PPP项目社会效益分析及完善之策

王朝良 黎涛

一、菏泽市PPP项目社会经济效益分析

山东省菏泽市委、市政府高度重视深化投融资体制改革，把推广运用PPP模式作为增加公共产品和服务供给、激发市场活力、吸引鼓励民间投资、推进供给侧结构性改革、培育经济发展新动能的一项重要举措。近年来，菏泽市PPP项目落地率为53.7%，远高于全国平均落地率，被称为“精准招商、快速跃进的‘菏泽速度’”，其中菏泽市的郓城县还被国务院评为全国推广政府和社会资本合作（PPP）模式成效明显、社会资本参与度较高的市、县，该市推广运用PPP模式的社会效益主要体现在以下方面。

（一）支持新型城镇化建设，促进了经济转型升级

政府通过政府和社会资本合作模式，向社会资本开放基础设施和公共服务项目，拓宽了菏泽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

（二）增加投资资金来源，化解了地方债务风险

PPP模式下，项目融资更多地由私营机构完成，从而缓解了公共部门增加预算、扩张债务的压力，因此，公共部门可以开展更多、更大规模的基础设施建设。在政府因财政紧缩，或信用降低而无法进行大规模融资时，PPP项目可以为政府提供融资渠道。PPP模式下，政府不仅可以节省基础设施的初期建设投资支出，还可以锁定项目运行费用支出。PPP项目的这些优势，对现阶段的国内地方政府调整产业结构、促进产业升级、推动区域经济发展，意义重大，同时，通过推广PPP项目，可以化解地方政府性债务风险。

（三）隔离运行风险，增强了财务的稳健性

PPP模式下，政府将部分项目责任和风险转移给了私营机构，项目超预算、延期或在运营中遇到各种困难而导致的风险被有效隔离。此外，PPP模式下的项目融资在整个项目合同期间是有保障的，且不受周期性的政府预算调整影响，这种确定性可以提高整个项目生命周期投资计划的确定性和效率，提高公共部门的财务稳健性。

（四）提升公共服务品质，实现了民生经济双赢

推行PPP模式有利于公共服务、建设项目更好更快地落地，老百姓成为直接受益者。如郓城县城区道路建设项目，主要包括郓城县城区21条道路，道路总长度38.87千米，总用地面积约1581000平方米，项目同时进行雨水、污水管线铺设和路灯、绿化、交通安全设施、电子警察等工程，还将改善沿线社区、村庄居民的出行条件，对于沿线物流运输、厂矿企业的发展、区域经济发展具有极为重要的意义。

（五）民企参与增多，绿色低碳项目受重视

落地项目中，民营（包括外商）资本参与绿色低碳项目52个，参与率达55%，民营资本签约项目数居全国第一。如由民营资本菏泽市大田房地产开发有限公司参与，总投资11.67亿元、规划占地面积732亩、总建筑面积43万平方米的菏泽市牡丹区枫叶正红医养一体化养老项目，被成功推举申报财政部2016年第三批国家示范项目。枫叶正红的PPP实践说明，三线城市养老产业提速。

（六）落实“放管服”，PPP项目财力强劲

菏泽市PPP项目入库数量、项目落地率均稳健增加，在全市储备项目中，已开工94个项目，投资额613.7亿元，成为该市财政运行的亮点。财税、发改等部门认真落实“放管服”，为项目公司及施工单位实施精准服务。如果项目公司在菏泽设立新公司，登记为一般纳税人后，增值税、所得税及地方税将在本地缴纳。个别施工企业由于受施工资质及上市公司管理制度的影响，不能在本地设立分公司的，建议设立菏泽工程部，提供外出经营活动税收管理证明，根据国家政策报验登记；预期不予登记的，应及时纳入税收管理，在当地缴纳税费。

二、PPP项目发展面临的难题

虽然PPP项目在我国进入经济新常态背景下，优势得到市场的一致认可，但从实际运行的情况看，PPP项目现行运行模式还不成熟，不仅要克服自身发展面临的短板，还要面对许多税务方面的难题。

（一）工作机制不全，监管滞后缺位

目前，PPP工作相关制度体系有待建立健全，信息资源有待整合，尚未建立PPP工作协调机制和专门机构，缺乏专业人员，PPP工作能力建设亟待加强。此外，政府部门的监管不到位，社会主体还存在一些不诚信的行为，使项目实施的效益打了折扣。据调查，有的社会主体降低建设标准施工，有的社会主体在运营过程中未按规定偷排废气、废水、废渣，有的社会主体做大项目投资时减少实际投资等。因而只有加强政府监管和服务，才能将PPP项目做好。

（二）项目规模大，运作不够规范

菏泽市PPP项目发展较快，截至2016年12月底，菏泽市纳入财政部综合信息平台的PPP项目达到321个，总投资额2389.7亿元，投资规模大，但很多PPP项目仍存在运转不规范的现象。有的运作程序透明度不够，有的项目没有竞标；有的参与运作的人员不专业，负责PPP项目的公务人员经常变动，选择咨询机构时对相关经验重视不够；有的商务条件设计不合理；有的项目工程进度的安排过紧，很多该做的前期工作没有做等。

（三）没有按照流程操作，中介组织的作用未能发挥

做PPP项目聘请顾问是国际惯例，在聘请顾问时最重视的是专家学者的意见和建议。该市PPP项目聘请中介机构的做法没有普及，这种做法看似节约费用，实则造成大量遗留问题，甚至直接导致了PPP项目的失败。有的项目即使聘请了中介机构，操作办法也不够科学。有的要求PPP的咨询机构要具备工程招标资格或其它一些资质，而这些资质与PPP项目的运作没有任何关系；有的选择咨询公司主要看价格，结果很难聘请到经验丰富的咨询公司等等。从长远看，这些做法违背市场规律，PPP的经验未能被有效推广应用，重复交学费造成了很大的社会浪费，不利于转变经济发展方式的实现。

