刺激高等教育市场形成与发展的政策选择——对美国高等教育政策的学习与借鉴

（北京航空航天大学，北京 100191）

我国高等教育市场形成与发展的实践进展缓慢，美国联邦政府推动高等教育市场形成与发展的实践，为我们提供了可资借鉴的经验。

一、美国联邦政府政策调整：从资助院校到资助学生

20世纪50年代末美国联邦政府进入了大力干预高等教育的阶段，“国防教育法”“高等教育设施法”“高等教育法”的相继颁布，使大量的联邦资金注入到高等教育领域，推动美国高等教育迅速发展，规模急剧扩张。然而联邦政府的资金在给美国高等教育发展带来“黄金十年”的同时，也给美国高等教育带去了联邦的控制，美国高等学校为了获得联邦资金而去迎合联邦政府的要求，而对20世纪60年代末期学生多样化需求的增长并未给与积极回应，与此同时，毕业生失业、结构性失业问题的出现加剧了高等教育领域矛盾的集聚，大规模学生运动爆发。为了解决高等教育矛盾，增强高等教育对社会需求的回应，提高高等教育质量，联邦政府在1972年的“教育修正案”中对高等教育政策进行了调整，从60年代以资助院校为主的政策方案转变为70年代的以资助学生为主的政策方案，这次政策调整将市场机制引入了高等教育领域。

（一）20世纪60年代资助院校的政策方案

在20世纪60年代，美国联邦政府的高等教育政策均以资助高等学校为主要内容，联邦政府提供拨款或贷款为高等学校的教室、图书馆、实验室及校舍建设提供资金。如“国防教育法”第三条规定，联邦政府“每年拨款七千万美元用于实验室维修或设备修理，也可以用于购置视听教材、设备、教科书和教师讲授数学、科学和现代外国语所需参考材料”［1］；“高等教育设施法”授权联邦政府“向所有的四年制高校、初级学院及技术学院提供资助，以使它们为科学、语言和数学的教学而改建图书馆和教室；为各类教室建设提供为期50年的贷款；为建设初级或社区学院校舍提供5000万贷款”［2］；“高等教育法”规定联邦政府“向大学院校提供用于提高和改进本科教学设施的拨款，学科范围扩大到科学、数学、外语、历史、地理、管理、英语及其他人文学科、艺术和师范等学科的本科生教育，拨款可以用于这些教育所需的视听材料、教室或视听中心设备和书刊等材料的购买、装修与改造”［3］。

联邦政府资助院校的方式实际上是对高等教育资源进行权力配置的方式，联邦政府的资金大量流入高等学校，联邦资金承担了高等学校的大部分费用支出，使高等学校能够保持较低的学费水平。

（二）20世纪70年代资助学生的政策方案

1972年实施的“教育修正案”被视为联邦政府高等教育政策的里程碑，开启了联邦政府以资助学生为主的政策时代。联邦政府建立的学生资助体系包括“两助”“两贷”和“一勤”［4］。“两助”是指基本教育机会助学金和补充教育机会助学金，为低收入家庭学生提供经济资助，“两贷”是指担保学生贷款和国家直接学生贷款，向有需要的学生提供低息贷款，“一勤”是指勤工助学，学生能够通过工作获取报酬来偿付学费［5］。

联邦政府资助学生的方式是对高等教育资源进行市场配置的方式，联邦政府将大量的资金用于消除学生获得高等教育机会的经济障碍，同时对高等学校的直接拨款大量削减，使高等学校不得不依赖于收取学费作为主要的收入来源。联邦政府大力资助学生，实际上鼓励了高等学校提高学费，联邦政府提供高额的学生资助，使美国高等教育出现“高学费高资助”的发展局面。

二、资助理念的转变：从对院校负责到对公民负责

美国联邦政府对高等教育的资助方式从资助院校到资助学生的调整，不只是政策操作层面的调整，其反映出的是政策理念的改变。20世纪60年代美国联邦政府采取了对院校负责的资助理念，而70年代则采取对公民负责的资助理念。

