治理视野下职教集团发展的困境与突破

李兆敏，李朝伟

（1.常州机电职业技术学院，江苏 常州 213000；2.中国矿业大学，北京 100083）

一、职教集团办学的相关组成要素

职教集团是职业院校开展办学的一种重要形式，致力于学校、企业、行业的协同创新发展，这决定了其既具有公益性，又具有经营性，但从根本上体现了为质量提升与社会服务的价值属性。

（一）教学要素

职教集团的发展离不开职业院校教学要素的支撑，主要囊括了学生、教师及管理、文化等要素，保证了职教集团作为一种与教育教学紧密相关的组织的根本属性。学生要素乃是职教集团发展的第一要素，职业集团是为学生的成长成才，最终成为社会有用之人服务的，其是职业教育作为一种教育活动的主体，必须注重对学生理论与文化知识的培养，增强其岗位技能水平，这是其责任与使命。教师也是职教集团的必要条件，需要来自一线的专业教师予以职教集团发展以技术支撑，其同企业、行业人员一道支撑职教集团的科技创新。管理、文化作为职教集团发展的软件要素，不断规范、引导、促进职教集团向前发展，影响职教集团的发展方向，成为了职教集团的重要组成部分。

（二）组织要素

职教集团的成立与发展离不开组织的支撑与依托作用，通常而言，其是由政府、行业、企业、学校四方共建而成，以理事会或委员会的形式搭建组织机构，负责职教集团的管理事务，协调各方在职教集团中的权益与效用，成为了职教集团向前推进与发展的重要要素。组织机构的成立能够在一定程度上优化管理要素，尤其是协调职教集团中的教育要素、文化要素及产品要素之间的调配问题，明确职教集团发展的主攻方向，进一步规范了职教集团的运营行为与合法性，保证了各利益主体文化的有效融合，展现了对职业教育科学化、优质化、实践化发展的强力支撑作用。职教集团的作用在于集合各自的优势，致力于提升理论知识与职业技能，开发有意义的课程及教学资源，提升学生的实践技能水平，为社会培养所需的技术技能人才，而组织机构则是决定其能否正常运行的保障性要素。

（三）生产要素

职教集团是学校与企业、行业联合成立的服务社会的职业性的集团组织，其本身具有生产产品的功能，凝结出满足市场需求的教育成果，从这个方面讲职教集团囊括了各生产要素。生产要素主要包括产品要素和资产要素。职教集团要根据供给侧结构性改革的具体需求，着眼于社会所需要的各类产品，由教学要素催化而成教育产品，支撑职教集团的产出与供给，其在输出过程中体现了人力资源开发的整个过程，即通过企业在职员工、校内教师及具有一定技术技能的学生提供各种形式的教育服务，进行有序的科技研发、社会培训及教学资源开发等。“资产要素是指职教集团所拥有的或控制的、能满足集团培养教育产品需求的设备、厂房和智力资源等。”［1］资产要素主要体现为职教集团发展所必须的设施设备，其能够有效保障职教集团的资本增值，保障企业的有效利益。

（四）体制机制要素

体制机制作为职教集团运行与发展的框架体系及一般程序、规则，是其职能实现与有效运转的关键要素。组织机制则是优化办学要素的重要内容，在“政、行、企、校”的职教集团组织框架下，成立相应的专业指导委员会、监督委员会成为了必要的组织机构，其不仅能够促进职教集团实现科学管理，同时对优化学生、文化及产品等其他要素起到至关重要的作用。组织机制如何运行不仅能够影响职教集团的发展方向，同时也对经营行为的规范性与合理性产生影响，职教集团的组织功效体现在将学校文化与企业文化共同融合到人才培养方案中，通过课程的形式传授必要的理论知识及实践技能，培养岗位所需的技术技能人才。职教集团有效的组织机制便能够将社会所需及时地传递到学校，不断优化资源配置，实现有效的协同融合发展。组织的搭建是不能完全支撑职教集团的有效运转的，还需要形成必要的执行机制。职教集团要始终坚持以学生为第一办学要素，通过资源的整合，提供满足企业岗位需求的优质学生，形成人才培养共管机制，从执行层面保证各参与主体能够共同履行人才培养的职责，形成协同发展、相互融合的利益共同体，构建不同要素之间紧密的关系，保证多元主体的利益需求，提供给社会优质的“产品”。这便需要职教集团对内部的协调机制、监督管理机制、经费保障机制进行不断优化，即在执行层面保证机制运转的畅通，这直接影响了职教集团的实际运行。

