改革开放40年乡村教师政策的变迁逻辑与未来走向

吕银芳，李 威，祁占勇

(1.陕西学前师范学院 教育科学学院，陕西 西安 710100；2.陕西师范大学 教育学院，陕西 西安 710062)

在我国振兴乡村战略的大背景下，要实现城乡融合，必须把乡村教育放在乡村振兴的首位，而乡村教育的着力点与关键点在于乡村教师的发展。乡村教师是推动农村教育事业发展和城乡一体化发展乃至实现我国教育现代化的重要力量。

一、改革开放40年我国乡村教师政策的发展历程

改革开放以来，乡村教师政策在教师专业化和农村教育改革背景下持续发展，其发展经历了巩固与调整时期、法制化时期、城乡统筹发展时期、深化改革时期这四个阶段。

1.巩固与调整时期(1978年至20世纪80年代中期)

1976年，中小学合格教师供给严重不足，而教育规模的非常规扩大催生了一大批农村民办教师，因此，改革开放后，农村教育中有大量不合格的民办教师，1977年民办教师数量达到491万[1]，这些民办教师无法从国家财政获得同公办教师相当的工资待遇。

1978年1月7日，国务院批转《教育部关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》，其中指出：“加强对民办教师的管理，在选用民办教师时，要根据教育事业发展的实际需要，本着节约使用农村劳动生产力的精神，由县教育行政部门统筹规划。民办教师的任用，要本着任人唯贤、德才兼备的原则，经学校、大队提名，公社选择推荐，县教育行政部门审查(包括文化考查)批准，发给任用证书。”由此，地方各级教育行政部门开始对农村教育中占绝大多数的民办教师进行整顿，将一批不合格的民办教师辞退，在“尊师重教”的时代氛围中提升教师的政治地位并逐步提高民办教师的待遇。1978年12月12日，教育部、财政部联合发出通知，规定民办教师和计划内长期顶编代课教师可与公办教师一样发放年终奖金[2]；1980年12月3日，党中央、国务院发布《关于普及小学教育若干问题的决定》[3]，其中明确规定了民办教师增加补助费的金额，实行工资制，同时发放与公办教师同工同酬的年终奖金。

另一方面，加强乡村教师的培训也成为重要内容。1977年10月，教育部《关于1977年高等学校招生工作的意见》中明确提出，师范院校要注意招收表现良好的民办教师。1983年2月，教育部在《关于1983年中等师范学校招生工作的通知》中提出：“各地可根据需要和可能，在今年的中师招生计划中安排一定的招生指标，按照定向招生、定向分配的原则，从农村，特别是山区、边远地区招生，录取分数可适当降低。”[4]这一时期在农村推行普及教育的政策，对于教师队伍有了更大数量的要求。因而，在民办教师中选取具有教育教学经验的初中毕业生进入中等师范院校接受专业的师范教育，成为保障农村教育质量、增加合格乡村教师数量的有效手段。

2.法制化时期(20世纪80年代末至2000年)

《义务教育法》《教师法》《教育法》等一系列教育法律和《中小学教师职务试用条例》《教师资格条例》等一系列教师管理规章的相继颁布，标志着乡村教师政策进入法制化发展阶段，主要体现在“教师专业化发展”和“民转公问题的解决”两个方面。

教师专业化发展主要包括教师资格、教师职务、教师聘任等方面。1986年《义务教育法》中规定：“小学教师具有中等师范学校毕业以上水平，初级中等学校的教师具有高等师范专科学校毕业以上水平。国家建立教师资格考核制度，对合格教师颁发资格证书。”[5]这实际上是1987年7月国家教委召开的“中等师范学校面向农村培养合格小学教师座谈会”的法律层面的规范，同时也强调高等师范专科学校要面向九年制义务教育培养农村初中教师。与此同时，1986年国家教委相继印发《中学教师职务试行条例》《小学教师职务试行条例》《关于中小学教师职务试行条例的实施意见》等规章，进一步明确了中小学教师的聘用程序、职务任用条件、学历水平等具体事宜。20世纪90年代，随着《教师法》《教育法》以及《教师资格条例》等教师管理法律法规的颁布，农村中小学教师的法律地位、待遇以及专业要求、任职要求等得到法律的保证和确认。

