江苏省体育产业发展引导资金的运行状况研究

付江平

1.前言

进入新世纪以来，加快我国体育产业的发展已成为社会各界的共识。体育产业作为新兴产业、绿色产业和朝阳产业，不仅有利于在经济发展新常态下为经济发展注入新的活力，还有利于营造绿色健康的生活方式，满足人民群众日益增长的精神文化需求。近年来，我国体育产业始终保持较快的发展，2006-2013年我国体育产业的增加值复合增长率达20%，2014年实现增加值4040.98亿元，总规模超过1.35亿元的水平，占当年GDP的0.64%【1】。虽然我国体育产业的增长迅猛，但体育产业在国民经济中的贡献率依然很低，与体育产业发达国家体育产业产值占GDP总额1-3%的平均水平还有很大差距，我国体育产业的尚有巨大潜力有待挖掘。为有效促进我国体育产业的发展，国务院于2014年颁布《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，《意见》明确提出“到2025年体育产业规模超过5万亿元”的发展目标。2016年国家体育总局发布的《体育发展“十三五”规划》也明确提出“到2020年全国体育产业总规模要超过3万亿元”的发展目标。江苏省作为经济大省和体育强省，在促进体育产业发展方面作出了诸多尝试，在2011年推出了体育产业发展引导资金制度，对各类体育产业发展进行有针对性的帮扶和引导，取得了较好的示范效应。目前全国已有北京、江苏、山东、浙江、云南、广西、福建、青海等地区设立了体育产业引导资金，为促进体育产业的做出了重要贡献。在江苏省，在省体育产业发展引导资金的示范效应下，南京市、苏州市、常州市等地级市也先后设立了市级体育产业发展引导资金【2】。江苏省是较早设立体育产业发展引导资金制度的省份，经过多年的运作发展，积累了一些经验，也遇到了一些问题，对其运行状况进行分析和研究，总结经验与不足，无疑具有重要的现实意义。

2.江苏省体育产业发展引导资金的运行状况

江苏省自2010年开始筹备设立体育产业引导资金，并出台了《江苏省体育产业发展引导资金使用管理暂行办法》，引导资金来源于省财政预算和省级体育彩票公益金【3】，2011-2015年累计投入4亿元，引导扶持了570个项目，拉动社会投资约240亿元，取得了较好的示范引领作用。在总结2011-2015年间体育产业发展引导资金运行经验的基础上，江苏省在2016年出台《江苏省体育产业发展专项资金管理办法》，进一步完善引导资金的申报、审核、立项、监督和评价工作。江苏省体育产业发展引导资金由省财政厅和省体育局共同管理，省财政厅主要负责体育产业发展引导资金使用的监督管理，制定管理办法及项目评审论证方案，省体育局主要负责体育产业引导资金的使用及项目绩效考评。项目申报通过逐级推送的方式申请报送，一般包括单位申报、县级审查、市级初审、省级评审、项目公示等环节。省级评审为最重要的环节，一般包括形式审查、专家评审、实地考察、综合评审、额度测算等多个环节【4】。为完善组织管理，江苏省建立了项目定期报告制度、项目跟踪制度、绩效考评制度、项目撤销管理制度和违规处罚制度等保障性制度。江苏省体育产业发展引导资金在资助方式上主要包括资助、贴息和奖补三种。资助主要用于对体育产业项目实施过程中的成本性支出予以直接资金补助；贴息主要用于对体育产业项目的银行贷款利息进行补贴；奖补则主要对利用存量资源开展健身服务、社会资本开发新建体育设施、职业体育俱乐部进行奖励。在引导资金运行中，资助为主、奖补为辅、贴息为补充，例如在最新公布的2016年引导资金资助项目中，有92家单位为资助，21家单位为奖补，4家单位为贴息。

2.1 资助总额

江苏省体育产业发展引导资金从2011年开始运行，资助总额呈现出逐渐递增的趋势，2011年为6010万元，2012年为5990万元，2013年为8000万元，2014年和2015年则维持在1亿元的水平上。投资总额的递增，表明江苏省对体育产业的扶持力度在不断加大。

图1 资助总额统计

2.3 资助单位数量

江苏省体育产业发展引导资金的资助单位数量与资助金额的变化趋势基本保持一致，随着资助金额的上升，资助单位数量也不断增加。2011年资助单位数量为89家，2012年资助单位数量为97家，2013年资助单位数量为123家，2014年资助单位数量增加到144家。但值得注意的是，2015年资助单位数量猛降为117家，出现下降的原因在于江苏省在2015年增加了单项大额度资金的数量比例，减少了中间资金额度的数量比例【2】，体现出江苏省在引导资金的使用上开始逐渐突出重点。

2.4 不同地区的资助单位数量和金额

江苏省根据行政区划和民俗习惯，通常分为苏南、苏中和苏北3个地区，苏南包括南京、镇江、苏州、无锡、常州，苏中包括扬州、南通和泰州，苏北包括徐州、连云港、盐城、淮安和宿迁。由于历史发展的原因，苏南地区经济发展方面一直保持领先，在体育产业方面亦是如此。引导资金的资助单位主要集中在苏南地区，对苏中地区的资助相对稳定，对苏北地区的资助有上升趋势。而资助金额方面，也呈现出相同的特点。从2011-2015年引导资金资助地区单位数量和资助金额的统计可以明显地看出，资助具有显著的计划性。

