晚清江西财政收支结构变化探微

2018-02-26郑畋

老区建设 2018年20期

郑畋

[提要]晚清以后，中央财政与地方财政之间的关系发生了显著的变化。由于财权的下移，地方开始拥有了对财政一定程度的控制权和自主权，江西也不例外。田赋虽然还是财政收入的来源，但征收形式发生改变。厘金是典型的工商税，从开征之初到推广开来成为地方财政重要收入。光绪后期，厘金改为统捐征收。然而，财政支出由于晚清时期大量的军费开支和对外借款、赔款给地方财政带来沉重的负担。

[关键词]晚清;财政;厘金;支出

[作者简介]郑畋（1980—），女，南昌航空大学经济管理学院讲师，硕士，研究方向为经济学、金融学、区域经济史。（江西南昌 330063）

引言

咸同军兴后，受到太平天国运动以及对外赔款的影响，中央财政和地方财政的关系发生了显著的变化。军费、赔款等财政支出项目的比重不断增加。江西的地方财政不可避免地受到以上因素的影响。财权下移至地方政府，中央财政收入均来自各省上解的各种款项。中央政府失去了对地方财政的绝对控制。中央甚至根本不知地方政府的财政收入和财政支出。

与此同时，清前期一向稳定的奏销、协饷制度行将消亡。所谓奏销制度，就是各省每年须在规定的期限内，把本省财政收支的具体情况造册上报户部，由户部审核。协饷制度是财力有余省份拨协财力不足省份的一种保障收支平衡的手段。但晚清时期，协饷制度无法有效实行。地方或拖延或敷衍。江西在咸丰年间由于财政负担过重的原因，积欠大量的协饷。咸丰五年（1855年），上谕谈及滇、黔、甘协饷时称：“至滇黔甘肃等省，待饷孔殷，江西积欠至三百二十余万两之多，虽经费支绌，系属实情”，但亦应“稍清积欠，不得专顾本省，致误要需”。[1]晚清的协饷欠解，不仅是财政困难造成的，也与地方督抚权利膨胀有关。本文将从财政收支的结构着手，探讨内陆省份的地方财政的演变。

一、江西财政收入的变化

（一）田赋及漕粮改折

田赋是农业社会时期财政的主要收入。清朝称为钱粮。按人丁、土地征收的各种税赋的总称。包括地丁、米折、屯粮、芦课及耗羡等。晚清中央财政财力枯竭，除增加田赋附加、钱粮预征外，清政府还通过漕粮改折以及浮收等手段增加田赋。咸丰三年（1853年）由于九江被太平军攻占，湖口漕船全部被毁。因而将漕粮折价改银。米1石，收银1两3钱。当年，全省漕粮加上附加税及损耗共计84.8万余两。尔后浮收日益增多，“地丁每一两征银一两七、八钱，或征钱三千数百文，米折每石折收钱七八千或银七八两不等。”[2]同治元年（1862年），两江总督、江西巡抚共同奏准整顿钱粮，定地丁1两连加耗羡在内共征银1两5钱，米折每石征银1两9钱。同治七年（1868年），江西每地丁银1两、浮收至1两9钱，上浮90%。光绪八年至十五年（1882-1889年），全省田赋年配额银324万两，遇闰加征2.33万两，实征数最多年份208万两，最少年份186万两。

（二）厘金

咸丰之后，厘金逐渐成为税收主体。曾国藩首设厘金，厘金也成为江西的主要地方财政收入。“奉旨兼办皖南军务。其时江南六府糜烂。皖南仅存祁门一县。一片贼氛。无从下手。臣于是奏办江西厘金。以充东征诸军之饷。奏拨江西漕折五万。以充徽宁两防之饷。逮二年四月。因各军逃亡过多。又奏九江洋税三万。以清积欠。”[3]咸丰五年（1855年），江西开始在南康涂家埠、广信河口镇设卡试办厘金。江西的主要厘金有百货厘、米谷厘税、茶厘税。次要厘金为：糖烟酒各加税。同治八年至光绪二十七年，江西各年厘金数大约在1，000，000—1，300，000两之间。光绪八年增至110余万两白银，光绪八年至二十七年大约在100余万两。光绪二十八年其陡增至150余万两，后两年甚至增至200余万两，光绪三十一年后略减，此后至170-180万两。

