关之间的执法协调机制，充分发挥其在涉环境犯罪中的法律监督职能，完善涉环境犯罪的职务犯罪追究体系。加强环境资源保护行政执法机关和司法鉴定主管部门的沟通，推动完善环境资源司法鉴定和损害结果评估机制。特别是要建立环境行政和环境司法的有效衔接，对案件的移送统一证据标准，设定相应的前置程序，明确行政权在环境公共事务中仍占主导地位。[20]在处罚衔接上，既要减少选择性执法的空间，又要避免重复处罚、以罚代刑等情形的出现。在提起环境公益诉讼前，告知违法者在一定期限内需恢复环境损害的法律后果和责任，不仅可以实现修复环境或生态损害的目的，还能在一定程度上缓解诉讼压力，减少诉讼矛盾。

（三）完善环境公益诉讼的举证责任分配

将举证责任倒置由被告负举证不能的责任，是环境公益诉讼解决诉讼双方力量不均衡制定的特殊举证责任分配规则。但是，随着适格原告主体的增加，行政机关、检察机关及具有官方性质的社会组织其取证能力较其他诉讼主体已经大大提高，在原告的综合能力高于被告的情况下，再机械地适用传统举证责任倒置似乎对被告而言显失公平，导致当事人双方诉讼地位的失衡。因此，可以针对不同的起诉主体，考虑在举证责任分配上采用双标准：由国家行政机关和检察院提起的环境公益诉讼，可延续传统的“谁主张、谁举证”的证明标准;由社会组织提起的环境公益诉讼，考虑到其收集证据的能力较弱、取得证据的难度较大等情况，防止其诉讼风险负担过重，可采取特殊的举证责任倒置分配原则。但无论是哪种标准，建立的前提是从公平公正的角度出发，平衡诉讼双方的举证能力，保障当事人的诉讼地位平等。

（四）损害赔偿救济不再限于物质赔偿

只有将环境损害赔偿问题排除在环境公益诉讼之外，才可能作出妥当的制度安排。[21]从已有的环境损害案件来看，大多数环境污染或生态破坏的损害后果都无法精确计算出成本及恢复原状的程度，甚至出现了天价环境损害赔偿案件，引发对损害赔偿金管理和使用的思考。环境公益诉讼所应达到的理想状态是维护和救济环境。但仅靠损害赔偿，似乎还远不够。提高违法成本——无论是从经济上还是行为上，是有效遏制发生生态污染的有效手段。因此，可以借鉴域外一些国家的经验，采用禁止令的方式限制和制止破坏环境的行为人（或组织）作出妨害环境公益的行为，通过行为上的约束，达到环境公益诉讼预防修复的目的。

注释：

①2007年，贵阳清镇市人民法院成立中国第一家生态保护法庭，至2014年7月，全国有16个省（区、市）设立了134个环境保护法庭、合议庭或者巡回法庭，依法审判了一批有影响的环境资源类案件。

②在实践中，也出现了由公民个人提起环境民事公益诉讼的案例，例如2012年十大公益诉讼案件中的蔡長海诉龙兴光案。

[参考文献]

[1]刘晓星.检察机关提起公益诉讼制度正式确立[N].中国环境报，2017-07-04.

[2]中华人民共和国最高人民法院.环资审判（白皮书）及环境司法发展报告发布[EB/OL].最高人民法院网，http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing50682.html，2017-07-13.

[3]罗书臻.最高人民法院发布《中国环境资源审判》白皮书[EB/OL].最高人民法院网，http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-24071.html，2016-07-27.

[4]江李梦.检察机关提起环境公益诉讼诉前程序研究[D].上海：上海师范大学硕士学位论文，2018.

[5]滕宏庆，艾力亚尔·艾麦尔.我国环境行政公益诉讼制度的嬗变和路向[J].政法学刊，2017，（3）.

[6]王丽萍.突破环境公益诉讼启动的瓶颈：适格原告扩张与激励机制构建[J].法学论坛，2017，（3）.

[7]徐祥民，宋福敏.建立中国环境公益诉讼制度的理论准备[J].中国人口·资源与环境，2016，（7）.

[8]刘海鸥，罗珊.中美环境公益诉讼立法比较研究[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2017，（3）.