管办评分离背景下以教育标准促进教育评估发展①

（昆明理工大学，云南 昆明 650093）

党的十九大报告提出，转变政府职能，深化简政放权，推进管办分离。这个重要战略部署为深入推进教育管办评分离，促进教育评估工作发展提供了理论指导和政策依据。在当前以政府评估为主导的格局下，想要提高专业评估的影响力，就必须高度重视教育标准的研制和运用，积极打造教育评估格局中教育标准的重要一极。通过参与教育标准研制，评估机构可以凭借标准研制的专业权威实现专业服务力量对政府权力的影响。

一、教育标准对教育评估的重要性

第一，教育标准是教育评估活动的依据。“评价是一种价值判断的活动，是对客体满足主体需要程度的判断。”［1］任何一个教育评估活动都是作为评价主体的人依据一定的教育标准对客体现实状况、进步程度、发展水平所作出的一种带有“比对”倾向的判断，这种“比对”倾向总是在预先有特定标准的情况下产生的。因此，教育标准是教育评估项目实施的重要依据和参照，教育标准一般会从评估目的、原则、价值、主体、内容、指标、方法、技术、流程、结果等方面对评估活动进行全方面的规定，从而确保评估活动的规范性。如果没有依据一定的标准，教育评估活动肯定是杂乱无章和粗放的，其结果肯定也是不够客观、公正的。同时，教育标准又是评价主体对评价对象“应然状况”的一种预设、期望和导向，因为标准总是从最基本的方面对评价对象进行一种限定性的规范，也总是在更高层次上对评价对象的发展方向和目标进行一种导向性促进，这种导向性的价值、理念、目标恰恰是评价对象在新的层次上不断发展的深层次动力所在。

第二，掌握教育标准技术就掌握教育评估的制高点。基于标准与评估之间内在的逻辑关联性，任何评估活动、项目都会将标准研制和运用作为重要的任务。基于此，我们也就不难理解，为什么政府总是以标准为抓手来推进评估，为什么评估机构总是以标准研制为核心来抢占评估的制高点。在公共治理格局下，政府除了不断下放教育管理权力，还要加快推进教育管理方式转型，即“由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由办教育向管教育转变，由管理向服务转变”［2］。当前，世界各国推进教育管理方式的转型，往往都是以标准为杠杆，强化标准运用和监督，抢占教育发展的主动权，以实现政府的价值目标。以英国为例，政府为了强化其在教育发展中的重要作用，保障政府行为在促进教育质量提升中达到预期的效果和目标，早在1992年就建立了教育标准局。在很大程度上，英国教育标准局代表了国家意志和政府权力，也是政府行使教育权力的重要机构。

第三，研制教育标准是评估机构的重要任务。虽然政府通过教育标准可以对教育进行宏观管理和督导，但并不意味着政府就要垄断教育标准的研制权力。一般情况下，政府是通过教育标准体制机制设计，以专业机构为主导来推进各类教育标准的研制。英国的教育标准局就是如此，虽然它带有明显的权力色彩，但是在标准研制的过程中，它还是经常“聘用中介性督导机构进行服务，采取准市场模式引入市场竞争，在一定程度上分担了教育标准局的工作，保证了督导评价结果公平、可靠”［3］。这种鼓励中介机构参与评估的机制，有利于引导中介机构、专业机构逐步将标准研制提到重要日程。从管理职能的定位来看，政府是以标准为手段实施对教育的宏观管理职能，而不是将全部精力陷在教育标准的研制上，因为任何一个标准的研制，都需要通过大量调研、需求分析、数据采集、数据测算、反馈修订、政策分析、效果预测等程序才能最终完成，也就是说，标准研制是一个比较精细化的工作，需要大批具有丰富研究经验的专家才能确保完成，无论从工作的专业化程度，还是从工作的复杂性程度来看，显然都不是政府所主导的业务范围。

