容错纠错制度的法律分析

林占发 许艳明

摘 要：容错纠错机制是一个极其复杂的机制构建，对于党员干部的创新提升能起到不可估量的正向激励作用。然而，如何认定该制度中的“容错”，本文从何为“错”、何为“容”、怎么“容错”三个法律角度进行切入，寻求通过制度和机制来权衡与推进党员干部干事创业的氛围。

关键词：治党从严;制度从严;容错;纠错;瑕疵

中图分类号：D262.3 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）09 — 0114 — 03

党中央高屋建瓴地提出“建立容错纠错机制”，这项机制对于党员干部干事创业具有积极的正向激励作用，对于全面治党从严、制度从严，推进经济、政治、社会、文化事业的健康发展具有重要意义。一些地方政府还特别设置了决策容错机制对中央政府的相关机制进行细化。

容错是为了在最大限度上保护工作上大胆创新、锐意进取的党员干部，有利于激励党员干部勇于担当、大胆创新、积极作为。然而该机制是一个非常复杂的机制，涉及到何为“错”、何为“容”、怎么“容错”三个问题，本文主要从以下几个法律方面进行剖析：

一、何为“错”的法律分析

习近平总书记的三个区别重要论述为我们正确认识错误提供了方向：

（一）错误与瑕疵

首先需要厘清一个问题，错误是否与瑕疵等同？如何进行区分？笔者以为可以从以下几个方面进行延展：首先是侵犯的形态方面，错误的严重性高于瑕疵的严重性，错误较为严重，瑕疵较为轻微;其次是违规的程序方面，错误在程序违反方面存在种类性，分为程序性错误和实体性错误两种，而瑕疵更多地是针对实体方面的内容;再次是产生的后果方面，错误较瑕疵而言更具有严重性……

虽然两者存在一定的区别，但在容错纠错机制的讨论中，笔者倾向于将两者进行结合讨论，原因在于容错纠错机制对程度较为严重的错误都进行容忍，那么对于更轻者瑕疵理应持更加宽容的态度。进而言之，瑕疵本意为玉的斑痕，引申为不足和过失。工作中的瑕疵当然属于可以原谅和容忍的范畴，属于容错的范畴。

（二）刑事错误与行政错误

刑事错误和行政错误作为公法上两种错误种类，虽然两者都是对公法规范的一种违反和背离，但两者之间存在一定的差异性。刑事错误其违反的是最高级别的刑事法律规范，因此其较行政错误就严重程度而言更具有高级别法律位阶，这是从行为的严重程度和结果的恶劣程度而言展开的法律位阶论述。

我们从另外一个角度，从刑事法律规范的位阶方面进行入手，容错纠错机制在本质上是一种行政性规范或规定，它无法和更高位阶的刑事法律规范进行对抗。因此，我们认为刑事错误理应不能容忍，当然排除在容错纠错机制的错误范围之外。这实际上也解释了失职行为到达一定程度就属于渎职侵权犯罪规范的刑事法律范畴，超出了传统的行政法律规范的范畴。

（三）实体错误与程序错误

错误的种类应当分为实体错误和程序错误两种，在之前的实务操作中，大众更多地是关注实体错误，从而忽视了程序错误带来的危害。现今，更多的民众和学者已经意识到程序错误在某种程度上或者在某种环境中比实体错误造成的后果更加严重，因为程序错误在观念上的恶劣影响更为内化和深远。

进而言之，程序错误在当下依法行政、依法司法等依法治国步伐的重要意义不容忽视，因而纳入错误的种类是应有之意。从某种意义上说，很多程序性错误造成的后果比实体性错误还严重，而且程序性错误容易加深老百姓对看得见的正义的深度误解。

（四）排除的例外

1.故意违反强制性法律法规。容错机制的要旨是实现正向激励作用和反向鞭策作用的相结合。主观性恶意为之，故意违反强制性的法律法规，这种行为的主观恶意较为恶劣。我们且不谈其造成的恶劣后果，仅仅从主观角度出发，将其作为可以容忍的错误实属不当。进而言之，故意违反强制性法律法规造成的后果，在一般情形中比过失违反强制性法律法规造成的后果更为严重，这是从主观恶性的角度进行定纷止争。

2.因过失行为导致发生重大法律后果，这种行为已经达到的程度可以参照刑法上关于渎职侵权犯罪的标准。过失行为虽然在一定程度上是由于疏忽所致，其主观恶性也较为轻微，但是某些失职渎职行为所造成的后果极其严重，已经上升至刑法规范的范畴，那么这种行为理应不能纳入容错纠错的范畴。