（一）20世纪60年代的资助理念：对院校负责

20世纪60年代联邦政府的高等教育资助理念是对院校负责，即联邦政府有责任保障高等学校的基本生存所需。这一理念在“国防教育法”颁布之前就已经形成，这是由于联邦政府需要弥补由于战争对校园造成的损失，而且面对即将到来的入学潮，联邦政府认为有责任弥补高等学校教学设施的不足，增强高等学校的容纳力，以帮助高等学校应对扩大高等教育入学机会的要求。

相对于繁荣的美国经济来说，二战后的美国大学校园残破不堪，教室短缺，师资不足。教室短缺是由战后美国高等学校入学人口的持续增长造成的，有数据显示在1968年时高等学校注册人数接近700万人，与10年前相比已经翻了两番，比1940年翻了四番［6］，如此快速增长的入学人口，足以让美国高等学校的教室紧张，而二战后大量退伍军人涌入校园，更加重了这种情况，“高校学生爆满，教室严重短缺，新建的高校已不见美观典雅的传统建筑，许多高校甚至以简易帐篷充作临时教室”［7］。师资不足也是一个长期存在的问题，二战以来美国教育系统都面临着教师短缺的问题，由于战争的原因，很多大学生被征召入伍，甚至很多男性教师也参军，再加上工业革命的来临，美国社会上的工作机会增加，受到更好工作机会和更高水平薪酬的吸引，很少有人愿意从事教师工作。

联邦政府对高等学校的这种情况十分了解，从1954年到1958年艾森豪威尔总统每年的国情咨文中，都会提到教室和教师紧缺的问题，他表示，美国高等学校的师资和学校设施已经不能满足人口增长的需要，美国联邦政府应该协助各州处理好这个问题。艾森豪威尔多次提出联邦援助计划，以消除学校教室不足的情况。1957年苏联人造地球卫星发射成功之后，美国上下对高等教育系统的改革要求与日俱增，为了培养国家安全所需的大量科学技术人才，扩大高等教育入学机会成为联邦政府首要的政策目标，对于高等学校来说，要接受联邦政府提出的扩大高等教育入学机会的任务，容纳能力是一个极大的挑战。艾森豪威尔总统对此的态度是，虽然联邦政府不应该对教育过多干预，但是美国教育由于战争导致的衰败，应该由联邦政府出面弥补，联邦政府也有责任帮助高等学校应对即将到来的入学潮，增强高等学校的容纳能力。正是在这一理念的指导下，联邦政府资助高等教育采取了资助院校的政策方案。

（二）20世纪70年代的资助理念：对公民负责

从1972年“教育修正案”颁布开始，美国联邦政府资助高等教育的理念就转变为对公民——“人”负责，即联邦政府应该保障学生的接受高等教育机会。这一理念是在20世纪60年代末70年代初出现的，联邦政府在20世纪60年代末对扩大高等教育机会的政策实施情况进行评估，结果发现政策实施的效果并不理想，联邦政府的资助并没有有效提高低收入家庭学生的高等教育入学机会。这一结果引发了关于资助方式与资助目的的讨论，在讨论中，资助学生的优势逐渐显露，联邦政府的责任也逐渐清晰，即联邦政府对公民的高等教育权利负有不可推卸的责任，联邦政府应该对“人”负责而非对高等学校负责。

1969年1月，美国卫生、教育和福利部对美国高等教育入学机会情况进行调查的结果公布，调查报告——瑞夫林报告指出：低收入家庭学生在入学的几率上明显小于高收入家庭的学生；联邦政府以资助院校为主的方式在扩大高等教育入学机会上的作用是有限的，而联邦政府为低收入家庭学生提供的学生资助也并没有使低收入家庭学生从中受益，本该帮助更多低收入家庭学生入学的资助金，更多地流向了那些并不需要资助的中高收入家庭学生。报告指出：联邦政府是资助学生还是资助院校，取决资助高等教育的基础哲学，目的不同可以有不同的选择，如果出于提高高等教育入学机会的考虑，更应该选择资助学生。接受高等教育是每个公民的权利，这个权利不能因为经济原因而丧失，相对于高等学校，联邦政府更有责任保障公民的基本权利，这应该是联邦政府资助高等教育的基本理念，所以政策的首要出发点应该着眼于学生资助。参众两院的很多议员非常赞同这一观点。教育机会助学金的提出者议员佩尔强调，联邦政府对它的人民负有责任，而不对高等学校负有责任，这就意味着联邦政策的首要出发点在于学生，高等学校也只有在为人民服务、适应人民需要的时候，才可得到相应的资助。从20世纪70年代初开始，这一理念成为联邦政府资助高等教育政策的核心理念。