二、以教育标准提升教育评估权威

第一，通过标准研制掌握大量的第一手数据，为评估结果的全面性奠定了基础。研制标准是评估机构的核心竞争力，在标准研制和实施过程中，评估机构的专业地位和权威性也会随之得到提升。研制标准需要对相关领域、对象进行全面调研，在调研中采集大量的第一手真实数据，而这些数据往往就是研制标准的重要依据。标准研制的是否科学在很大程度上取决于前期采集数据的全面性和真实性。2007年以来，教育部每年都会在全国的一些省市开展义务教育质量监测工作，其主要的目的就是通过监测来获取大量数据，为国家义务教育质量标准的研制提供科学的参照。如果评估机构积极参与了标准研制，那么在今后本标准领域的评估中，这个评估机构不仅可以利用以前的数据进行比对，还可以对不同阶段的数据进行关联，预测数据发展变化趋势，这自然会比其他评估机构掌握更全面、更系统的数据，也会形成更有说服力的评估结果。

第二，通过标准研制掌握评估对象的意见和建议，为评估结果的客观性奠定了基础。任何标准的研制都需要了解相关利益群体的需要、意见和建议，这样才能将不同利益群体或主体的利益公共性体现出来，才能将不同群体和主体的意见汇总起来，进而形成价值共识。例如，在研制县级教研机构建设发展标准过程中，需要对不同层级教研机构相关群体进行调研，了解不同教研机构、教研人员的诉求。一般来讲，教育发达地区教研机构和教研人员会强调科研成果与科研能力在标准中的体现，而教育欠发达地区教研机构和教研人员则会强调教学能力在标准中的地位。作为标准的研制者，就需要对不同群体的意见进行梳理，最大程度形成对不同群体都具有促进作用的标准。作为标准的研制者，在今后本标准领域的评估中就会更全面掌握不同群体的利益诉求，并能够客观地根据不同群体的需要和差异性进行多元化的评估指标设定、评估标准考量以及评估目标预设，从而确保评估过程和结果的客观性。

第三，通过标准研制掌握评估活动（项目）的目标定位、价值导向和基本原则，为评估系统设计的科学性奠定了基础。一般来讲，任何一项标准在研制的过程中，都要回答这项标准研制的目的和意义、标准研制原则、标准使用范围、标准使用价值、标准涉及的主要技术内容、这个标准领域国内外研究基本状况、本标准和其他相关标准的关系、本标准与国家法律政策是否冲突等方面的问题。对这些问题的逐一梳理和解答，就是标准的研制过程和建立过程，而“建立教育评估工作的专业技术标准、项目实施流程标准、项目管理标准和项目实施质量标准，确保教育评估工作的规范性、系统性和科学性”［4］。具体来讲，标准研制者不仅可以把握标准研制的基本过程、主体内容和关键环节，更重要的是还能够帮助标准研制者在今后教育评估中，凭借着对标准目标、价值意义、基本原则等标准框架内容的先入了解和全面把握，快速有效准确地研制出反映标准理念、内涵和目的的评估方案、评估工具、评估流程、评估规程等，从而熟练地将教育评估活动（项目）与教育标准框架成功地对接起来，确保了教育评估系统设计的准确性和科学性。

第四，通过标准研制掌握评估活动（项目）的主要内容、任务和指标，为评估工作的系统化推进奠定了基础。一项成熟的教育标准在内容上应该清晰明了，“标准要做到明了，要包含大量的细节，要很精密，以便于家长、教师和学生知道学生需要学习什么。模糊的标准会产生误解，或者不为教师所重视，使得教师转而关注于别的东西”［5］。成熟的标准从研制到发布，整个过程包含了标准研制者对标准每个内容的全面把握、深入理解和逻辑构建。所谓全面把握是指标准体现了对使用对象或范围的每个重要领域、维度和层次的系统性关切；所谓深入理解是指标准体现了对每个内容从外延到内涵的结构性、递进式的把握；所谓逻辑构建是指标准体现对整个对象、范围或过程的主题式解读，例如有的标准在内容设计上是根据使用对象活动开展的逻辑来构建，而有的标准在内容设计上则是根据使用对象影响力程度的要素顺序来构建。作为标准的研制者，在今后本标准领域的教育评估中，还需凭借着对标准内容全面深刻逻辑性地把握，研制设计出与标准内容相匹配的评估系统、指标、工具，为全面系统地推进教育评估做好了准备。

