浅谈盘活财政存量资金的几点思考

王丽君 盛志强

[提 要]我国长期以来坚持“收支平衡，略有结余”的财政收支原则，导致财政存量资金面临规模大、占比较高的现状。财政存量资金的形成，与思想认识不到位、预算编制不合理、预算执行管理不规范、财政资金绩效考核流于形式等因素密切相关。通过基于财政部门、预算部门两个视角，提出有效盘活财政存量资金的对策建议，提高财政资金使用效率，使财政存量资金更好地发挥作用。

[关键词]预算部门;财政部门;财政存量资金;预算编制

[作者简介]王丽君（1989—），女，江西省社联会计，硕士，研究方向为管理会计及预算会计;（江西南昌 330077）盛志强（1987—），男，江西财经大学MPA研究生，研究方向为公共管理。（江西南昌 330000）

财政存量资金是指历年来沉淀或闲置的财政资金，泛指单位截至某一时点的资金账面结存数，主要包括结转结余资金、事业基金及专用基金、往来款项三个部分。当前有关财政存量资金的研究比较多，主要集中在财政存量资金形成的原因，如董朝辉（2016）提出行政事业单位财政存量资金形成的主要原因有欠缺系统合理的预算编制、预算执行部门没有尽到责任、财政专户缺乏行之有效的管理、财政部门过度重视预算支出，财政人员职业操守意识较差等;高翔、王宪怡（2015）提出主要是因为预算编制不够科学化、精细化，加上现有财政体制不健全的缺陷，资金流全过程得不到很好的监管，才导致了我国大规模存量资金形成;劉忠庆（2016）提出财政存量资金规模大，利用效率偏低的原因主要是预算执行与预算编制脱节，预算执行不到位，财政专户资金多头开户，未纳入国库预算内统一管理等;李栋（2016）提出财政存量资金的形成与我国政府和市场边界不清、财政体制改革滞后、各部门职权划分不明、预算分配权分割等有关。在此基础上，对如何盘活财政存量资金专家学者们也提出了较多的建议。如汪长兵（2016）提出，要盘活财政存量资金，必须要统筹考虑好各个方面之间的关系，分别是改革发展与稳定大局之间的关系、中央财权与地方财权之间的关系、财政政策与货币政策之间的关系、盘活存量与管好增量之间的关系，才能积极稳定的推进盘活财政存量资金工作。总的来看，学者们客观分析了财政存量资金形成的原因，提出了大量针对性较强的政策建议，但大多都比较宏观、笼统。本文从预算单位、财政部门角度较为全面地剖析了财政存量资金形成的原因及盘活对策建议。

一、盘活存量资金面临的现状

我国长期以来坚持“收支平衡，略有结余”的财政收支原则，各级财政部门为保证下一年度财政预算支出，习惯性地保留适量的财政资金结转下年使用。这种财政收支理念势必导致财政存量资金不仅面临规模大，而且利用率偏低的现状。

（一）预算部门支出进度缓慢

预算支出主要分两部分：一是基本支出。基本支出开支的内容主要为人员经费和日常运行经费，支出金额较为稳定，在厉行勤俭节约、量入为出的大背景下，基本支出这块难以扭转预算支出迟缓的局面;二是项目支出。项目支出总金额较大，且占全年预算支出比例又高，项目从立项到结项耗时长，往往在一个年度内都难以形成支出。项目支出进度缓慢，势必推迟预算支出整体进度。

（二）预算管理有待改革创新

我国的政府预算改革基本上适应了社会主义市场经济发展和建立公共财政体制的目标要求，在预算的理论和实践方面取得了显著成效，初步构建了较为完整的多轨式预算体系，但以往的预算改革重收入，轻预算支出以及财政支出的绩效评价，容易忽视财政监督，预算监督机制还有待进一步完善。