三、市场机制的运作

美国联邦政府资助理念与资助方式的改变，使美国高等教育资源的配置方式从权力配置转变为市场配置。一般来说，高等教育资源的市场配置被视为高等教育的市场化，本研究认为，资源的市场配置取决于两个条件，一是竞争机制的引入，二是消费者权力的增强，两者的相互作用才促使市场竞争机制得以运作，才是高等教育市场化的关键。美国联邦政府的资助方式调整，引起了包括资源流动路径、高等学校获取资源方式、学生与高等学校的关系及权力分配等一系列的改变，前两者将竞争机制引入到高等学校当中，后两者使学生的消费者权力得到加强，它们的相互作用促成了高等教育领域市场机制的运作。

（一）通过资源路径改变，引入竞争机制

资助方式从院校资助到学生资助的改变，首先改变的是资源流动的路径，联邦政府与高等学校之间的资源流动从直接流动转变为间接流动，资源流动路径的变化使高等学校获取资源的方式从分配转变为竞争。高等学校之间竞争的引入，是市场机制运作的条件之一。

1.资源路径改变：直接到间接

在资助院校的方案中，联邦政府资金的流动是通过行政的层级实现的，即通过“联邦政府—州政府—地方政府—高等学校”的路径发放联邦资金。联邦政府在高等教育法案中明确要求各州设立专门的管理机构，联邦政府对各州资金管理规则、获取联邦资助的高等学校资格、学生获得资助的资格等做出规定，各州的管理机构具体执行资金的发放工作，对联邦资金的使用进行监督与管理，执行机构没有权力私自更改联邦资金用途，通过各州的执行机构，联邦政府的资金直接流入到高等学校。

采取资助学生的方案后，联邦资金间接地流入高等学校。联邦政府不再直接针对高等学校的需要拨款，而是根据学生的需要对其进行资助，联邦资金直接拨发到学生手中。联邦资金直接流入学生手中，对于高等学校而言不能直接地从联邦获得资金，而是需要间接地通过向学生收取学费的方式获得联邦资金。

2.高等学校获取资源方式改变：分配到竞争

联邦政府资源流动路径的改变，对于高等学校而言，资金的提供者从联邦政府转变为学生，这一改变促使高等学校获取资源的方式发生变化，高等学校从联邦直接获得资金，依赖的是按需分配，而从学生手中获得资金，依赖的是竞争。

高等学校从联邦政府手中直接获得资源，只需要满足联邦政府的要求，就可以分配到一定份额的资金。比如联邦政府在“高等教育设施法”的条款中规定，联邦政府向所有的四年制高校、初级学院及技术学院提供资助，用于新建或改善研究生学校［8］，高等学校只需要提供相关证明，证明正在开设研究生教育或准备开设研究生教育，并存在经济方面的需求，就可以获得相应的拨款，用于实验室、图书馆等校舍与设备的建设资金也是如此，联邦政府根据各州的高等教育情况对高等教育资源进行分配。“国防教育法”第六条规定，联邦政府资助高等学校建立现代外语教学中心、语言训练班，中心还需提供诸如历史学、政治学、语言学、经济学、社会学、地质学和人类学等学科的教学，联邦政府提供中心建立和运转所需费用的50%，如果高等学校能够证明资源的不充足，联邦拨款可能会提高至所需费用的80%［9］。

资源流动路径改变后，联邦资金是掌握在学生手中的，学生有权力决定上哪所学校，高等学校通过收取学费获得联邦资金，并且成为主要的收入来源，因此就必须同其他高等学校竞争生源，只有竞争生源、获得生源才能获得学生手中掌握的资金。高等学校需要提供良好的教学条件、优质的教学服务，提供适合学生需要的专业课程，让学生享有美好的教育经历，获得学生的认可，才能获得更多的生源。也就是说生源的竞争，归根结底是高等教育质量的竞争，能够为学生提供优质高等教育的学校，才能吸引大量的生源，获得学生手中的资金，而不能为学生提供优质高等教育服务的高等学校，很难吸引到学生，也就无法获得学生手中掌握的资金，这样高等学校将无法生存。关系着自身生存的生源竞争，使高等学校之间产生了提高教育质量的竞争。

