大学章程治理结构中的协商民主机制探微①——美国一流大学章程透视

（南京师范大学，江苏 南京 210097）

追求自由与民主，崇尚正义与法治，既是推动美国大学快速发展的重要因素，也是美国大学精神的价值表征与重要内涵。以此逻辑分析美国一流大学章程文本，既有助于深入把握美国大学章程治理结构中的共治理念、协商机制和包容精神，又可以为我国特色大学章程的建设和大学有效治理提供借鉴。

一、协商民主与大学治理结构：概念界定及其关联

二战以降，随着普选权的落实和大众民主的兴起，西方代议民主由于无法满足日益增长的公民参与公共决策和政治生活的需要而遭受批评。为了弥补代议民主的不足，以追求决策合法性与政治正当性为目标的协商民主得到复兴。作为一种复兴的民主治理形式，政治正义、合法性与公共利益是协商民主最基本的价值诉求，包容性、公开性与理性是协商民主达成的基本条件和有效保障，公共协商与集体决策是协商民主的有效实现形式和核心概念，提升决策质量、促进合法决策与制约行政权的膨胀是协商民主的主要功能，培育公民协商美德与能力以及自我反思与自我怀疑精神是协商民主的外在价值，偏好的协调和转变以及共识的达成是协商民主追求的理想结果。虽然建立在自由宪政主义和批判理论基础之上的协商民主代表了西方尤其是美国民主政治发展的新趋势，但其发展过程中也受到文化多元主义、社会不平等和制度复杂性等现代性因素的制约。然而与传统民主模式相比，协商民主的功能更加完善，价值也更为多元，更具竞争力、合法性和正当性。

20世纪60年代以来，世界各国高等教育在获得快速发展的同时也面临着诸多困境与挑战。如传统的大学自治和学术自由受到了政治化的挤压，大学不能为现代经济提供合适的日益广泛的技能和资格并缺乏有效的职业训练而导致就业率不高，高等教育经费预算的紧缩，［1］使大学自身的管理在高等教育大众化和法治化进程中也变得日益复杂并遭受质疑。在此背景下，美国开始反思传统高等教育体制的问题，并在高等教育领域内掀起了一场治理变革运动，其核心目标是改革传统教育管理模式，实现大学权力主体（从单一化到多元化）、价值取向（从组织效率最大化到公共利益最大化）、运作逻辑（从依赖内部规则到借助协商等集体选择机制）等方面的变革。大学走向治理和善治已成为美国高等教育改革的趋势。所谓大学治理，简单地说就是指大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程。而大学治理结构，是指体现大学“非单一组织”属性和委托代理关系特点的决策权结构，旨在满足大学应对“冲突和多元利益”的治理需要。［2］作为源起于公司治理理论的大学治理结构，它以实现公共利益最大化为目标，是协调大学内外部利益相关者的正式和非正式关系的制度安排，以使利益相关者通过协商实现权利、义务和利益上的相互制衡，保障大学自治与社会参与、效率与公正的和谐统一。［3］

概念的分析揭示出大学治理结构与协商民主之间具有内在的一致性和逻辑关联。两者之间的契合性主要体现在以下几个层面：以合法性为价值追求（尤其是决策的合法性），以利益相关者为参与主体，以高度的公民参与为基本特征，以公共协商为运作逻辑，以公共利益最大化为基本职能，以创造共识为主要目标。从相互关系角度来说，由于协商民主不仅是一种民主形式，也是一种政治法律制度，更是一种治理模式，［4］因此对大学治理结构而言，协商民主是其基本特征和重要内涵，是建构应对“冲突和多元利益”需要的决策权结构的优选路径，有助于实现大学治理结构的帕累托最优。协商民主的功能在于它为大学利益相关者创设一种自由、平等、理性的协商氛围，使其有机会表达自己利益诉求和偏好的同时能够理性对待他人的观点和偏好，遵循“更好观点的力量”实现偏好的协调和转变，寻求利益相关者利益的最大公约数，形成各方都能接受的、具有约束力的合法决策，从而确保大学本质与功能最大限度释放，实现治理效能的最大化。一定意义上说，完善大学治理结构的根本途径在于如何最大程度地发挥协商民主的功能，通过对话与协商处理大学公共事务，实现学术主体、行政主体、社会主体等重要战略利益相关者之间的正和博弈与良性互动。