（三）预算部门盘活存量资金的思路存在局限性

主要表现在：被动性盘活，预算部门迫于结余资金和两年以上的结转资金一律被财政部门收回统筹使用的压力，才将盘活存量纳入年度重点开支范围;事后性盘活，预算部门针对已形成的沉淀、闲置资金进行消化、统筹，往往在减少存量的工作上，思路不够开阔，办法屈指可数;局部性盘活，预算部门在减少存量工作上，用款压力巨大，“头痛医头、脚痛医脚”，当年的结转刚压，来年的结转又冒，循环往复。

二、财政存量资金形成的原因

（一）思想认识不到位

尽管财政部门一直强调预算部门务必高度重视，加强领导和组织协调，但部分预算部门的领导仍然对预算管理缺乏足够的重视和认知，“重资金申请，轻预算执行”的错误观念根深蒂固。他们认为财政资金只要下达到部门，资金处置权完全归部门掌控，预算执行进度如何，则并非关注的重点。有些领导甚至习惯于留存大量的结转结余资金，显示单位财权的控制力，以至于在原有预算经费尚未使用完毕的情况下，仍然去积极申请新的预算资金。加上多年来审计监察部门监督的重点是资金使用的规范性而非使用年限，财政存量资金盘活与否并未引起预算部门高度重视。

（二）预算编制不合理

2018年预算编制工作中开始建立完善项目库制度，旨在进一步清理、规范和整合项目支出，规范项目编报。尽管如此，预算编制工作中依然不同程度地存在以下几个方面的问题：一是财政部门没有对预算部门需要安排的预算项目进行实质性的合理论证。项目库制度初步建立以来，预算部门申报的部分不具备实施条件的项目依然可获得批复，预算项目一旦难以形成支付，对财政存量资金埋下巨大隐患。二是预算部门盲目安排项目支出。预算部门千方百计上项目、争预算，认为项目越多越好，预算越大越好，而虚设的项目支出主要用于补充基本支出的日常运行经费的不足，由此形成了财政存量资金。三是缺乏统筹协调推进预算编制工作。业务部门往往认为预算编报就是财务部门的事情，不配合甚至抵触预算编制，即使提供相关的基础信息，大多敷衍了事。财务人员在规定的时间内只能代编代报，导致预算申报与业务工作实际相脱节，预算编制的准确性势必受到影响。

（三）预算执行管理不规范

一方面，预算部门经费支出缺乏计划性，支出进度不均衡，可以年初开展项目的，偏偏拖延至年底。尤其是一些大额的项目支出，由于业务部门推进项目实施进度缓慢，积压至年底往往难以形成支付，只能形成指标或计划结转;另一方面，财政资金下达预算部门速度慢。部分转移支付文件指标下达较晚，尤其是年底收到的转移支付指标，当年无法形成支出，导致存量资金增多。加上一些项目实施周期长，也容易导致存量资金增加。

（四）财政资金绩效考核流于形式

自财政资金绩效管理工作开启以来，年年开展绩效考核。然而项目绩效考核工作却是形式大于实质，预算部门安排的项目金额大小不一，按照绩效管理部门的要求，针对纳入预算的项目，一律实行绩效考核。这一做法不光增加了预算部门的工作量，也削弱了绩效管理部门的监管力度。虽然目前部门预算绩效管理实现了全覆盖，然而在绩效评价过程中很难明确相关责任主体。加之缺乏合理的反馈机制，预算部门将绩效考核材料按要求上报绩效管理部门后，项目绩效考核结果到底如何，绩效管理部门常常无反馈。财政资金绩效考核结果对预算资金的分配、项目的安排，并未产生显著影响。

三、盘活预算部门存量资金的对策建议

为切实扭转预算部门盘活财政存量资金考核不利局面，大力消化财政存量资金，提高资金使用绩效，根据《关于结余资金和两年以上的结转资金一律收回财政统筹使用、两年以内的结转资金也可按照规定用于其他急需领域支出的精神》有关规定，提出以下建议：