第五，通过标准研制掌握评估对象现实状况和可能面临的问题，为评估后诊断改进工作奠定了基础。任何一项标准都是在对一定评估对象现实发展水平作出准确统计测算基础上的一种科学合理的设定，如果标准低于评估对象的实际水平，就说明这个标准是落后的，如果标准大大超出评估对象的发展预期，就说明这个标准也是不合理的。因此，合理性是标准研制的一个重要原则，也是衡量标准质量的重要维度。作为标准研制者，总是希望通过对既定评估对象的预测，来设计能够促进评估对象发展的标准框架，而对这个过程的理解，恰恰反映了评估者的核心诉求，即如何通过对标准的把握，研制出能够促进评估对象发展的评估项目、评估工具和评估系统。从这个意义上可以说，标准研制和研制出来的标准在很大程度上决定了使用对象的进步。因此，我们在逻辑上也可以推导出，一个科学的教育标准，必然要配合先进的评估机制，这样才能实现标准的“应然价值”。标准的研制过程不仅是对现状的把握，更深层次的是对评估对象困境和存在问题的探寻，然后通过标准研制技术，将解决这些困难和问题的途径、方法、手段，通过标准设定的方式勾勒出来。这些方法手段反映在评估中，就是通过对评估指标、评估工具、评估方式、评估机制等设定，来引导评估对象逐步解决一个又一个问题，从而在整体上促进评估对象的发展，切实体现评估的诊断和改进功能。

第六，通过标准实施掌握标准的指导服务权力，为教育评估形成强大的社会影响奠定了基础。标准是现代社会中一个特殊性的公共产品，它的生成，不仅基于社会公共利益的需要，也深刻体现对社会群体、个体的规范约束。可以说，标准从一开始，就具有开放性，也需要为相关群体或个体理解和使用。然而，标准发布之后到逐步达到预期效果，需要有个过程对标准进行宣传和解读，在这个过程中，标准研制者具有先决的条件和资格。因为标准研制者参与整个研制过程，对标准研制的每个过程和环节都非常了解，对标准的基本内容和内涵也有自己独特的把握，对标准使用的价值导向也会有深刻的理解。标准研制者通过对标准的解读和宣传，自然就会把长期积累下来的标准研制核心技术等具有竞争力的内容释放出来，这样将非常有利于帮助他们在社会公众中确立专业权威和形成影响力。从更深的层次来看，标准研制者往往是最接近政府标准管理理念、价值导向和体制机制的人，而这也是他们能够成为权威、专业的教育评估者的重要因素。因此，专业评估机构可以通过参与标准研制，积极参与公共治理和公共事务管理，实现社会与政府价值的交流，顺畅社会与政府之间的关系，把握政府发展教育的主导方向，在此基础上，不断实现自我价值，做大做强社会价值，补齐管办评分离格局中评估一极，增强专业评估在评估体系中的分量。

三、以教育标准促进教育评估

第一，从组织机构上入手，推进评估机构与质量技术监督部门或研究机构合作，成立教育标准化技术委员会，实现教育标准功能与教育评估功能的有机融合。当前，由于教育标准在研制过程中缺乏质量技术监督部门的支持，使得教育标准难以融入国家标准的整体体系。因此，作为教育标准研制的专业机构应该加强与质量技术监督部门的合作，不仅在于提高教育标准研制技术和教育标准质量，更重要是的通过构建科学的教育标准体系以引领教育改革发展，提升教育教学质量。关于教育标准和产业部门标准对接的问题，教育系统一直有不同的观点，很多人认为教育是培养人的工作，由于人的道德品质的重要性以及个性的多样性等原因，使得教育发展和教育培养人才不能过分依靠那种在生产流水线基础上形成的统一标准模式，而是要根据人的不同特性和需要的多样化引导教育的根本价值实现，大一统的工业产业标准模式不适合教育发展。但是，从标准构建的逻辑轨迹来看，标准总是按照从客体到主体的顺序，逐渐从某类产业产品为主导的标准，向整个工业产业体系标准发展，最终再向作用于社会与人的服务标准发展，而教育作为社会系统重要的公共事业，决定了教育发展在很大程度上要强化服务标准。早在1996年，ISO、IEC、ITU三大国际标准化团体就提出“呼唤服务标准”，这恰恰反映了后工业化时代人们对高水平服务标准的期待，而这种强化服务标准的理念与当前中国作为服务型大国的国情也是相吻合的。提倡教育标准和产业标准的对接，并不是要求以产业标准那样研制教育标准，更不是以大一统的产业标准模式规范教育发展，而是希望以国际先进的标准研制技术、产业领域先进的标准研制技术来促进教育标准研制技术的提升，从方法论上为提高教育标准质量奠定基础。基于此，教育部门要打通与质量技术监督部门之间的壁垒，建立旨在促进教育与标准有机融合、教育标准促进教育发展的合作交流机制。通过机制的构建，逐步引导社会以及教育系统形成“重标准、用标准”的重要理念，更为重要的是，通过教育标准体系的构建，为政府实现对教育的宏观管理找到抓手。