二、美国一流大学章程治理结构中的协商民主机制

美国一流大学章程一般由法人构成、董事会、董事会委员会、大学官员、学术组织、学生事务和杂项六个部分组成，治理结构是大学章程阐述的重点。一般而言，董事会制度、校长负责制和学术评议会是美国大学章程治理结构的核心要素。这三个要素彰显的多元参与机制、权力约束机制与组织平衡机制共同激起一种对于在民主政治中重新思考包容、平等、合理性与公共性的地位的兴趣［5］，即对协商民主理论与实践的关注与研究。从这一角度来说，美国大学章程治理结构中的协商民主指的是，所有大学利益相关者基于理性和权利，通过对话、讨论、争论等面对面的交流形式平等地参与大学治理，在超越自利和有局限性观念的基础上，实现偏好的协调和转变，形成对于全体具有约束力的合法决策和共同的善。在这一层面，协商演化为一种设计正义的重要规范，成为扩展和深化民主实践的主要理念。

（一）董事会制度与多元参与

美国大学章程规定，董事会为大学最高领导和决策机构，具有决定性的制度权力。董事会一般要确定大学的发展任务与目标，并督促大学施政朝向既定目标有效地运作。植根于“分享治权”理念的董事会无疑是大学章程治理结构中最具特色的制度。综观美国大学章程董事会制度，其显著特征就是成员构成的多元化、成员遴选的民主化与决策的协商化。如耶鲁大学章程规定，耶鲁大学董事会由19名成员组成，其中3名当然成员，包括耶鲁大学校长、康涅狄格州州长和副州长，10名原董事的继承人，6名校友董事。在董事会成员的选任上，也体现出利益相关方民主协商的特点。如加州大学章程规定，在遴选董事会成员时，州长应征询重大事务委员会的意见。成员的多元化与异质性以及集体决策彰显出董事会本身就是一种协商性机构，决策专断的可能性较小。

利益相关主体参与董事会决策不仅作为一种理念和规定体现在大学章程文本中，更在现实中得到落实。比如，国内学者在分析美国10所著名大学298名董事会成员的职业构成后总结出两个特点，一是工商企业董事和律师所占比重超过一半（占58.7%），二是非学术界人士（占85%）与校外人士（占92.6%）居于主导地位。［6］

非学术人员主导的大学董事会在美国一般称为外行董事会。外行管理的大学董事会是美国人的创造，并且至今仍是独特的美国制度。大学章程对董事会成员多元化的规定既是对相关法律法规和利益相关者理论的回应，也是对协商民主原则的遵循。成员的多元构成以及相互制衡意味着董事会的运行逻辑必定是妥协与协商式的，这也决定了大学董事会的功能主要在于协调各方价值判断和提供外部资源支持。在共治模式下，任何单一主体都没有控制董事会运作的绝对权力，合法的决策和行为必须建立在成员同意基础之上（董事会的决议一般须得到半数以上董事会成员同意），而这种同意是超越个人主义和自利道德的自由、平等与理性协商的结果。协商民主作为协调与整合个体利益与公共利益的有效机制，能使董事会中的个体利益逐步趋向公共利益，最终达到个体利益与公共利益的融合与平衡。

（二）校长负责制与权力规制

董事会作为大学最高的治理及决策机构，拥有处理大学事务的普遍权力（主要有行政权、人事权、财务权和监管权等），肩负着推动大学发展、实现大学使命的责任。这些权责主要通过校长以及下设的各种委员会行使和承担。校长作为各种委员会的当然成员在日常行政事务管理中扮演了重要角色，成为落实董事会决定的学校最高行政负责人。这种体制通常被称为董事会领导下的校长负责制。在校长的选任上，美国大学章程一般规定校长由董事会或理事会选举产生。美国大学董事会不仅有权任命校长，也有权罢免校长。如果大学校长没有切实履行岗位职责，出现违法失职行为，将有可能被剥夺校长身份与权利。