图2 资助单位数量统计

图3 不同地区资助单位数量统计

图4 不同地区资助金额统计

2.5 资助方向类型

江苏省体育产业发展引导资金设立的主要目的是通过资助，促进江苏省体育产业的转型与发展，引导资金在设立之初对资助范围进行了简要划定，主要包括8个方面：体育产业带、产业基地及产业群的建设；体育产业品牌的培育；国内外知名的体育赛事；体育人才建设；体育产业服务机构的培育；省级体育产业集团的培育；符合《江苏省体育产业指导目录》的其他重大体育产业项目。可以说，引导资金的资助范围是相对宽泛的，资助方向类型是相对模糊的。在引导资金的运行中，江苏省一直在调整资助范围，明确资助方向，体育竞赛、体育场馆、创新创业、体育科技、产业集聚区、体育健身服务等逐渐成为资助重点。从2011-2015年引导资金的资助方向类型可以明显看出，江苏省将大量资金投入到体育竞赛和体育场馆方面，在体育赛事培育上，不仅包括职业体育赛事，例如足球、篮球、乒乓球联赛，也包括商业赛事，例如马拉松赛事，还包括各类社会业余赛事。在体育场馆方面，既扶持体育场馆建设，亦扶持体育场馆开发。

3.江苏省体育产业引导资金运行中存在的问题

3.1 资助导向性尚不清晰

虽然从五年的资助可以看出体育竞赛、体育场馆和新兴产业是江苏省体育产业引导资金重点资助的领域，但受资助单位的性质具有多样化的特点，既包括事业单位、国营企业，也包括股份制企业和民营企业。资助单位性质的多样化，导致资助的导向性不清晰，难免造成有资金需求的单位无法得到有效扶持，而无资金需求的单位形成“搭便车”的便利。

图5 资助方向类型统计

3.2 组织管理尚不顺畅

为完善组织管理，江苏省财政厅和江苏省体育局联合成立了江苏省体育产业发展引导资金使用管理协调小组，该组织机构并非常设机构，而是属于临时机构，其成员多由省财政厅和体育局临时抽调员工组成。这种跨部门的组织，由于是多头管理、人员不固定，容易造成在组织管理过程中责任分工不明确、协调沟通不顺畅、决策不及时等问题。

3.3 绩效评价尚不全面

对引导资金的绩效评价工作，江苏省采取的是省级财政部门会同省级体育部门开展专项资金的绩效评价，在实际操作中，多以体育部门为主导，由体育部门对资助单位进行监督检查，设立专项资金绩效考核的目标，督促相关单位开展项目绩效自我评价，并向省财政厅提交绩效评价报告。从绩效评价的流程来看，首先缺乏科学的评价指标体系，其次缺乏明确的审计方法，再次缺乏第三方评估机构。从整体上看，对引导资金的绩效评价工作尚不全面，存在诸多漏洞。

4.优化江苏省体育产业发展引导资金运行效率的对策

4.1 明确资助导向

引导资金重在“抛砖引玉”，资助要具有明确的导向性，不能搞“平均主义”。引导资金的资助主体要明确，资助目标要清晰，要能明确反映政府部门在体育产业发展方面的倾向性，释放政府部门对体育产业的重视【5】，不仅要通过引导资金来扶持典型企业，还要产生积极的示范效应，以便形成“以点带面”的效果。例如，在资助体育赛事表演方面，职业体育并不适合作为资助对象，因为对于职业体育而言，引导资金的资助额度很难对其产生实质性的影响。而对于体育健身、体育培训、体育旅游、运动康复等领域，引导资金的介入往往会产生立竿见影的效果。

4.2 理顺组织管理

首先，要明确管理主体，体育产业发展引导资金是财政厅和体育局共管的项目，两者需要明确各自在引导资金立项、评审、监督、检查、评价过程中的“责、权、利”，仅运用江苏省体育产业发展引导资金使用管理协调小组这个非常设机构作为管理主体并不妥当，应设立一个明确的常设管理机构，这个常设管理机构不仅应包括财政部门人员和体育局系统人员，还应纳入法律、统计、审计、科研、评估等第三方机构人员，明确机构人员的职责，理顺机构的组织管理。

4.3 完善绩效评价

完善绩效评价，首先要建立专项资金绩效评价机制，评价机制应以经济效益为主要评价指标，但也要兼顾项目的社会效益【6】，评价机制应覆盖资金使用的全过程，对资金的落实、项目的进展、效益的达成状况进行全方位的摸底排查，对项目进展状况实施定期报告制度，实时了解资金使用情况，避免违规使用专项资金的情况。评价机制要实现监督作用，要注意评价指标体系制定的科学性和针对性，在保障资金安全的前提下，最大程度地提升专项资金的衍生效益。

[1] 黄海燕,张林,陈元欣等.“十三五”我国体育产业战略目标与实施路径[J].上海体育学院学报,2016,40(2):13-18.

[2] 刘广飞.江苏十二五时期体育产业引导资金投向特点的实证研究[J].体育科学,2016,36(9):84-89.

[3] 江苏省人民政府.江苏省体育产业发展引导资金使用管理暂行办法[Z].2010.

[4] 江苏省财政厅.江苏省体育产业发展专项资金使用管理办法[Z].2016.

[5] 成会君.体育产业发展引导资金的功能定位、引导机理及运行机制[J].天津体育学院学报,2016,31(1):12-17.

[6] 成会君,徐阳.我国体育产业发展引导资金的管理现状、问题及对策[J].沈阳体育学院学报,2015,34(1):9-14.