（一）提高思想认识

1.财政部门应强化责任意识。对财政存量资金居高不下的单位，财政部门应采取上门、约谈、开会等方式督促归口部门切实采取措施，制定计划，加快执行，尽快形成实物量支出。结余资金原则上由财政收回统筹使用。结转指标分三种情况处理：一是对预计年内无法形成支出的结转结余资金，一律收回省财政统筹使用;二是对年内可以形成支出的，各级预算部门应分月制定支出计划，由预算部门加快执行，有计划性地完成支出。制定了支出计划仍未能形成支出的部分，视同结余资金收回省财政并不再安排给预算部门;三是落实盘活财政存量资金与年度预算的统筹力度。对消化财政存量资金不力的单位，调减其下一年度的预算基数，通过倒逼的手段强制预算部门盘活财政存量资金，以此扭转预算部门“重资金申请，轻预算执行”的思想观念。

2.预算部门转变工作思路。预算部门应积极响应落实国家“盘活存量、用好增量”的财政政策，将盘活存量资金摆在更加突出的位置。把加快预算执行进度当成是整个单位面临的重大任务，而不仅仅是财务部门的工作。打破固有的盘活思维定式，拓宽盘活思路，丰富措施路径。加大存量资金的统筹力度，突出单位事业发展的重点项目和重点领域，不断提升资金的使用效益，缓解用款的压力。

（二）规范预算编制

1.财政部门放宽定额限制。为缓解虚设项目支出的现状，同时保证专款专用，建议取消基本支出定额部分的工作运行经费的预算资金安排，预算部门可根据单位实际情况，在下达的控制数范围内，合理安排工作运行经费预算，不仅避免虚设项目支出，也降低存量资金的产生，确保了专款专用。

2.预算部门规范预算编制管理。一是要完善综合预算管理，将财政拨款、事业收入、事业单位经营收入、附属单位上缴收入、上年结转资金、非本级财政拨款收入、其他收入等全部纳入部门预算，提高年初预算完成性和到位率。加强非税收入管理，做到准确预测、足额上缴、分类管理。二是要充分做好预算编制前的准备工作。要将年度重点项目的实施与预算编制紧密结合起来，编制预算时要充分考虑各种潜在的问题，对项目的立项依据、可行性、实施条件进行认真分析，制定详细的实施方案、项目支出计划、项目绩效目标等，确保预算批复后能顺利实施。三是预算编制需要各个部门的积极参与，财务部门要加强与业务部门的沟通，充分调动职能部门的积极性，打牢预算编制工作的基础，不断增强预算编制的科学性和准确性。

（三）加强预算执行管理

一是预算部门强化预算执行。严格落实各项政策措施，切实加快预算执行进度，防止资金沉淀。部门结余资金和连续两年未用完的结转资金，一律由财政部门按规定收回，用于补充预算稳定调节基金;对不足两年的结转资金，要加快预算执行，不需按原用途使用的，应按规定统筹用于部门事业发展急需资金支持的业务。因此，预算部门要不断深化对预算执行工作的认识，促进“钱等项目”向“项目等钱”转变。二是明确项目责任人。预算部门做好预算执行计划，统筹考虑项目实施各环节中的预算执行，明确项目实施各个阶段的项目负责人，明确预算执行每个阶段的主体责任，层层传导压力，促进预算执行工作取得实效，减少资金的沉淀。

（四）提高绩效管理工作效率

绩效监管部门应落实绩效管理工作，保证畅通的反馈渠道，确保预算部门及时接收绩效考评反馈结果，项目支出预算与绩效考评结果挂钩，从而提报预算编制的准确性、科学性。提高绩效管理工作效率不仅仅是绩效监督管理部门的事情，更要落实职工分工责任机制及问责机制，将绩效考评结果与预算编制工作真正结合在一起，合理安排预算项目，根据已制定的支出计划，加快支出进度，降低财政存量资金。

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[责任编辑：熊文瑾]