除了放任等主观恶意外，这种过失行为大部分在主观上并非严重的行为，之所以对这种行为进行否定评价不纳入容错纠错范畴，主要是考量该种行为造成的恶劣社会后果，在一定程度上从后果往前证明和推断行为人主观上恶劣的社会危害性。

二、何为“容”的法律分析

（一）“容”的原因

在日常工作中，人们固有的定性思维是：工作不能出错，尽力追求完美。这种思维方式本质上没错，但如果这种思维方式不能很好地结合实际情况，可能会造成一定的负面影响，即过分苛求完美从而忽视了必要试错可能带来的意外收获。

改革本来就是一个不断试错、不断探索的过程，通过试小错从而排除大错发生的可能性。特别是对一线干部在大胆创新、先行先试地改革浪抽中，如果没有“容错”的思维方式和支持做法，那势必会造成改革步伐的停滞不前和工作进度的畏手畏脚。

而且，这里需要明确一个问题，即容错是手段，纠错是目的。通过容错达到纠错的目的，从而通过不断地先行先试来促进改革的发展和工作的深入。因此容是必须的，也是必然的。

（二）“容”的范畴

1.“容”的前提是承认工作存在值得改进的地方。容错纠错机制是为了更好地正视错误、发现错误、改正错误，从而为更好地工作提供正确的方向，而这前提就是要承认存在值得改进的地方。

2.“容”的目的是为了达到防错的效果，更好地促进工作的完成。容错纠错机制是為了通过容忍错误更好地纠正错误，从而实现真正意义上的防治错误，最终实现“无错”的最佳工作状态。

3.“容”的方法是一分为二地看错误，解决实际问题。辩证法是我们党解决实际问题的重要方法论。工作的过程一分为二，既要看到成绩，也要看到错误。在某种程度上，错误可以发现问题，从而为正确的工作更好地背书，也为正确的工作寻找更好的方法论。

三、怎么“容错”的法律分析

（一）“容错”的标准

要准确把握容错的限度，不能跨过容忍的必要界限，过度地容错就会变成纵错。如果容错免责的门槛设定太过抽象和宽松，容错机制很可能变成一个盾牌，成为某些有过错官员为自己工作过错提供免责的“挡箭牌”。我们认为重点从以下几个标准进行细化：

1.质的细化

（1）是否属于现有认知水平所无法预测的错误。现有的认知水平限制了党员干部对一些未知情况的判断，从而导致了一定工作错误的发生，这种错误由于排除了党员干部的主观恶性，属于认知水平所无法企及的，在一定程度上无法避免，因此可以适用容错纠错机制来进行处理。

（2）是否属于意外事件。当前意外事件较多运用于法律层面的探讨，实际上在党员干部的行为认定方面也存在进一步剖析和论证的空间。在自然灾害层面经常会碰到类似的问题，需要结合意外事件的起因、造成的结果以及因果关系进行统一论证，当然这里的人为过失因素应当作为一个重点进行具体分析。

在排除人祸之后才有排除天灾的说法，如果存在天灾结合人祸、人祸先于天灾等情形，很可能就不存在意外事件的说法，当然这里还需要分析人祸与天灾两者对法律后果的影响程度与大小比例。

（3）是否属于科学实验等技术范畴。对于科学实验等技术问题分析，首先要明确定性这种行为是一个技术性问题还是一个行政管理的问题？这是划分该类问题技术分析的分水岭。

如果是纯粹技术性问题，实验结果却是存在盖然性，则排除党员干部的过错因素分析;如果夹杂着行政管理的问题，则需要分析党员干部在行政管理过程中的过错因素与损害结果之间的因果关系及其大小论断，而非一刀切地进行武断和机械地排除。

（4）是否属于政策方面的无奈。政策方面的性质多种多样，需要进行细化。特别是对于和法律相冲突和相矛盾的政策尤其要慎重，这些政策在一定程度上存在着特殊因素，但相关党员干部又身不由己，这时是否认定为错误笔者持较为保守的意见。

在实际工作过程中，相关党员干部由于行政属性和上下级领导关系，对于一些工作的开展存在一定的迫于无奈情形特别是针对垂直领导关系（如税务系统、工商系统、食品药品监督管理系统、检察系统、监察系统等垂直领导关系部门）的公务员行政系统人员。如果过于苛求其违反政策规定来抵制违法的行为，可能对这些党员干部提出了不现实的要求。因此需要结合实际情况，进行具体问题具体分析，而不能简单地一刀切处理。