20世纪80年代后期，国家做出民办教师转公办的决策，这既是提高农村教育质量的必然要求，也是民办教师获得同公办教师同等地位待遇的必要保证。1986年的《义务教育法(修订草案)》的说明指出：“对民办教师，他们在比较艰苦的条件下坚持工作，为人民的教育事业做出了贡献。今后，无论在什么地方，在政治待遇和社会地位上，包括晋升职务、推选先进，对民办教师和公办教师要一视同仁。”[6]1996年5月16日，国家教委发布《关于当前加强“民转公”工作的几点意见》，要求各地区尽快制订本地区统筹解决民办教师问题的“九五”计划，积极争取在落实国家下达的专项指标的同时，从地方增人计划中调剂一定数量的指标用于“民转公”。[7]1997年9月7日，国务院办公厅发出《关于解决民办教师问题的通知》，要求在2000年之前全面解决民办教师问题，同年10月，人事部、国家计委、国家教委联合发出《关于下达1997年从合格民办教师中转公办教师专项指标的通知》，要求各地抓紧落实国家下达的专项指标，并根据需要与可能，在不突破国家下达的本地区当年增人计划和“农转非”计划的前提下，安排一部分配套指标用于“民转公”，并强调指标要专项专用。到1999年底，全国小学专任教师586.05万人，其中民办教师49.66万人，民办教师占教师总数的比重减少到8.47%；初中专任教师318.75万人，其中民办教师4.15万人，民办教师占初中专任教师总数的比重下降为1.30%，直至2000年底我国民办教师的消化基本完成。[8]

3.城乡统筹发展时期(2000—2010年)

进入21世纪以来，国家出台了《关于基础教育改革与发展的决定》《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》等一系列关于农村教育发展的文件，逐步强调城乡教育的统筹发展，确立了分级管理、以县为主的乡村教师管理体制，重视乡村教师的增量配置、存量调整和质量提升。[9]具体来讲，乡村教师规模和质量的调整与提升主要表现在三个方面：

一是乡村教师的增量配置方面——初任教师优先派往农村、特岗教师计划、免费师范生政策等。2003年开始实施“大学生志愿服务西部计划”和“三支一扶计划”，2006年推动实行“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，由政府出资招聘高等学校毕业生到教师总量不足和结构不合理边远贫困的西部“两基”攻坚县内的乡、镇、村农村学校任教；2006年修订的《义务教育法》第三十三条提出，“国家鼓励高等学校毕业生以志愿者的方式到农村地区、民族地区缺乏教师的学校任教”；2007年《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法》的发布，标志着免费师范生政策正式出台，当年夏季招生开始，一大批志愿从事农村中小学教师职业的大学新生进入教育部直属师范院校接受免费的教师教育专业训练。

二是乡村教师的存量调整方面——促进城乡教师和校长轮岗、支教。2002年，教育部颁布实施的《中小学教师队伍建设“十五”计划》中提出，建立教师转任交流制度，鼓励和组织城镇教师到农村学校或薄弱学校任教；2006年修订并实施的《中华人民共和国义务教育法》，鼓励优秀教师向农村流动；同年，专门性政策文件《教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》颁布，指出要建立区域内公办学校之间中小学教师和校长定期交流和轮岗制度，这是第一次为师资城乡均衡配置而制定专门性政策，提出了“推动大中城市中小学教师到农村支教”等六项具体举措。

三是乡村教师的质量提升方面——开展国培计划和硕师计划。“国培计划”主要针对中西部中小学教师教育教学技能、教育信息技术技能等进行质量提升培训；2006年，经过两年试行的“农村学校教育硕士师资培养计划”从最初的国家扶贫县扩展到省级贫困县，覆盖地域也从中西部地区扩展到东部地区，进一步提升了教师的教育教学专业素养。

4.深化改革时期(2010年至今)

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》发布，其将“均衡配备师资”作为衡量义务教育均衡发展的重要指标，并且要逐步建立“城乡一体化”义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。其后，《国务院关于加强教师队伍建设的意见》《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》等一系列相关政策文件，就“均衡配备师资”的途径方式、保障机制、管理机制、责任主体等方面进行了详细的规定。2015年通过的《乡村教师支持计划》是专门针对乡村教师政策出台的第一个最高层次的指导性文件，各省相继制定了促进乡村教师“下得去、留得住、教得好”的具体实施办法，从统筹城乡发展到城乡一体化发展，乡村教师政策从缩小城乡差距均衡发展逐步转向特殊支持，乡村教师从幕后走向台前，乡村教师政策进入深化改革时期，并取得显著效果。截至2015年12月底，全国22个省份的699个连片特困地区县，实施乡村教师生活补助的县达573个，共补助了7.1万所乡村学校，享受补助教师达104.4万人，中央财政下发乡村教师生活补助资金为73.7亿元。国家免费师范生政策实施至今，毕业后进入教师队伍的师范生共计6.2万人，全国28个省份实施地方师范生免费教育政策，每年培养4.1万名免费师范生，毕业后直接到农村任教；硕师计划每年为农村学校培养约1000名高素质中小学教师；“特岗计划”10多年来已招聘约59万余名特岗教师，到中西部22个省份1000多个县的3万多所农村学校任教，有26.6万人在服务期满后选择留在当地继续任教，留任率达到88%。