从产生的机制与过程来看，虽然校长作为学校最高行政与教育的长官，对外代表学校，拥有高度的自主权，但却不处在权力规约之中。校长的典型身份演变为一个发挥均衡作用的“牧羊人”，［7］不仅要接受董事会的监督（包括董事会自身的监督和委托其他机构对校长进行牵制，如学术评议会），执行董事会的决议，向董事会负责，又要受到基层组织和大学成员对校长角色期待的约束，听取并接受他们有关学校发展和个人福利等方面的意见或建议，维护被代表的大学成员的利益（从大学成员作为董事会候选人这一角度也能给予解释）。如耶鲁大学章程规定，校长应向董事会提交来自全体教师和大学其他机构的建议，这些建议需要得到法人的批准。康奈尔大学章程规定，校长是董事会与各个院系和学生团体之间公务交流的媒介。毫无疑问，董事会是校长权力的直接来源，校长除了董事会授予他的权力之外没有任何其他权力。［8］甚至有学者认为，“校长几乎不能下达什么命令，也没有真正政治上的支持者，除了劝说以外几乎没有其他权力。校长可能只是校园里比较有道德影响力的人”。董事会授予校长的权力也是有限的，并且董事会一般不承担由自己行使决策权力而产生的责任。当学校陷入重大危机时，董事会通常采取的策略就是换校长。权力受到制衡的校长同时要对董事会和大学成员负责。作为董事会与各个委员会、院系和学生团体之间校务交流的媒介，校长发挥着上情下达、下情上传的桥梁纽带作用，接受多重监督，肩负多重责任。

综观之，校长负责制主要在两个层面体现出协商民主精神。第一，作为公共理性选择的结果，校长产生的程序与过程遵循了协商民主原则和要求，彰显了自由平等的大学利益相关者在选举校长过程中的主体地位，凸显了他们参与理性协商的权利与能力。这种参与协商的能力又是民主合法性的内在要求和重要表现。第二，根据汉娜·阿伦特对权力的理解，权力属于某个群体并且只有在这个群体聚集在一起的情形下才能维持其存在。这种观点意味着，权力在一致同意基础之上才能成立。按此逻辑，校长的权力是利益相关者赋予的，具有典型的契约性。校长没有超越所授权限之外的权力，得到利益相关者的赞同是校长获得合法权力的根本途径。对校长而言，得到赞同的过程就是将自己的治校理念与行为同利益相关者的期待保持一致进而达成共识的过程。因而在一定意义上说，赞同的前提和核心要素就是在充分协商基础上对所讨论问题表现出的一致性，尤其是在核心价值观方面能够形成共识。而寻求共识是协商民主的一个关键特征。这便要求，校长在行使权力过程中必须充分尊重利益相关者的参与权与决策权，在作出决策时必须考虑他们的权利与偏好，并以追求偏好的协调与转变为基本价值诉求，从而实现对权力的社会平衡。［9］

（三）学术评议会与组织平衡

美国大学设立学术评议会的主要目的是彰显学术人员在大学治理中的主体地位，追求最优决策的集体性产出，发挥学术权力对行政权力的制衡作用，使大学始终成为推动学术发展的核心机构。围绕学术事务进行协商议事而非行政决策是学术评议会的主要功能和特征。由于学术评议会蕴含着共同治理和民主协商的理念与特点，使得美国大学章程将其作为大学共同治理结构中的重要组成部分，构成如同行政、立法与司法三权鼎立的权力部门。