二、职教集团治理功能的实现及定位

（一）以社会服务为支撑的治理功能

职教集团作为多主体的联合单元，要在不断变化的社会形势下，强化职业性与技术性，尤其是构建学校与行业、企业的紧密关系，彰显治理能力，这就必须要充分发挥社会服务的支撑作用。首先，通过积极的开展社会培训，承担职后岗前培训责任，促进劳动力的有效转型，满足不断升级的社会市场对从业者日益高移的需求，解决一线劳动者因技术劣势面临的失业困境。职教集团拥有充足的实训基地，汇集优秀的师资团队，能够通过有效的治理解决员工培训问题，提高人才的可利用率，增强了职教集团的社会服务能力。同时，职教集团的优势在于能够形成集群化效应，利用参与主体的多元性，进一步促使产业与专业的紧密对接，准确把握市场的发展动态，满足社会岗位需求，提升教育服务产业能力。职教集团治理能力的体现很大程度来源于社会服务能力的释放情况，而这也是衡量职教集团运行效果的重要标尺。

（二）资源整合功能

随着社会主义市场经济的逐步深化，资源的优化配置对于职教集团功能的发挥影响日益深刻。在新的社会形势下，资源的重要意义不仅只是积累与共享，而需要在治理过程中不断地进行整合与分配，实现职业教育资源的优化配置。“通过职教集团平台，把不同性质的主体统筹起来，一方面实现异质资源整合，提高资源综合利用率；另一方面通过成员优势集聚与互补，形成职业教育的强大合力，提升集团整体竞争力。”［2］职教集团由多个利益主体组成，是众多资源相互作用与流动的纽带与桥梁，其能够通过自身治理能力的发挥，密切各办学主体之间的关系，有机调配与调控内部资源，提高集团成员单位的效益与质量。职教集团具有利益共赢性，这是驱使集团生存与发展的核心动力，其既要为学校提供人才培养的必要条件，如实训基地、信息资源、技术人员等，同时也要为企业输送必要的技术技能人才，通过资源的有机整合促进各方利益的最大化，进而打破相对单一的合作与交流方式，促进企业与院校间的相互合作，构建有效的治理体系。

（三）技术技能积累功能

职教集团作为供给侧，在人才培养过程中扮演着指挥者角色，能够有效指导根据行业、企业的需求指导课程开发及教学资料开发，运用多元化的教学法，避免重复知识学习，提升学生的实践技能。实际上，职教集团的运行更加符合职业教育的办学规律，其包含了行业、企业等市场组织，能够根据市场对于人才的需求状况进行有针对性的培养，及时促使职业院校进行培养方案调整，保证校企之间的深度融合。在此基础上，职教集团能够利用场域内的多种资源，搭建技术技能积累创新平台，促进新技术的应用与推广，实现更大规模的技术成果转化，促进企业的转型升级。有效的治理能够进一步促进技术技能的积累，将企业技术人才培养摆在更核心的位置，科学决策人才培养的规格与类型，改变传统的职业院校人才培养模式，充分发挥企业的实践技能积累优势及职业院校的科研技术优势，构建校企一体化人才培育机制，通过有效治理解决校企供需失调的问题。

（四）组织调节功能

职教集团是依靠多元社会力量成立的办学载体，具有连接不同成员单位的社会职能，也承担了为社会培养技术技能人才的责任与使命。职教集团在功能上能够突破传统职业教育的体制障碍，集合多元社会力量形成推动职教事业的合力，在工作关系及员工身份不变的情况下，形成更为行之有效的组织行为，解决由单一主体在实践中无法解决与克服的办学难题，促进职业院校同行业、企业的深层次合作。随着职教集团治理能力的不断提升，其组织形式也在不断升级调整，混合所有制形式的集团化组织越发风靡，彰显了以紧密型合作关系为特点的现代职业教育集团。“职教集团的组成主体包括政府机构、行业组织、企（事）业单位、职业院校、研究机构和社会组织等六类。”［3］因此，组织调节功能成为了职教集团组织的重要功能之一，也体现了其在治理过程中所扮演的重要角色。