2018年1月20日，《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出，要优化义务教育教师资源配置，并对职称评审、编制配置、薪酬待遇、教师教育等涉及乡村教师的方方面面进行顶层设计。这从乡村战略和教师战略的政治高度推动了乡村教师事业的发展，并将其作为促进乡村振兴战略和教师队伍建设的关键之举。

二、我国乡村教师政策的变迁逻辑

通常来讲，教育政策分析包括发生学取向的分析模式、过程取向的分析模式、目的取向的分析模式和政策话语的分析模式四种[10]，通过教育政策分析的四种模式可以全面把握和深刻反思我国乡村教师政策的演进逻辑。

1.以“管理体制调整”为手段的乡村教师政策形成的动力机制

改革开放以来，为了使工业得到快速发展，国家实行了“重工轻农”的“城市中心”路线和义务教育的“离农”政策，政府对城乡义务教育的投资实行了两种不同的标准。这种城乡二元投资管理体制的长期存在导致我国城乡义务教育发展的差距不断拉大[11]，城乡的教师待遇相差甚远，大量乡村教师向城市流动，导致乡村教师严重缺乏。为此，国家实行“分级办学”的投资管理体制，调整乡村教师工资体制。通过政策的推进，乡村教师的增量可观，为农村教育的发展提供了基本保障。然而农村教育的质量依旧处于较低水平，提升乡村教师的素质与水平，不仅直接关系到保障受教育者的权益，还是保障教育基础公平性的必然要求。进入21世纪后，为统筹城乡发展，农村基础教育管理体制改革进入了新阶段。2001年开始实行“在国务院领导下，由地方政府负责，以县为主”的管理体制。此后，我国乡村教师政策的管理权逐渐明晰。从教育投入上看，县政府承担起农村义务教育的主要责任，中央和省的转移支付起辅助作用，仅仅承担了一部分针对贫困地区和少数民族地区义务教育的投入。在大部分地区，县级财政成为农村基础教育投入最主要的来源。而我国自20世纪90年代进行税制改革以来，税收体制尚未健全，县以下财政并没有独立的税种收入，县财政的收入没有保障，根本无力承担如此沉重的基础教育投入责任。[12]由此可知，该阶段国家不仅规定了各级部门在乡村教师发展中的管理责任，而且具体说明了各部门的职责，同时还指出县级部门要切实负起乡村教师发展的责任，并在中央部门的指导下，建立起乡村教师工资制度。

2.以“政策价值”为导向的乡村教师政策目标的价值取向

改革开放以来，我国乡村教师的价值取向由“效率优先”转向“公平优先”。为了调动农村教师的积极性，稳定乡村教师队伍，国务院出台了针对民办教师的鼓励性政策，包括增加中小学民办教师补助费，每年在中等师范学校招生中划拨一定指标招收民办教师，让他们经过学习成为公办教师，或通过其他考核方式转为公办教师等。此外，国家规定“各地可根据需要和可能，在今年的中师招生计划中安排一定的招生指标，按照定向招生、定向分配的原则，从农村，特别是山区、边远地区招生，录取分数可适当降低”[4]，由此可见，我国乡村教师政策的价值取向体现了“效率优先”的原则。通过各项鼓励性政策，乡村教师队伍规模逐渐扩大，农村教育有了基本保障。21世纪初，党的十六大报告中指出要统筹城乡发展。为不断缩小城乡差距，保证教师所教与所学相对应，促进教育公平，逐步推动教师职业专业化，国家推荐高校优秀毕业生加入农村教师队伍，逐步实现教师培养、资格认证分离，以及政府通过对教师教育机构认证进行间接管理。国家从“追求教师队伍稳定”到“教师资格审定发展”，再到“强调教师专业发展和提高教师素质”，一步步用政策拓宽教师专业化发展的轨道。在强调教师质量提升的同时，乡村教师政策也更为注重进行全方位、宽领域的改革调整，如采取城乡师资交流、扩大补充渠道、开展培养培训等措施，全面提高师资质量。由此，我国乡村教师政策的价值取向完成从“效率优先”向“公平优先”转变。