人员构成的多元化，尤其是普通学术人员占有很大比例，构成了学术评议会的第一个协商民主特征。如学术评议会伯克利分会章程规定，伯克利分会成员包括校董会主席、校长、教授、副教授、助理教授、讲师等人员。加州大学董事会章程规定，学术评议会成员包括校长与副校长、各校区校长与副校长、学院院长、教务长、学科点主管、学籍注册官、图书馆馆员以及教学人员等。学术评议会的任何成员均有权就有关个人、系所或大学的任何事务要求在学术评议会相关委员会或多个委员会上进行听证。由此可见，学术评议会作为大学共同治理中的重要机构，保障了全校教师参与大学治理的权力。多元化的人员构成排除了学术评议会作为教授及其他高级职称人员单独行使学术权力的弊端，赋予了普通学术人员与学生共享学术权力及参与大学治理与决策的资格，这种转变不仅是学术评议会自身民主化与科学化的进步表现，也是大学走向治理和善治的必然要求，有助于决策的科学化与大学治理“超稳定性”结构的形成。

功能主要在于促进共同治理与保持组织平衡以及构成三权分立中的重要一极，成为学术评议会的第二个协商民主特征。行政委员会和学术评议会虽为董事会授权的下设机构，但是三者的权界较为清晰，既彼此独立又相互制衡，共同构成大学治理结构的主要权力运作图式。加州大学董事会章程中指出，学术评议会应该行使董事会所赋予的权力，履行董事会所规定的职责，学术评议会经董事会批准有权决定除荣誉学位外的入学、证书和学位事宜。可见，学术评议会是董事会下设的处理有关学术事务的一个管理机构，需要接受董事会的领导并向董事会负责。然而向董事会负责并不等于董事会可以无视学术评议会的权限对其横加干涉。相反，属于学术评议会范围内的事务决策，董事会必须征求其意见才能通过。如加州大学董事会章程规定，经校长提议，征询学术评议会意见后，董事会将设立各种学位，上述学位随后将由大学各学术单位授予合适的候选人。事实证明，以学术评议会为中心的共同治理机制成为美国高校建设世界一流大学的有效手段，有助于实现教学研究人员与行政管理人员两者之间的权力与利益均衡，进而达成共识共同推动大学治理。在美国，学术评议会逐渐朝向一个制度合理、功能完善和运行规范的学术性管理机构发展，在大学共同治理结构中扮演着不可或缺的组织平衡角色。［10］

三、原因分析

美国大学章程治理结构中蕴含的协商民主机制是在特定的历史传统和现实环境的互动中产生的，是大学适应高等教育大众化、民主化和科学化而主动变革治理方式的一种结果，凸显出美国大学深化治理结构改革的新路向，一定意义上反映了大学治理结构变迁的趋势。

（一）协商民主传统渗透美国社会

国会、总统和法院三部门之间的协商，是美国分权制度的一个核心特征，这一事实有力地支持了协商民主是美国宪法的概念性特征。20世纪80年代，“协商民主”的思想萌芽。［11］20世纪后期，协商民主理论与实践再次引起了美国学者的高度关注，他们探索出了共识会议、协商式民意调查、愿景讨论会、公民陪审团、学习圈等协商民主形式。在学者的倡导下，美国对协商民主的认同和运用已经渗透到政治与社会生活的各个方面，如美国联邦参议院的协商民主、社区民主协商等。面对势不可挡的协商民主潮流，美国一流大学不同程度地成为协商民主试验场所（有的大学成立了协商民主研究中心），对大学治理结构的改革与完善产生了重要影响。尤其是有些协商民主理论家本身就是大学的教授与管理者，他们的研究在某种程度上也间接地推动了大学治理结构的协商民主化进程。