三、职教集团治理过程中存在的问题

（一）观念问题：认识模糊与价值偏差

我国职教集团的发展历程较短，但近些年来国内学者的相关研究却较为广泛，主要涉及职教集团的概念、性质、作用、职能、运行机制及模式等方面，大多从职教集团的自身研究问题，缺乏关联性分析，尤其是植根于社会环境的实践研究，导致对职教集团的认识不够清晰，对职教集团没有科学的概念界定，定位较为模糊，很多学者认为职教集团是协调校企合作的组织机构或管理平台，在这种观念的指导下，职教集团成为了只通过协议来维系各方利益关系的集合体，缺乏实际的合作行为。职教集团内部各主体有着共同的利益，且努力追求利益的最大化，但由于各主体性质的大相径庭，其利益落脚点大不相同。职业院校的价值追求是自身职能的实现，提高人才培养质量、科研服务能力及社会供给能力；企业的价值追求在于依靠高质量人才提高经济效益；行业的价值追求在于维护稳定的市场秩序，保证资源的有序流转。职教集团需要有效整合内部资源，实现各主体利益的交互与共融，但在运行过程中职教集团内部各主体的价值出现偏差，供给侧与需求侧缺乏有效对接，尤其是职业院校“关门办学”现象严重，体现了职教集团功能的弱化。

（二）结构问题：组织搭建过于松散

职教集团的组织结构较为松散，原因在于它是由多个分散的个体共同组成的机构，其也被定义为以自愿为原则组成的松散的联合体。因此，职教集团成员单位的法人地位没有发生变化，其内部的隶属关系、管理体制与人员角色没有发生变化，尤其是各主体的组织结构与职能没有进行调整，在此条件下，职教集团成为了名义上的协调组织，其内部并没有形成有效的运行机制，各成员单位的联系比较松散，造成合作过程中出现严重的本位主义，难以形成强大的聚合力，导致运行效率的低下。职教集团相对松散的组织结构阻碍了集团内人力、财力、物力的有机整合，难以针对一个项目进行深度、实质性的合作，也不利于约束成员单位按照组织规则开展活动，不能保证职教集团运行的规范性，导致职教集团运行过程中出现“蜻蜓点水”现象，造成职教集团治理能力不足，难以发挥集团各要素的优势作用。

（三）体制问题：缺乏有效创新与突破

职教集团的成立并没有打破原有困扰职业教育发展的体制壁垒，没有建立起真正的“政、行、企、校”的协同发展机制，没有专门的具有强力职能的部门来解决职教集团在体制上遇到的问题，导致其治理功能难以触及深层次，难以促成多领域的实质性合作。同时，职教集团松散的组织结构，缺乏行政权力与法律效力，很难通过强力的治理手段平衡各主体的利益关系，又难以通过主动的改革寻求制度上的创新与突破。从根本上讲，职教集团缺乏生存与发展的良好土壤，我国对于职业教育的偏见长期存在，而政府对于职教集团的参与度不高，只停留在口号宣传与积极鼓励层面，并没有给予实质性的资助，也没有指导集团成员进行资源的优化配置，缺乏对职业院校与企业的积极正确引导，最为重要的是政府没有赋予职教集团一定的管理权限，目前只处于探索与观察阶段，造成权力配置的真空。“目前与职教集团相关的法律仅有《职业教育法》，且不具备太强的实际操作性，至于职教集团更是难以落到实处。”［4］法律文本的缺失更让职教集团的发展丧失了基本的保障。由于诸多支撑要素的不足，职教集团的体制性障碍尤为显著，造成创新方式与手段的贫瘠，严重影响治理能力的发挥，不利于职教集团的可持续发展。

（四）运行问题：形式主义与投机主义严重

职教集团在推动职业教育发展方面做出了一定的贡献，能够通过多种的举措，增强职业教育内部要素的流动性，促进优势资源互补，进一步规范集团行为方式。但是，由于制度上的缺失与结构性松散等问题，造成职教集团的管理漏洞较大，难以通过治理功能的发挥有效维护集团的科学运行。“每一个合作主体都有自身利益诉求，一旦出现利益不均衡的情况，就会导致合作进行不顺利。”［5］主要表现为职教集团成员主体之间的合作容易流于形式，造就了许多“面子工程”，表面上积极参与实际却不作为，浅表的互动多于务实的行为，真正深入到具体课程开发、教学改革、专业建设、师资培训、共育学生、资源共享等实际问题的少之又少，而职教集团本身没有多少实权，不能从根本上整治越发严重的形式主义现象，职教集团运行的实际效果已岌岌可危。投机主义在职教集团治理过程中也较为凸显，成员单位并非为了履行职教职能，参与不同主体间的合作，而是借助这一平台实现自身发展的其他利益，破坏了集团运行秩序，不利于集团的良性运维。