3.以“教师专业化和财政倾斜投入”为抓手的乡村教师政策实施的过程保障

长期以来，我国农村地区教师队伍建设存在着“缺教师”与“进不来”的双重矛盾。自20世纪80年代中期以来，我国大约有200多万民办教师转为公办教师，这些教师挤占了农村教师的原有空间，造成了当前我国农村教师队伍的结构老化、僵化，成了优秀教师“进不来”和不合格教师“出不去”的体制根源和历史根源。[13]为使乡村教师政策得到更好的贯彻和落实，国家制定了相应的保障措施来促进政策的执行，主要包括“对师资的规范”和“对投入的规范”两个方面。一是以提高乡村教师质量为目标的培养机制；二是对乡村教师的经费保障机制。

4.以“公共管理话语”为主导的乡村教师政策话语的文化规则

改革开放以来，我国乡村教师政策中的话语主要采用的是社会政策话语、公共管理政策话语和经济学政策话语。社会政策话语主要从社会发展的角度来论述教育与社会之间的关系，论述教育如何促进社会稳定和谐。比如，“对民办教师，他们在比较艰苦的条件下坚持工作，为人民的教育事业做出了贡献。今后，无论在什么地方，在政治待遇和社会地位上，包括晋升职务、推选先进，对民办教师和公办教师要一视同仁。”公共管理政策话语主要是从管理学的角度来论述如何更好地规范教育主体行为。比如，要求各地抓紧落实国家下达的专项指标，并根据需要与可能，在不突破国家下达的本地区当年增人计划和“农转非”计划的前提下，安排一部分配套指标用于“民转公”，并强调指标要专项专用；国家建立教师资格考核制度，对合格教师颁发资格证书；国家鼓励高等学校毕业生以志愿者的方式到农村地区、民族地区缺乏教师的学校任教。此外，因为教育发展受制于经济发展水平，特别是地方政府的财政收支状况，故在进行政策分析时还使用了经济学政策话语，特别是在政策制定过程中移植“均衡”这一经济学概念。比如，把均衡发展作为义务教育的战略性任务，提出要加快缩小城乡义务教育差距，均衡配置教师，在教师配备方面向农村倾斜；均衡配置教师资源，县级政府统筹教师的流动和交流；统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行校长、教师交流轮岗等。

三、我国乡村教师政策的未来走向

新时代背景下，为推进农村教育政策制定与实施的科学性、民主性、制度性、绩效性和程序性，乡村教师政策需要在政策的动力机制、价值取向、过程保障、政策话语权等方面做出优化和改善。

1.乡村教师政策动力形成机制应强化“统一协调”

乡村教师政策的设定与落实需要以系统化的体系来保障，需要全方位的统一协调。首先，整合各类乡村教师政策，让政策实施形成合力。当前教师政策运行的各主体分处在不同地区或者是不同的组织体系中，不同的组织在运行过程中缺乏沟通，让教师政策的不同阶段难以高效衔接。因此，乡村教师政策亟待统一的管理，可以让各项乡村教师政策整合为一体，对政策执行的各主体进行统一的管理，对各主体的权利和义务进行明确的界定，对各主体的行为做出要求，让政策效果落到实处。其次，形成统一的监管体系，让教师政策精神高度彰显。当前我国实施的多项乡村教师政策，其初衷是为了建设和补充乡村教师队伍，但是在运行的过程中，由于各项目职责不清晰而出现了“重建设轻管理”的现象。以免费师范生项目为例，国家投入大量的资源培养为农村服务的教师，但培养单位的无针对性、无差异化培养，与“面向农村”这一政策精神偏离，大量的免费师范生对农村教育和农村教育参与者并没有很高的认同，因而在求职和任职过程中出现抗拒情绪。政府组织和单位是乡村教师政策落实的关键点，但由于监督体系的不完善，很大比例的政策参与主体并没有履行自己的义务，担负自己的责任，导致教师政策实施不能完全显现功效。因此在乡村教师政策体系的构建中，必须建立完整的监督体系和问责机制，让各主体明确自身的责任和担当、义务与付出，让乡村教师政策功效充分体现。

2.乡村教师政策价值取向应呈现“多元取向”