（四）税收政策不够完善，针对性较弱

目前，我国关于PPP项目的税收政策还未出台，相关促进公共服务的税收政策针对性需要进一步加强。一是土地使用税、房产税、契税等税收优惠政策，主要针对政府及事业单位，而通过政府和社会资本合作或单由社会资本提供公共服务的项目，如有些PPP项目难以享受同样的税收优惠政策。二是针对公共服务实施的税收优惠范围较窄，难以涵盖全部PPP项目的实施范围。三是对公共服务等企业所得税的税收优惠期限较短，难以满足PPP项目经营期限长、收益不高发展模式的需要。

（五）纳税主体复杂，涉税风险较大

PPP项目涉及多个纳税主体，包括项目发起人、政府、项目公司、承包商、运营商、承购商、供应商、放贷方、担保方、保险商及其他方。项目中的各纳税主体在特许经营项目的不同阶段，可能会涉及不同税种，需要针对具体业务确定纳税主体及相应纳税义务，涉及境外交易还需要确定扣缴义务。

三、税务部门服务PPP项目发展的措施和建议

政府和社会资本合作（PPP）模式，作为新型的政府服务手段，已经取得了良好的社会和经济效益。税务部门作为促进经济发展的杠杆部门，在服务PPP项目发展的过程中，应坚持服务和管理“两手抓”，既要做好涉税政策服务，提高纳税人税法遵从度，又要以涉税风险为导向，堵漏增收，确保国家税款不流失。

（一）落实税收优惠政策，推动项目发展

从涉及领域看，菏泽市PPP项目除涉及市政基础设施外，还涉及教育、医疗、养老等公共服务领域。梳理落实国家统一的PPP项目税收优惠政策，有利于该市PPP项目的顺利落地。要充分运用税收减免、税收返还、投资抵扣、加速折旧等政策工具，推动该市政府与社会资本合作（PPP）项目的健康发展，提高公共服务质量和效率，满足社会公共需要，增进居民福利水平。

（二）加大部门协作，强化节点控制

税务部门要严格控管PPP项目，从招投标开始，联系财政、国土、发改、城建、房管、交通、教育等发标单位，查看中标合同金额，及时跟进管理。招投标阶段，税务部门要联系发标单位，做好外地中标建筑企业的《外出经营税收管理证明》备案；发标单位应要求外地中标建筑企业提供在本地国税部门报验登记备案的《外出经营税收管理证明》。项目施工阶段，针对本地施工中标企业，税务部门要根据工程进度，核实工程收入，督促申报缴纳各项税款；外地施工中标企业，税务部门要督促其报验登记，按照有关规定预缴各项税款。工程结算阶段，发标单位应要求建筑企业提供预缴税款的完税证明；建筑企业提供的发票备注栏应填列相应的PPP项目名称和项目所在地，否则发标单位可不予支付工程款。

2017年12月29日，在武汉市第二十届职业技能大赛总结表彰大会上，武汉市国税局的关海龙、王席文分别获得公务员技能大赛第一、第二名的优异成绩，武汉市国税局获优胜单位称号。 （图/文：卢洪正）

（三）注重税收宣传，强化财务核算

多渠道强化对PPP项目纳税人的政策辅导，设立纳税人课堂，定期培训财税知识，帮助纳税人尽快熟悉增值税原理，适应征管方式变化。针对PPP项目中的重点行业、高风险行业，税务部门相关职能科室联合开展纳税辅导、培训和宣传工作，确保纳税人“懂政策、能开票、会申报”。靠前服务指导，帮助PPP项目纳税人规范财务核算，尽快熟悉税收政策和办税要求，引导其建立健全税务内控管理机制。推动财务核算不健全的小型建筑企业与具备正规资质的注册会计师事务所开展财务合作，规范小型建筑企业财务核算流程，维护正常的经济税收秩序。

（四）严密税源监控，强化信息管理

完善以风险管理为导向、以信息管税为基础的税源专业化管理模式，注重制度建设，提升专业化管理水平和税收风险管理能力。一是拓展涉税信息采集渠道。建立与发标单位的PPP项目信息合作机制，定期推送PPP项目签订、投资、开工、竣工、结算等信息，建立PPP项目备查底稿。二是强化系统内管理合力。分行业、分类型规范PPP项目行业管理，建立健全上下联动、横向互动、内外协作的税源管理运行机制，查找管理漏洞和薄弱环节。三是强化后续管理力度。建立PPP项目纳税人台账，登记项目发生的时间、内容、参与人员、价款的确定、支付方式等信息并留存备查，通过加强对大额服务增值税发票的检查和管理，降低发票虚开风险。

（五）实时分类管理，强化纳税遵从

按企业规模对PPP项目纳税人实行分类管理，集中开展行业风险分析，运用第三方涉税信息对纳税申报情况进行比对，区分不同风险等级分别采取风险提示、约谈评估、税务稽查等方式进行差别化应对，有效防范和查处逃避税行为。对纳税信用好的PPP项目纳税人，开通办税绿色通道，在资料报送、发票领用等方面提供更多便利，减少税务检查频次或给予一定时期内的免检待遇。对列入税收违法“黑名单”纳税人，严格税收管理，与相关部门依法联合实施禁止高消费、限制融资授信、禁止参加政府采购、限制取得政府供应土地和政府性资金支持等惩戒措施，使纳税人树立诚信纳税意识，自觉提高税法遵从度。