同治年间到光绪十五年以前，江西厘金主要是货厘。光緒十五年至光绪二十一年，茶厘、土药厘开始出现。光绪二十二年以后，增加米谷厘，并对糖、烟酒加抽二成税。厘金名目繁多，关卡繁多，各地方政府极易重复征收。而地方督抚也不断上疏陈述厘金之弊。同治十一年七月江西巡抚刘坤一奏称：查近年以来，各邻省办善后工程以及造战船，修筑堤埝，需用木植及一切物料，委员赴出产省份购办，均系给予印照，免完厘捐，原为经费难筹，稍资节省起见，乃委员之跟丁船户，借运官物，夹带私货，甚有私货数倍于官物者，或乘机闯越关卡，不候稽查，或借词津贴运费，抗不完纳。各卡员因一时麋集，稽查难周，亦有瞻徇情面，勉强放行，其弊难以枚举。是彼省所节物价无几，此省所失厘捐实巨;合各省而统计之，免厘之举转于国家经费，有损无益。因请嗣后除地方荒歉委员采买米谷赈济，准免税厘外，此外无论何省何营委员采买一切物料，经过江西关卡，均令照章纳税抽厘，不准请免，以杜流弊。[4]而中央政府正为厘金很好地解决了财政收入不足，若是裁撤经费将无所出。就以此情形不独江西有之。只是针对采买赈灾米谷得免纳税厘外，其余无论何省何营采办一切物料，概不得发给免厘税印照，采办委员等经过各处关卡，均须照章完纳厘税。

凡水陆交通要道，商货过往较多之处都设有厘卡。当时江西几乎设了70多处厘卡。[5]厘金原定值百抽一，而江西税率增为2%及5%。咸丰十年（1860年），曾国藩为获取更多军饷，向中央奏称：

“以江西为筹饷之源。查臣自咸丰三年至今。均系自设粮台。自办报销。以本无地方之责也。今拟札委江西藩司总办粮台。仍添委道府数员帮同办理。其自咸丰三年至十年五月。由臣分作三案造册报销。自臣接总督印务以后。即由江西藩司衙门报销。以专责成而免牵混。至江西岁入之款。除钱漕外。专恃牙厘税金。臣现咨商抚臣毓科。仿照湖南章程。牙厘另设一局。遴委道府大员专管。不归作藩司收款。”[6]

此后，税率提高到9%，年征收厘金80余万两-130余万两。设厘卡的水路税率提高至18%，陆路税率提高至10%，途经各卡还要加抽。从赣州府运货至南昌，须经十卡，实际征税率到达到1两银的货物抽税30分之高。[7]表2为当时各省的厘金税率，可见江西在全国厘金征收税率中实属较高。

厘卡设置过密也是江西地方财政窘迫的另一原因。光绪十五年七月十四日御史徐树钧奏称：江西厘卡太密，涸泽而渔，怨咨在道。拟请旨饬各省督抚认真整顿，督饬委员委绅严革弊端，务使员绅互相查察。同日上谕仅命江西巡抚查办设卡太密一节，对于务使员绅互相查察一节，并未言及。[8]

光绪二十年六月十二日御史郑思贺奏称：“各省现设总局分卡，仍复不少，就江西一省而谕，多至七十余处，商货来往，各卡分成抽收，已不无借端抑勒之弊，而多一局即多一处开销，多一差即多一人之克削。应请旨饬下江西巡抚及各省督抚将现各局悉心筹画，酌留水陆当冲之处，认真稽查，严防绕越透漏，其余分局小卡，尽行裁撤。”[9]

太平天国运动后，江西经济大受打击。口岸贸易的兴起也加速了江西商业的衰落。厘金征收愈加艰难。光绪二十六年（1900年），在时任江西巡抚松寿的一再奏议下，清廷裁撤了江西的正分卡13处。

（三）统捐和各项杂税

光绪二十七年（1901年）后，由于庚子赔款的压力，江西开始整顿厘金，将烟叶、瓷器、木材、夏布、土靛、煤炭等7项货物由征收厘金改为改办统捐。“按本省现在之统捐。即从前之厘金。本省之有厘金自咸丰五年始。时户部奏请通行各省按抽厘以助军饷。爰于南康、涂家埠、广信、河口镇设卡试办。六年乃设总局定法。综计百货而分抽之。凡货值银一两捐二分。值钱一千捐二十。逢卡抽收。不立定限。坐贾则有门厘后立。安旅军以为保卫。更定抽分法改首卡捐三。次卡捐二而止。凡抽厘五以一养军。四助饷。行之数年。道路称便。”[10]光绪二十九年（1903年），扩大征收范围，开办百货、茶叶、酒、纸张、糖、土色布甚至是萝卜条这些民生基本需求的食品及生活用品。《江西省财政说明全书》有以下记载：