政策价值取向是一种政策理论、政策理想、意识形态、政策认知、政策感情和政策态度的综合体，在乡村教师政策价值取向的构建中应当注意以下方面：第一，政策工具需要多样性。政策工具是政府赖以推行政策的手段，也是政府部署和实施政策的实际方法和手段。[14]教育政策预期效果达成与否，前提是政策的制定要依据不同地区、不同条件进行合理的配置和不断的调整。[15]改革开放以来，我国颁布实施的乡村教师政策大多是命令性工具，这种命令性工具可以在最小成本的前提下达到政策目标，但地方政府拥有的资源、各地区乡村教师队伍建设的环境和条件等诸多现实情况均有不同，致使大量命令性政策文本的实施虽然能够在短期内解决问题，却不能建立乡村教师队伍补充和建设的长效机制，因此需要在未来的政策制定中纳入更多的政策工具，依据不同环境和条件，因地制宜地使用政策工具。第二，政策文本需要多样化。随着各地区经济等社会事业的差异化发展，东部、中部和西部地区之间在乡村教师队伍发展过程中具有明显的不同。因而，实施全国的政策很难适应不同地区乡村教师补充的实际情况。以特岗教师政策为例，部分中部地区以及靠近中部的西部地区效果很好，但在边远贫困地区流失率则非常高。[16]因此在“中央政策为引领”的前提基础下，需要给予地方政府相应的权力。地方政府可对不同地区的现实状况深入了解，充分发挥地方政府的职能，根据不同地区的环境和资源，探索适应本地区的乡村教师政策，进而以“中央统一的乡村教师政策”为主干，以“地方适应性政策”为翼，推进乡村教师队伍建设。

3.乡村教师政策过程保障应强化“监督与保障”

在新时代教育理念的指导和教育均衡化发展的时代诉求下，要改变政策实施中“重开展、轻监督和保障”的情况，需要加大监督和保障力度。第一，监管体制缺乏长效机制。当前我国的乡村教师政策大多是以“计划”“项目”和“工程”为构建思路，支持性政策较多，这些政策形式通常都是规定了时间表、年度任务、实时进展、人员安排、资金配置等，这种方式有较强的针对性，但临时性、变动性和缺乏预期性等问题依旧明显。[13]因此，乡村教师政策实施的过程中需要建立相应的监管体系，从中央教育主管部门到基层教育管理部门，要建立统一的监管机制，让农村教育政策落到实处，让乡村教师政策回归本源；第二，建立全面的保障机制。从乡村教师政策的文本性分析可以看出，当前的政策具有明显的支援性质，而支援往往是短期的、临时的，容易在思想上松懈。同时，我国农村教育经费结构和城乡二元化发展也是导致乡村教师政策难以落实的重要因素。在21世纪初，我国的义务教育经费以县作为经费供给点，后期又调整至省乃至中央，2005年制定并实施了《农村义务教育经费保障机制》，农村教育经费在一定程度上得到了缓解。但在“城乡二元结构明显”的现实背景下，乡村教师的待遇低下、晋升困难、绩效评估僵化、难以落编等诸多难题依旧没有从根源上得以解决，而乡村教师职业发展难以得到保障的同时，物质保障和精神保障都不健全，导致政策实施难以达到预期实效，因此需要变革思路，针对乡村教师提供更为有利的政策倾向，从而推动乡村教师队伍的良性发展。

4.乡村教师政策话语应加大“民众参与”

乡村教师政策的发展进程中，需要充分尊重民意，提高公众在政策制定、政策执行和政策执行效果监测等多领域的参与度。

第一，构建多方人群参与的政策运作体系。首先，需要相关领域的专家为政策体系做出指导，为政策体系的建构提供科学的理论依托，使政策体系符合教育规律，在此前提下，调用已有资源，进而谋划全局；其次，需要农村学校的教师和校长作为政策体系的“素材库”，充分了解在办学过程中所面临的现实困境和亟待改革的紧迫性要务，保障政策体系的最终落实具有时效性；再次，农村群众是乡村教师政策体系最为基础和重要的参与成分，政策体系的运作成效关乎子女的教育质量，关乎其切身利益，在一定程度上要参考和听取农村家长的意见。

第二，政策体系需要完备的改进机制。在政策制定过程中，需要以“多方参与体系”为依据，结合时代需求做出政策规划，在政策运行过程中时刻监测发展实况，以问题导向为依据，对政策进行实时性的调整，且在政策变革的过程中应当以经验的总结和升华为前提，理论结合实际，做出调整。

第三，制定多种民众参与的保障体系。民众参与需要有法律法规的制度性保障，使得参与行为法合并且受法律保护。此外还需明确界定参与群体的权利和义务，细化参与群体在政策体系构建过程中对调研数据的知情权、收集研究资料的权利、与主管部门沟通协商的权利、表达代表各自群体意见并受到保护的权利，严格限定教育行政部门的权利，使民众权利得以保障的同时，推动教育主管部门的行政制度改革，最终以政策体系推动农村教育质量和规模的双优化。第四，建立民众意见反馈机制，只有及时有效地对政策实施的情况有准确的了解和掌握，才能不断完善和修复政策文本，提高政策实施的效果，同时也能促进政府与学校、政府与社会、政府与民众之间的互动，提升政府的公信力。