（二）通过校生关系调整，强化消费者权力

联邦政府资助方式的改变，促使学生与高等学校之间关系的改变，资助院校的方案维持着学生与高等学校之间传统的教育关系，而资助学生的方案使学生与高等学校之间的供求关系得到强化。校生关系的改变也改变了双方的权力关系，在教育关系中，高等学校是权威，在供求关系中，学生的消费者地位被提出，消费者权力受到重视并得到加强。消费者权力增强使市场机制运作具备了第二个条件。

1.校生关系改变：教育关系到供求关系

在传统的学生与高等学校的关系中，教育关系是双方最基本的关系，学生是受教育者，高等学校是教育者，在教育关系中提倡尊师重教，双方并不是平等的关系，学生在双方的关系中处于被动的、弱势的地位，高等学校处于主动的、强势的地位。学生是被管理者，高等学校是管理者，是学生的大家长，或者可以说双方之间是存在等级关系的，学生处于等级关系中的下级，学生要接受高等教育就需要接受高等学校的管理，“高等学校通过规章制度约束学生，学生只有接受和服从”［10］。联邦政府资助院校的方式下，高等学校专注于从联邦获得资源，不会对传统的学校与学生的关系产生更多的影响，所以无形之中强化了双方的教育关系。

实施资助学生的方案后，学生与高等学校之间的教育关系被另一重关系超越，那就是供求关系，学生作为高等教育消费者的身份被提出，高等学校作为生产者与学生双方基于生产与消费形成的供求关系成为主导关系模式。供求关系与教育关系相比，学生的地位与作用增强，双方的关系更加平等，学生作为消费者可以根据自己的需求，对高等学校提供的教育服务提出要求，而高等学校也需要根据学生的需求做出改革。

2.校生权力关系改变：学术权力到消费者权力

学生与高等学校之间关系的改变带来了双方权力对比的改变，在教育关系中重视高等学校的学术权力，高等学校具有选择学生的权力，而在供求关系中学生的消费者权力得到重视，选择权掌握在学生手中。

在学生与高等学校的教育关系中，高等学校的学术权力被强化，高等学校是提供高深学问的场所，是学术权威，掌握着学术领域发言权，所以高等学校拥有控制知识生产过程、决定知识生产内容的权力，具体来说就是高等学校决定着“教学计划制定、课程专业设置、学生评价考核”［11］等，而学生在学术方面并没有更大的权力，学生必须接受并符合要求才能获得学位。正是因为学术权力的不可侵犯、不可挑战，所以在双方的教育关系中，高等学校的选择权更加突出，高等学校依据自己的学术标准或其他标准衡量学生、选择学生。

在学生与高等学校的供求关系中，学生作为消费者，其地位与作用有很大的提升，双方的关系渐趋平等，选择权也转移到学生手中。消费者权力有影响生产者生产的作用，在供求关系中，供给者、生产者会根据需求调整自己的生产与供给，提供消费者喜爱的产品，学生作为消费者对高等学校提供的生产与服务也会产生影响，高等学校的教学模式、管理模式、课程时间安排、授课形式等具体形式，会根据学生的需要进行改变，提供更加多样化的高等教育服务。消费者因为掌握着资金，所以掌握着由此带来的权力，即自由选择产品的权力，正如美国学者所言，“学生拥有了钱包的权力，将会坐上司机的位置”［12］，这意味着学生掌握了决定权，学生用“脚”投票，根据自己的兴趣、喜好，在高等学校之间进行自由选择，学生可以决定上哪一所学校不上哪一所学校，决定学习什么专业不学习什么专业。

（三）高等学校竞争与消费者权力的相互作用

高等学校竞争与消费者权力的相互作用，是双方相互促进、相互提高的作用，高等学校之间为获取生源而展开的高等教育质量的竞争，需要以学生的需求作为依据，实际上强化了学生的消费者权力。学生消费者权力的增强，会产生对高等学校更大的影响力，使高等学校之间的竞争更加激烈。两者的相互促进使市场机制得以运行，也使高等教育资源利用效率和高等教育质量得以提高。