第二，建立教育标准研究专业队伍，加快与其他领域标准研究机构和队伍的合作，重视对教育标准研究队伍的技术培训，提高教育标准研制技术。当前，高校还没有设置标准相关专业，标准研制非常缺乏标准专业的技术人才支持，以至于一些省份在标准化“十三五”规划中提出在高校、科研院所设置标准专业的构想。不管怎样，加强教育标准研究队伍建设都是非常重要的。一个较为可行的做法就是组建包含教育评估、心理测量、教育统计、教育管理、教育信息化等相关学科专业骨干在内的标准研制核心团队，聘请质量技术监督部门或标准化研究部门专家对教育标准研究队伍进行系统化培训，使之尽快掌握标准的基本知识，标准研制的主要方法、技术和过程，逐步形成教育标准研究的理论框架，掌握较为实用的实践技能。在教育标准研制过程中，教育标准研制机构可以加强与其他专业标委会的合作。通过学习交流，教育标准研制机构可以掌握其他标委会所建立的标准研制体制机制和管理制度，并能结合本领域标准研制情况，形成有利于推进教育标准工作的体制机制和管理措施。更为重要的是，通过学习交流，教育标准研制的相关人员可以尽快熟练掌握标准研制的主要方法、核心技术和基本环节，并结合教育标准的具体情况，实现对其他领域标准研制方法技术的借鉴和创新。

第三，根据经济社会发展以及教育发展的需要，积极参与标准研制，并推进教育标准纳入标准化总体规划中。加快现代化发展进程，就必须做好标准化工作，因为“标准化是现代化的标志之一”［6］。李克强在第39届国际标准化组织大会上强调指出，“标准化水平的高低，反映了一个国家产业核心竞争力乃至综合实力的强弱”［7］。因此，在很大程度上可以认为，教育标准化工作也反映了一个国家或地区的教育现代化发展水平。教育部门要及时根据经济社会发展以及教育发展的需要，加快建立各级各类教育标准体系，从过去的只关注教育系统内部的标准向现在的关注社会大系统中的教育标准转向，从过去的只关注教育资源配置标准向现在的重视教育内涵发展标准转变，从过去的不重视标准研制、使用向现在的重标准使用、重标准监督转向。教育部门要结合教育现代化发展进程中出现的主要问题来设计教育标准的总体框架和发展体系，将教育标准作为推进公共治理的重要手段，以教育标准的实施来引领教育改革发展、促进经济社会发展。在这个过程中，教育评估机构首要的责任就是根据教育发展需要，研制适合、引领教育发展的教育标准，并以高度的专业精神和崇高的教育使命引导政府将教育标准纳入整个国家标准体系，将教育标准与整个经济社会标准有机结合起来，不仅彰显教育标准在经济社会标准中的重要地位，更要体现教育标准对促进经济社会发展的重要作用。教育评估机构作为专业化的教育服务机构，服务质量肯定是其生命线，因此，承担教育标准研制的评估机构要把标准的质量作为彰显专业品质的核心要求，确保教育标准研制过程规范、标准内容科学合理、标准文本逻辑结构恰当、标准实施程序严谨，更为重要的是，要充分体现标准价值导向的科学性，也就是说，确保教育标准与教育宗旨、教育目标、教育价值、教育法律、教育政策、教育发展方向相吻合，能够遵循教育发展规律和学生身心发展规律，能够实现学生全面发展这个根本性目标。