2.量的细化

（1）是否达到严重错误程度。是否严重有很多种不同的标准，笔者以为达到刑事责任中关于玩忽职守和滥用职权的范畴自然是已经超出了严重错误的程度。那么，行政错误领域如何把握呢？

从笔者与相关一线党员干部的交流，我们发现，记过处分以下的处分他们较为能够接受，这里是否可以将记过处分作为一个考量的标准？当然，我们也认为，记过处分作为责任的分水岭，超过部分已经超出容忍的范畴，较低部分的行政处分可以作为容忍的范畴，这个问题还需要进行进一步的实证化研究。

（2）是否及时采取了相应的补救措施。在渎职侵权犯罪等刑事犯罪中，专门针对是否采取了一定的补救措施作为是否立案的重要标准。通过采取一定的补救措施，将危害后果降到一定的程度，在一定意义上可以减轻相关过错造成的损失，而且可以作为认定相关人员主观恶意的一个重要标准，值得容错纠错机制在这方面实践中进行借鉴和采纳。

（3）是否有提出反对意见。在某些错误中，执行人对于上级领导或者其他制约主体提出的方案无法拒绝执行，在一定程度上存在着客观不能。在这些情形中，需要观察和研究具体的事由以及是否有提出反对意见、反对意见的大小、与危害结果发生之间的因果关系大小进行综合判断，而非一概地进行否定和追责。

（二）“容错”的程序

应当注意，容错免责是严格执纪问责前提下的容错免责，没有从严执纪问责，也就不存在从宽容错问题，容错免责只是从严执纪过程中应该考虑和把握的一个特殊情况和问题。这就需要一个具体和量化的程序性规范来进行规范：

1.正视错误。在错误发生之后，应当第一时间对错误进行救济，正视错误。尽全力对错误进行分析，最大限度地减小损失造成的影响，将错误尽全力控制在最小的范围。正视错误是解决错误的重要环节和必经程序，如果刻意回避将导致一系列的连锁反应，后果可能更为恶劣。

2.寻求原因。在对错误造成影响进行控制和处理后，反思错误的原因和根源，对相关责任人进行确定，进行一个顺位责任原因排序，为之后的容错纠错和依法追责提供第一手的材料和信息。

这里需要注意的是，责任原因排序可以考虑从主要原因和次要原因、直接原因和间接原因、必然原因和偶然原因几个层面进行比较，从而进行依法和依规排序。

这是从入错的角度对责任原因进行排序，还需要从出错的角度对责任原因进行排除，即并非属于责任产生的原因进行排除的缘由。这个方面需要进行充分地论证，而非仅仅只是简单带过，减少并避免说情打招呼的现象导致漏网之鱼的出现。

3.专门研究。是否可以考虑借鉴通过类似事故调查组的方式对相关错误进行专门研究，研究的事项体现专业度和公平性，集中相关专业人员进行研究。这里可以考虑几个方面的专业人才，至少涵盖法律、纪检、审计以及对应的专业领域人才，减少外行人研究内行事的情形，力争做到专业人做专业事。

4.集体决策。专门研究之后对相关错误与否以及是否容错需要进行正式的集体决策，而非进行个人决定，从而体现容错的严肃性与科学性。有学者提出决策的主体为信访局，信访局作为第三方居中决策具有一定的合理性，但他的专业度需要进一步地夯实，特别是针对一些具体的专业案件，诸如消防、规划、城建等专业较强的案件决策，需要决策主体具备一定甚至较强的专业知识背景。

四、小结

容错纠错机制复杂而重要，需要我们进行抽丝剥茧观其本质。本文笔者主要从容错的法律角度进行切入，将错与容进行解读，再进而讨论容错的实质问题。这里还需要讨论另外一个复杂法律问题—纠错制度问题，容错和纠错两个制度互相联系，容错制度是手段，纠错制度是目的，笔者将纠错制度作为另外一篇论文进行展开。

〔参 考 文 献〕

〔1〕陈朋发.试论改革创新中容错纠错机制的构建〔J〕.行政与法，2017，（03）.

〔2〕刘宁宁.新常态下如何科学构建容错机制〔J〕.人民论坛，2016，（11）.

〔3〕毕宏音.从各地试水看“容错纠错机制”的系统建构〔J〕.人民论坛.2016，（11）.

〔4〕樊树林.“容错机制”为干事者“担当”〔J〕.领导之友.2016，（16）.

〔5〕孫博.容错纠错需要把握的几个问题〔N〕.中国纪检监察报，2016-10-19.