四、强化职教集团治理工作的主要举措

（一）制度供给：加强政府宏观调控，科学顶层治理

“制度供给是集团化办学的重要保证，应当加强制度创新的顶层设计。”［6］政府作为职教集团的责任主体，需要充分发挥指挥官的职能，加强对职教集团的宏观调控，尤其是要对集团内各要素与资源进行有机调配与整合，发挥职教集团的聚合优势，并为此提供必要的资金与政策支持。政府也是职教集团的重要参与者，需要根据职教集团的具体需求调整政策部署，为合作的企业减免赋税，提供更多的合作项目，最重要的是通过顶层制度设计，增强治理能力，维护职教集团的良性运转。首先，政府要在文件中明确职教集团的战略定位与功能，明确企业法人在职教集团中享受的优惠政策，更好地激励成员单位在集团中发挥作用。其次，政府应通过制度设计促成集团化办学的合作机制，进一步规范成员单位的权利义务关系，从顶层制定职教集团的考核及评价标准，形成职教集团高效运转机制。最后，政府在为职教集团发展提供项目的同时，需出台相关文件规范项目的管理，制定严格的检查与评估办法，保证职教集团项目的高效完成，发挥职教集团在改革发展中的示范、引领作用。

（二）组织搭建：构建利益集团共谋发展的组织框架

“按照分层治理的原则，处在不同层次的利益相关者参与治理的动机、方式不同，这就决定了他们将以不同的路径通过集团治理获取利益。”［7］职教集团要发挥真正的作用必须不断加强组织建设，构建具有利益共同体的组织体系，这是提升集团治理能力的重要基础。职教集团各成员单位应秉承“求同存异”的原则，在顶层制度的规约下做到平等协商、互信合作，为达成同一目标构建多元利益共同体，有效协调各主体之间的利益关系。“引导企业为职教集团办学提供决策咨询，如参与人才需求预测、专业建设与调整、教学计划制订、课程开发等。”［8］根据利益共同体的需要，设立集团董事会，负责集团运行的决策与管理工作，成立理事会作为常设机构，负责职教集团的具体工作，有效协调各主体的利益，建立相互监督、协商机制及定期例会制度，根据实际情况不断完善组织章程，加强集团内部制度的约束作用，发挥职教集团各组织的管理职能，真正构建职教集团利益共同体，增强集团治理能力。

（三）资源共享：增强职教集团发展的内生动力

职教集团功能的发挥很大程度上依赖于资源的共享，这也是驱动各方积极参与职教集团的根本动力。因此，保证职教集团的可持续发展，必须建立基于共享、共赢准则的动力机制，保证企业能够有人力资源的回报，获得符合企业需求的高技术技能人才，进而提高企业的生产力，同时促进职业院校能够获取更多校外实践教学平台及实习基地，致力于提高人才培养质量，尤其锻造学生的实践技能，也可以增加学校培训，为办学带来一定的收益。“为进一步改善职教集团合作中的‘利益不平衡’问题，可尝试建立利益交易制度，即对合作项目实施挂牌交易。”［9］职教集团的内部运行机制便是资源交易的过程，“产教融合、校企合作”是推进职教集团资源整合优势的最重要纽带，也是增强发展内生动力的重要切入点，需要集团内部各成员积极构建共享的合作机制，实现优势资源互补。

（四）强化管理：构建质量监控体系，推进持续发展

加强职教集团的治理能力亟需一套行之有效的管理办法，做好日常管理与考核评价是保证集团办学有效运转的重要举措。因此，职教集团必须坚持强化管理，设计有效的考核评价指标，对集团活动的内容进行科学划分，采取定性与定量相结合的方法对集团成员的作为进行评价，将评价结果及时向社会公布，增加集团成员的工作压力，以此调动其工作积极性与主动性，保证集团成员能够按照职教集团的目标、职责、功能与要求，推进其可持续发展。职教集团应设立评价与考核的专门机构，该机构作为执行机构由政府、行业、企业、学校的代表组成，全面监控与管理职教集团的运行情况，并制定完善的考评程序，从根本上提高职教集团的治理能力。