第四，完善政府购买标准研制服务的机制，实现标准研制的专业化。由于政府管理方式以及管办评分离缓慢等原因，使得政府在公共事务管理过程中过于细琐、具体。然而，这种事无巨细的管理方式并没有促进社会事务最优化发展，也没有使政府管理效能获得较好的社会认同。随着政府管理方式变革和公共治理的深入发展，越来越明显的发展趋势都集中在推进政府放权，实行教育管办评分离，促进政府教育管理方式转型，加快构建公共治理体系和治理格局。这些发展趋势或诉求，体现了传统管理体制下的“全能政府”已逐渐向现代治理体系下的“有限政府”转变，从过去的单一管理主体向公共治理背景下的多元主体参与管理转变。为了适应这个转变，政府要进一步简政放权，将公共事务管理权力向社会组织下放，由社会组织承担部分公共事务管理职能。也就是说，政府要将以前自己做的很多事情交给社会来做，集中力量做好政策设计、宏观管理和监督执行。这个转变的实现，是确保政府实施宏观管理的重要基础，如果政府仍然较多地关注那些纷繁芜杂的社会事务，那么势必就会减弱政府对大事的分析、研判和决策，这显然不是现代政府治理所要的。另外，政府通过标准研制业务的委托，可以将具体的、专业性、技术性事情交给社会组织，这不仅从根本上促进了社会组织的可持续发展，还为构建科学合理的政府与社会之间的关系，明确政府与社会之间的教育权力和责任奠定了基础。对于评估机构而言，由专业评估机构作为教育标准的重要研制主体，也是对行政权力的一个重要制约，因为专业评估机构不会仅仅单从某个方面反映某个群体的利益需求和价值目标。而专业评估机构则可以利用这个机会将较为独立的想法、观点渗透到标准体系中，这不仅可以体现专业评估机构在标准研制中的专业实力，还能够在今后实施的教育评估中充分体现专业评估机构运用标准的专业权威。推进政府购买标准研制服务，实现标准研制的专业化，是现代治理格局下管办评分离的发展趋势，也是促进第三方评估机构建设发展，提升第三方评估能力水平的现实需要。政府要以管办评分离为契机，强化购买公共服务的意识、理念，完善购买公共服务机制，加快职能转变和角色定位，转变过去的“充当‘球员’和‘裁判员’的双重角色”［8］，构建现代治理体系，提升现代治理能力。

第五，重视标准的解读、使用和修订等实践工作，提高标准向评估转化的能力。任何一项标准都有生命周期，从标准的研制、发布、解读，到实施、监督、修订，标准走完自己的“生命旅程”，也实现了其应有的社会价值。在这个过程中，政府的主要职责就是运用标准强化宏观管理，推进教育标准的实施和落实，建立标准实施的监督督导机制，确保教育标准对教育改革发展真正起到引领作用。评估机构要积极配合政府推进教育标准的宣传和解读工作，通过对标准意义的宣传、对标准核心技术的培训、对标准核心内容和实施流程的解读，帮助适用对象尽快掌握标准的内容和实施方法，着力打通标准从文本到实践的通道，促进标准从文本走向实践。在标准使用过程中，评估机构重点任务是帮助适用对象理解标准每个指标的具体内涵，每个内涵所包含的主要要素，每个要素所寓含的具体节点，每个节点所导向的价值目标。更为重要的是，通过标准的使用，评估机构可以凭借自身的专业技术实现对标准使用的各种维度和层次的把握，并能够及时发现适用对象在发展中达到标准的程度以及存在的主要问题，切实地帮助和指导适用对象分析问题，并与适用对象以及相关主体部门合作建立旨在促进教育发展的对策措施。同时，评估机构通过一些常规性的调研收集相关信息和数据，并将存在的普遍性问题汇总起来向政府部门汇报，为政府部门提供相关咨询，以帮助政府部门形成有针对性的改进政策和对策。评估机构在标准使用过程中要及时收集标准使用所产生的阶段性效益，及时根据教育发展变化以及适用对象的新需要，对标准中过时的内容进行修订和完善，以确保标准的先进性、引领性和生命力。任何标准落实的程度、实施效益，都需要通过评估才能客观把握，也就是说，标准和评估之间存在着一定的印证关系。评估机构在推进标准运用过程中，可以凭借专业技术，及时将标准体系向评估体系转化，将标准的目标、内容、内涵以及相关要求，通过研制出来的评估项目中的评估指标、评估工具等予以体现。也就是说，可以以标准为依据和出发点来建立评估系统，以评估系统为手段，推进标准目标的落实，这也是标准和评估之间的逻辑关系。