“按江西通省茶厘与光绪二十九年经牙厘局详定一律改为统捐。何处茶商贩运即由何处首卡按照向征茶厘章程抽足十分厘金作为统税黏贴印花填给执照。无论行过内卡何地即刻查验放行不再抽厘。现除义宁州、武宁、河口茶税改为产地税外，以百觔计算。樟树、李家渡、万年桥则征银一两二钱五分。沿溪渡、横江渡、石塘、玉山则征银一两一钱五分。又沿溪渡征花香茶税银二钱八分。此外茶叶名目有细茶、粗茶、茶末、茶梗、茶子、茶朴、茶籽、土茶、叶黄片、青叶等项应征十分。税钱少至一百五十文。多至一千五百文。税银少至五钱。多至七钱一分。具见统税定章。兹未全录。再留外办陆分经费亦在此项内划拨合并声明。”

各种杂税名目繁多，花样百出。一定程度上解决了窘迫的赣省地方财政。如改百货统捐每年多收银40万两，土膏统捐每年可多收银40余万两，盐斤加价每年增收银9万余两。但对商贾平民增加的负担可见一斑。而随后对各国解款的归还和战争赔款将江西地方财政推入绝境。

二、江西财政支出变化

（一）军费支出

太平军起事之初，清政府从各省调兵围剿，先后筹拨广西、湖南、广东三省军需，以及湖北、江西、贵州三省防堵，共计用银1800多万两。其中，江西防堵银100000两。江西用于太平天国运动而产生的军费支出主要有六项[11]：

1.江西省军需（咸丰二年至同治六年十二月）用银1841.48万两;2.江西省军需第一案内第二起（咸丰三年五月至十二月）用银294.1万两;3.江西解拨向荣大营军饷（咸丰三年五月至十二月）用银55.75万两;4.江西协解江南大营及徽宁两防军饷（咸丰十年五月至同治三年六月）用银747万两;5.江西省军需第二案（咸丰十年至同治三年六月）用银1082.84万两;6.江西协解彭玉麟水师军饷（咸丰十年至同治三年六月）用银212万两。

以上军饷合计用银4233.17万两，相当于江西全省20多年的地丁银总数。可见，江西财政之重负，而收入亦枯竭。

（二）赔款支出

晚清以后，江西承担了朝廷歸还对外借款和战争赔款任务。光绪二十二年（1896年）以后，江西每年摊还俄法借款10万两;摊还英德借款14万两。赣省面对摊派的巨额赔款，只能规复并加征丁赋税。具体加征项目如下：1.一三副米：1899年以原定折价每石收钱3420文，实征钱3820文，折库平银2.296两，酌提一半凑解汇丰磅款。2.烟叶统税在1895年各加抽20%，留作凑还四国解款之用。3.烟税于1895年附加20%，凑还借款。4.木植统税于1896年加收2分木税。[13]

据统计，从光绪二十二年至二十六年（1896-1900年），江西承担清廷俄法、英德借款共计126万两。光绪二十七年（1901）年，“庚子赔款”本息共计98223.8万余两。其中1800万两由各省按省份和财力大小决定具体数额。但地方实际筹解数远远低于中央指派数。

江西每年承担“庚子赔款”银140万两。规定从光绪二十八年（1902年）起，每年分12批上解。江西被摊派的份额占全国第四，被摊派140万两，居于华中之首。至宣统二年（1910年）止共计上缴赔款银1260万余两。

（三）其他支出

除上两项支出加大江西地方财政压力，赈济支出、备荒经费比重也有较大提升。光绪十一年（1855年）因江西、安徽等地发大水灾，清政府谕令该督抚“将赈抚事宜妥筹速办”。[14]光绪九年（1883年），户部议准各省筹解备荒经费，定额12万两，由江西、四川、浙江等省从厘金项下提拨。光绪十六年（1890年），户部设立铁路专项经费，江西每年需筹解5万两白银。光绪二十九年（1903年），清政府为筹练兵经费，江西与浙江、湖南、湖北各筹20万两白银。烟酒税派征30万两白银。海军筹办经费，江西认筹56万两，常年经费2万两，远高于湖南。