1.两者的相互促进

高等学校的竞争强化消费者权力。高等学校之间生源的竞争，在于高等学校及其提供的服务对学生是否有足够的吸引力，这种吸引力是一种综合实力，包括学校的社会声誉、校园环境、师资力量、科研实力等，但归根结底还在于高等教育质量的高低。“高等教育质量应该致力于符合消费者的愿望和需求”［13］，学生作为接受高等教育的个体，是高等学校的顾客，高等学校提供的产品和服务，首先应该让顾客满意，符合顾客的需要。这一质量观已经越来越得到认可，这就要求高等学校必须以学生的需求为依据，不断调整自己的产品与服务，这样才能增强高等学校对学生的吸引力，吸引更多的生源。所以高等学校之间生源的竞争，高等教育质量的竞争，需要依据学生消费者的需求，只有依据学生的需要调整与提高，才会提供学生满意的高等教育服务，否则就是无源之水无本之木。高等学校对学生需求的依赖，无形之中增强了学生的消费者权力。

学生消费者权力增强也促进高等学校之间的竞争。消费者能够影响生产者生产的原因在于消费者拥有自主选择权，“消费者享有自主选择商品或服务的自由和权利，有权利和自由对经营者进行选择，有权利和自由选择商品种类和服务方式，有权利和自由决定是否要购买一种商品或服务，在选择商品种类和服务方式时，有权利对商品和服务进行比较筛选”［14］。学生作为消费者也享有自主选择权，学生能够自主选择上哪一所大学，选择学习什么专业，甚至自主选择教师、学习内容、学习时间等。学生的自主选择会刺激高等学校之间的竞争，自主选择的程度越高，竞争越激烈，因为哪所大学能够为学生提供满意的服务，哪所大学就会被学生选择，而能否被选择的关键在于哪所大学能够在提高质量的竞争中胜出。随着学生消费者权力的增强，学生自主选择的程度更大，那么作为消费者引导生产者生产活动的力量就更强大，高等学校必将根据学生的需求改善自身的“生产活动”——提高高等教育质量的活动，对学生需求的依赖程度就越强。谁能够更好地满足学生的需求，谁就能得到更多生源，所以学生消费者权力增强，将客观上刺激高等学校之间在满足学生需求方面的竞争更加激烈。

2.两者的共同作用

高等学校的竞争与学生消费者权力的共同作用，最终促使高等教育资源利用效率的提高和高等教育质量的提高。高等学校之间的激烈竞争，使高等教育资源的获得越来越困难，而所获得的高等教育资源就显得极为珍贵，高等学校会特别重视稀缺资源的使用，充分利用资源使其发挥最大的效率，用于加强自身的建设，提高自身的竞争力，以获取更多的资源。随着学生消费者权力的加强，其手中的自由选择度越来越高，能够选择的范围越来越大、内容越来越丰富，所以学生在选择时更加重视比较不同的高等学校给自己带来的利益，比较不同的高等教育服务的增值，最终选择最适合自己的、给自己未来带来更多利益的高等学校，客观上也是提高了高等教育投资的效益。

高等学校的竞争与学生消费者权力之间的相互作用，促使高等学校提供的服务与学生的需求之间的匹配程度越来越高，换句话说高等教育服务越来越能够满足学生的需求，学生对高等教育服务的满意程度越来越高。这一结果正是高等教育质量不断提高的表现。

四、政策经验与政策建议

从对美国联邦政府资助方式、资助理念及市场机制运作的分析中，本研究得到这样的经验：发挥学生作用是高等教育市场形成与发展的关键。根据这一经验，本研究认为促进高等教育市场形成与发展的政策核心应该是赋予学生自由选择权。