（二）大学权力机构对利益相关者权利的尊重

现代美国大学的主要特征是教师个人享有极高的自治权以及由教师组成的学科院系具有强大的力量。成功的政治制度必须在大学这种权力分散的特性与建立集体决策机制的要求之间保持一种平衡。协商民主则是保持这种平衡的有效手段。可以说，美国大学章程治理结构中表现出的协商民主精神和原则是主客观因素共同作用的结果，既可看作是协商民主理论在大学治理中的延伸与实践以及大学举办者对协商治理的有效回应，又可认为是大学为消除分歧和差异以及形成共识而有意采取的一种妥协策略。其中，在依法治教背景下，大学权力机构对利益相关者应有权利的尊重以及利益相关者对现实权利的争取在诸多影响因素中占主导地位。大学治理结构正是在行政权力与学术权力以及行政权力与利益相关者权利之间的互动、博弈与融合中逐渐生成出协商民主基因。协商民主基因的产生反过来又有助于增强大学治理结构的稳定性、有效性和合法性。作为构建利益均衡机制的核心要素，协商民主能有效避免某些单一主体对大学的控制，有利于实现公共利益的最大化，从而使得大学获得校内外的广泛支持。

四、对完善我国大学章程治理结构的启示

虽然我国的协商民主具有鲜明的中国特色，且我国大学章程与美国大学章程制定的历史、社会与文化背景差异较大，但是在凸显“中国特色”的基础上借鉴“美国通见”，应是完善我国大学章程治理结构的务实选择。

（一）实现行政决策主体的多元化

我国目前的大学章程都是在遵循相关法律法规的基础上制定出来的，合法律性特征明显。党委领导下的校长负责制是每一所公办高校现行的领导体制和决策机制。现有文本中，几乎没有大学章程规定将师生员工及其他利益相关者纳入党委成员。这一方面既是我国大学领导体制的传统和特色，另一方面又为党委领导体制的改革预留了空间。与美国大学章程相比，我国大学章程的一个突出的问题就是既没有规定党委会的人员职数和构成，也没有规定党委会的运行程序，大学权力运行缺乏“最低限度的公正”。［12］为使利益相关者作为权力机构成员参与大学决策，提升决策质量和治理效果，体现协商共治的办学理念，有学者主张中国大学应引入美国董事会制度。事实上，国内的南方科技大学已经在大学治理结构中确立了理事会的决策机构地位。然而，现实中更多的大学章程只是将董事会作为学校建设与发展的咨询建议机构看待，与美国大学董事会相比有着本质上的不同。即使是南方科技大学，党委会依然是学校的领导核心。就完善我国大学章程治理结构而言，需要思考的是如何借鉴美国大学董事会多元主体治理的模式而不是简单地引入其形式。中国特色社会主义国情决定了坚持党委领导下的校长负责制是我国大学的立校之本、办学之基、力量之源。但是，强基固本不等于放弃局部开新。务实的选择是改善党委成员的结构与增加成员的人数，逐步实现行政决策主体的多元化。正如有学者提出，中国大学的党委会委员可以由三部分人组成，校外人士占三分之一、教授党员学生党员占三分之一，学校领导层的负责人占三分之一。［13］还有学者认为，要建立以党委会为主导的大学委员会。大学委员会成员由党委委员（占1/2-1/3）、政府相关职能部门人员、师生代表和合作办学代表组成。［14］无论是哪一种改革方案，都凸显出目前的高校行政决策体制已不能适应高校利益格局中形成的不同利益主体并存、各利益主体相互博弈的局面，也不利于加快推进大学治理体系与治理能力现代化。我国大学章程应在坚持社会主义办学方向不动摇的前提下逐步使决策机构和权力向利益相关者（主要包括政府相关部门人员、师生代表、大学出资者与校外有关人士）开放，构建以党员代表为主体、成员构成比例相协调的决策体制机制，让多元利益主体在享受共同治理和民主协商权利的基础上追求利益的最大公约数，这将是大学走向治理和善治的重要战略选择。