三、收不抵支的财政困窘和地方财政权力的扩大

晚清以后，奏销制度名存实亡。咸丰十年（1860年），曾国藩在给江西巡抚毓科的信中就说：“银项应奏应题者，须倍加慎重，以少奏为是。或挈列敝衔先行寄稿函商定妥，再行拜发，或称江、浙向以全力供给向帅、和帅大营，今江西以全力供曾某大营云云，或可免于大农之驳诘。”[15]

由于地方财政同样困窘，解款协饷制度也濒临瓦解。地方财政的各自为政，在协饷、奏销方面也表现无疑。各省督抚面对中央的协饷之令是以集团、私人的亲疏关系来决定如何协拨。如曾国藩、刘坤一同属湘军集团，刘坤一在赣省任上曾接曾国藩函商协款谭胜达部马队每月两万，尽管江西财力支绌颇感为难，但最终如数拨给。[16]

自道光二十一年起至光绪末年（1841-1908年），由于巨大的军需开支和对外赔款，财政支出大幅度膨胀。全省财政以收抵支，由略有盈余到连年赤字。财政状况每况愈下。光绪十年（1884年），江西全省岁入银682万两，岁出银710万两，入不敷出银约28万两。光绪三十四年（1908年），江西全省岁入银757万两，岁出银789.5万两。相比于光绪十年，岁入增长约11%，岁出增长约11%，仍入不敷出银约32.5万两。

中央户部存银不足，只能令地方筹款。粮台初设立原本为解决军饷，后来逐渐发展为自筹钱款。自曾国藩自设粮台，各省粮台运作机制有所改变：粮台官员不再由中央派遣，而由督抚委派人员经理。咸丰十年（1860年），曾国藩奏设江西粮台，“扎委江西藩司总办粮台”，另“添委道府数员帮同办理”，经手江西通省钱漕，由巡抚经收。粮台实际成为地方大员直接管理一地财政的机构。而地方粮台体制的形成，各省督抚自设的地方性财政机构不断涌现。地方财政机构的泛滥标志地方财权的扩张以及中央财权的下移。

咸丰五年（1855年），曾国藩奏请在江西以盐抵饷，是为“盐饷”。其办法由户部拨给盐引，督抚自行招募绅商，自备场价，自行运销，所得收入充于军饷。这就是使一部分盐税进入地方督抚手中。咸丰十年（1860年）曾国藩奏称：“此后江西通省钱漕。应归抚臣经收。以发本省绿营及各防兵勇之饷。通省牙厘。归臣设局经收。以发出境征兵之饷。”到同治三年，沈葆桢又要求“将牙厘茶税等款，仍归江西本省经收”，从而引起纷争。[17]关税方面，李鸿章于同治元年（1862年）请将上海洋税“流充军饷”，翌年江西巡抚沈葆桢请拨九江关税济饷。

晚清这种地方财政各自为政的情形，从中央到地方，面对他们辖下的财政管理，都失去有效的控制能力。[18]中央无法对各省财政进行根本上的清理，地方督抚面对下层的贪腐也无能为力。同时，地方政府为维护各自利益，大量隐匿真实收入，以避中央政府提高调拨份额，由此形成了地方财政对中央财政的割据，且一省之内同样形成大大小小的利益集团，对一省财政形成割据。

[参考文献]

[1]佚名.清文宗实录[Z].北京：华文书局，咸丰五年（1854年）.

[2]（清）杜瀚藩编.刘秉璋.遵查江西征收丁漕疏.光绪财政通纂（卷二十九·赋役）[Z].成都：蓉城文伦书局铅印本，清光绪三十一年（1905年）.

[3]（清）盛康辑.曾国藩.江西牙厘请照旧经收疏.皇朝经世文编续编[Z].武进盛氏思补楼，光绪二十三年（1897年）.

[4]（清）李有棻，但湘良.湖南厘物汇纂[M].台北：成文出版社，1923.

[5]江西省地方志编纂委员会.江西省财政志 [M].南昌：江西人民出版社，1999.

[6]（清）盛康辑.曾国藩.拟设江西粮台及牙厘总局片.皇朝经世文编续编[Z].武进盛氏思补楼，光绪二十三年（1897年）.

[7]傅春官.江西商务说略[J].江西官报，1906，（27）.

[8]罗玉东.中国厘金史[M].北京：商务印书馆，2010.

[9][14]（清）朱寿朋.光绪朝东华录[M].北京：中华书局，2016.

[10]桑兵.续编清代稿抄本[Z].广州：广东人民出版社，2009.

[11]（清）劉坤一.刘坤一奏疏[M].长沙：岳麓书社，2013.