（一）政策经验：学生是高等教育市场形成与发展的关键

在美国高等教育市场化的过程中，学生的作用尤其突出，联邦政府利用学生引起高等学校之间的竞争，引导高等学校发展方向，成功地将市场机制引入到高等教育领域。

学生是高等学校不可分割的一部分，学校没有学生就不能称之为学校，生源是高等学校生存之本，所以对生源的竞争是关系着高等学校生存命脉的竞争。即使在学费水平较低、高等学校收入不依赖学费的时候，对生源的竞争也是存在的，高等学校需要竞争优秀的生源，以传承高深学问，而当学生手中掌握大量资金、高等学校收入依赖学费时，高等学校不仅需要优秀的学生，也需要学生手中掌握的资源，获得学生就意味着获得了资源，生源的竞争格外激烈。美国联邦政府推进高等教育的市场化，就是利用了这一点，联邦政府将资金放在学生手中，促使高等学校之间展开生源与资金的竞争，顺利地将市场竞争引入其中，达到了运用市场机制提高高等教育资源利用效率的目的。

学生在高等学校职能的履行中，发挥着影响高等学校发展方向的作用。培养人才是高等学校的重要职能，如何培养人才，培养什么样的人才，影响着高等学校的生存；满足社会的需求、为社会服务是高等学校的职能之一，如何满足社会需求、如何为社会服务也影响着高等学校的发展。学生在高等学校履行培养人才与服务社会职能中都能发挥重要作用，高等学校培养人才的对象是学生，根据学生的需要提供学生满意的教育服务，是高等学校发展的基本方向；学生作为个体需求者，反映着自己的利益需求，同时也反映出社会的利益需求。学生接受高等教育的一个重要原因是获得好的就业机会，社会用人单位对人才的需求与程度会从就业市场、薪资水平等方面体现出来，学生在选择大学与专业时，一定会参考社会对人才的需求，选择就业前景好、薪资水平高的专业，学生的选择将社会的需求反馈到高等学校当中，所以高等学校只需满足学生的需求，即可满足社会的需求，换句话说，学生的需求会影响高等学校的发展方向。美国联邦政府的政策调整也利用了这一点，联邦政府强调学生的消费者权力，强调学生的自由选择，能够充分地将社会需求反馈给高等学校，从而使高等教育提供多样化的服务，达到了依靠市场机制提高高等教育质量的目的。

可见，学生是美国高等教育市场形成与发展的关键所在，充分利用学生的身份地位、发挥学生的作用与影响力，有助于高等教育市场的形成与发展，而学生与资金的结合更加速了市场的形成与发展。

（二）政策建议：赋予学生自由选择权

鉴于学生的作用，本研究认为促进高等教育市场形成与发展的政策，应该突出学生的作用，重视学生，赋予学生充分的自由选择权，使学生发挥消费者的作用。

首先，在政策理念层面要重视学生。理念直接影响政策的选择，只有让重视学生的理念生根，才会在政策层面开花。引入市场机制要重视学生而非重视高等学校，要将学生放在第一的位置，高等学校放在第二位，高等学校必须在满足学生的需求时才能生存发展，高等学校的生存与发展不能由政府来保障，而是需要参与竞争，在竞争中优胜劣汰，才能使高等学校锐意改革，提高质量，这样才能达到引入市场机制提高高等教育质量的目的。

其次，在政策策略上要重视学生的消费者权力，赋予学生自由选择权。我国是一个高等教育大国，学生群体数量众多，高等教育市场化需要发挥学生群体的消费者作用，达到影响高等教育发展的目的。消费者权力需要以自由选择权为基础，在政策策略选择上，需要采取能够加强学生消费者权力的措施，尤其是强化学生自由选择权的措施，这样可以通过学生的选择反馈社会需求，达到引导高等教育发展的目的。

第三，在具体操作层面上，改变资金投入路径。高等教育市场的形成不需要减少对高等教育的投入，而需要改变投入的路径，减少直接对高等学校的拨款，使高等学校依赖竞争获得资金，让资金的获得与高等学校的质量、效益挂钩，增加从学生手中流动到高等学校的资金，使学生掌握资金的分配权、拥有选择权，从而发挥学生自由选择对高等学校的影响。

当然高等教育市场是市场与政府的相互作用，政府仍需实施监管。美国学者罗杰·盖格认为，“如果说美国高等教育有卓越和公平的方面，那么这种卓越和公平来自市场与政府的相互作用，政府调控的持续存在是必要的”［15］。在高等教育市场化过程中，政府不应干预高等学校之间的合理竞争，但政府应该发挥持续调控的作用，维持市场秩序，维护公平竞争环境，保证竞争合理有序，避免垄断及不正当竞争，推进高等教育市场稳步推进。