（二）构建权力制衡机制

构建权力制衡机制是避免权力腐败与维护权力有效运行的重要保障。权力制衡的前提是权力的分离与彼此独立。在我国大学场域中，由于法律关系不明晰、权责不明确，致使权力制衡机制尚未完全建立起来。这种“权力失衡”主要体现在政府对学校的微观管理过多以及校内学术权与监督权对行政权约束乏力两个方面。在政府与高校关系层面，由于法律没有明确高校公法人地位以及政府未能完全摆脱对学校进行微观管理的路径依赖，从而影响到高校依法自主办学局面的形成。在学校内部层面，虽然《高等学校章程制定暂行办法》规定了大学章程应当保障学术组织充分发挥咨询、审议、决策作用，维护学术活动的独立性，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。但是，行政权依然是控制学校运行和决策的主导力量，学术权与监督权发育不足，难以在权力制衡机制中发挥应有的作用。

针对高校内外部权力失衡的现状，政府应改变传统微观管理的惯习，探索宏观管理的途径与方式，不断弱化政府的干预、控制等行政角色，强化政府的立法、监督等服务职能，明确政府和高校各自的权责，为高校真正实现依法自主办学提供良好的外部环境和制度保障。高校应依凭大学章程以及有关法律法规，约束对高校拥有直接管理权的政府权力，充分发挥章程作为第三方约束机制的功能。对于高校内部权力，大学章程应完善校长选拔任用制度，借鉴美国大学校长遴选机制，加强校内人员在校长选聘上的主导作用；同时，章程要归权于学术，逐步发挥学术权力在学校决策中的作用，使得学术权力能够自发地对行政权力进行约束。［15］从根本上说，构建权力制衡机制的关键在于约束对高校拥有直接管理权的政府权力和高校中的行政权力，而制约行政权的膨胀又是协商民主的重要价值之一。在这里，构建权力制衡机制与协商民主实现了一种耦合。对约束政府权力来说，由于协商民主强调合法的决策来自于公民的公共协商，因此政府对高校管理的合法性必须建立在与高校进行理性协商的基础上，未经高校参与的政府教育决策是不符合协商民主原则的。对约束高校行政权力而言，协商民主强调所有受决策影响的人都应该参与决策过程，主张共识的达成是运用公共理性进行对话、讨论的结果，因而高校行政权力必须与学术权力进行平等的理性对话才能消除利益分化和冲突，进而达成共识，形成教育合力。

（三）凸显“妥协”在治理结构中的价值

美国大学章程治理结构中体现出的多元参与以及权力制衡原则既是对协商民主理论的认同，也是对妥协理念的尊重和运用。综观我国大学章程治理结构，似乎难以寻觅到“妥协”影迹。这是因为妥协被“污名化”和“妖魔化”了。人们往往过于强调妥协的消极意义，将它与“屈服”“背叛”“变节”等同。与美国相比，我国大学章程治理结构一个显著的特征就是“不妥协”，如学生不能作为学校最高决策机构成员，教师不能选举和罢免校长，社会人士不能参与学校重大事务决策，学术委员会不能监督党委和校长等。为进一步完善我国大学章程治理结构，理性与务实的做法是既要坚守原则，又要适度妥协。事实上，妥协并不是对原则的牺牲，它是以非根本利益、非根本原则上的让步换取对根本利益、根本原则的坚持，是一种坚持原则稳步实现既定目标的最好方式。［16］就现实而言，坚守原则主要包括：坚持高校社会主义办学方向不动摇，坚持党对高校的领导不动摇，坚持“双一流”建设目标不动摇，坚持高校基本职能不动摇。适度妥协主要指的是为了实现上述目标而采取的必要让步和改革，如赋予师生更多平等的参与权与决策权，加强学术委员会自身的建设，引入第三方机构对学校进行评估与监督，鼓励社会力量参与办学，等等。需注意的是，不能将适度妥协与“怎么样都行”混同。从根本上说，适度妥协是对利益相关者基本权利和理性精神的尊重，是对教育民主理念的遵循，是对高校教育发展规律的顺应，而不是无原则、无立场、无底线的迎合献媚。显然，高校需要重新认识“妥协”在治理结构中的价值，区分值得称赞的妥协与可谴责的妥协，替教育“妥协”正名，为教育“妥协”而努力。