关于我国公共危机管理主体的设置构架探讨

2018-02-25梁丹娜

西安文理学院学报（社会科学版） 2018年1期

梁丹娜，常莉

(长安大学政治与行政学院，西安 710064)

我国目前正处于重要的社会转型时期，经济高度繁荣发展的同时，也面临着频发的危机事件。当前，危机的级别、种类、层次等都不同程度地发生了变化，涉及政治、经济、文化、生态等多方面，对社会安稳、人民幸福构成了较大威胁，因此，在处理危机事件时就要求应对主体具有高效、高能、高速的反应能力。然而纵观我国公共危机管理主体，从中央到地方仅模糊表述为“政府部门”，虽然国家从2007年11月1日起就施行《中华人民共和国突发事件应对法》[1]，也提倡建立公共危机应对平台，但是模糊的界限设置、职能部门“非专业”的人员构成等，均严重影响了我国公共危机处理的效率。因此制定科学的危机管理方案并使其高效实施，都离不开明确的危机管理主体。

一、设置公共危机管理主体的必要性

(一)概念介绍

对于公共危机的概念，国内有不同的解释。李燕凌等认为,公共危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险(危害或风险)的事件。[2]张小明认为，公共危机管理“是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程,政府针对潜在的或者当前的危机,在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动,以期有效地预防、处理和消弭危机。”[3]张澜等认为，“公共危机”通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定和需要迅速决策等不利情境的汇聚。马建珍指出，“公共危机”是指社会遭遇严重天灾、疫情，或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭遇严重破坏，人民生命财产和国安全遭遇直接威胁的非正常状态。[4]笔者概括为公共危机要点就是：突然出现的对社会稳定发展和人类生活具有重大影响的需要政府部门积极迅速做出反应的事件。而公共危机管理主体是危机管理的实施者，是危机管理机制或体系的重要组成部分，是在处理危机事件时起主导作用的机构单位，现在一般情况下默认为“政府”，但是也强调主体的多元化，企事业单位、非政府组织、媒体、公民、社区等。

(二)必要性分析

政府作为公共权力的行使主体，在处理公共危机时理应发挥主体性作用，但政府是一个宽泛的概念，包含众多部门、人员，在处理危机时往往暴露出许多局限性，在只强调部门之间协同合作而没有明确到具体哪个政府部门是第一反应机构，没有强调哪个部门具备强有力的主体性，没有拿出专业化的能力，更没有形成体系化建设的前提下，只是根据危机大小进行各个部门(公安、消防、医疗等)的调派增援，并上报上一级政府，临时成立应急队伍进行危机处理。此做法已无法适应当下的严峻形势，现今危机的复杂性决定了应对主体必须有快速、高效、专业的反应机制和应对能力，设置专业化、高效化、清晰化的公共危机管理主体是基于现实的紧迫性。

1.危机防范的体系化建设依赖于明确的管理主体

公共危机频发性和危机事件本身的复杂性，要求必须建设一支强有力的专业化队伍，设置明确的危机管理主体，形成公共危机管理的系统化建设。2003年“非典”的发生，是我国真正有“危机”意识的时期，突如其来的疫病席卷整个中国，手足无措的应战，防范意识和经验的缺乏，只能临时成立应急预案小组进行危机处理。虽然举全国之力抗击成功，但我们也付出了不小的代价，这次危机的处理形成了“非典模式”：危机爆发——成立临时小组——“政府”带头——积极募捐——八方支援——危机解决——不了了之这样的一个常态化模式。但是，近几年大型危机事件的爆发已经表现出“非典模式”的种种缺陷，再也不是万能公式。每一次的突发危机事件我们都缺乏一支强有力的专业化危机队伍，毕竟“政府”不能包办一切，许多危机事件表明，要是政府稍微早点预知或者积极有效应对是可以大大降低危机风险的。除此之外，政府在应对时体现出来的无力，表明不能再抱着“拆东墙补西墙”“头疼灸头，脚疼灸脚”的理念，必须制定完善的危机应急体系，从危机的预警预防到制定危机应急预案再到危机善后，我们都需要条条把关，严格进行体系化操作，设置清晰明确的危机处理部门而不再只是笼统地归为“政府”，成立专业化危机管理部门对提高危机处理能力以及效率、减少人民生命安全财产损失有重要作用。

2.应急法的落实需要强有力的管理主体

为了更好地完善《中华人民共和国突发事件应对法》等一系列应急法，提高法律理论与现实操作的配合度，我国一直在制度立法方面进行创新突破。自新中国成立迄今，我国在公共危机管理领域制定了大量法律、法规，形成了覆盖各个法律层级的公共危机管理体系，而基本立法就是国家在2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》，根据我国公共危机管理法律、法规，按其引发诱因分为社会安全、自然灾害、公共卫生、生产事故四类，也根据不同的危机事件有不同的应对法规。例如社会安全方面的《中华人民共和国宪法》《人民防空法》《中华人民共和国国家安全法》等;自然灾害方面的《森林法》《森林防火条例》《防震减灾法》《防洪法》;公共卫生方面的《突发公共卫生事件应急条例》;生产事故方面的《铁路运输安全保护条例》《生产安全事故报告和调查处理条例》《安全生产法》《民用核设施安全监督管理条例》《核电厂核事故应急管理条例》等，[5]法律法规逐渐在完善，但是具体的实施落实却值得深思，尤其是由谁来执行落实，怎样执行落实都需要一个明确的实施主体依法进行。

3.明确的公共危机管理主体有利于塑造政府形象

进一步规范提高公共危机的科学管理能力，强化危机应对意识，有利于明确责任、提高政府公信力。化解公共危机需要强有力的主体引导，不管在能力方面还是责任方面都有很高的要求，因此明确主体至关重要。从我国危机爆发伊始至今，政府总是以主体身份出现，从增派人员、制定方案、协调矛盾到化解危机，看似合情合理，但却忽略作为主体应有的专业化能力表现，因非专业降低危机处理效率，非科学化处置原则影响危机应对进程，并且互相推诿应负责任，以致引发民众指责，甚至导致危机进一步恶化，从而降低政府在社会上的公信力。

4.利于调整我国政府部门结构，将人员进行合理分流

政府部门本身就是集冗官、冗位于一体的组织，而专门组建独立的应急队伍又会出现财政支出、权利分配等问题，一定程度上会继续扩大部门规模，从而引发行政效率低下的恶现象。因此，为了节约成本、提高工作效率，部门之间的人员抽调往往是最佳选择。挑选出在历次公共危机事件中积累丰富经验以及掌握特殊技能的人，组建成班进行专业化培训，不但对之前部门的人员冗余有所缓解，而且还对人员的工作热情、工作效率有促进作用，推进加快行政部门的体制规模创新和加快部门人员分流。

二、我国公共危机管理主体机构中存在的问题

2003年“非典”危机事件的出现我们才意识到危机管理的重要性，但至今我国的公共危机管理机构仍是以中央国务院为首类呈金字塔状，下辖各省市自治区等地方政府，并未明确形成一套独立的危机管理体系，只是2014年响应国务院号召，从中央到地方开始制定国家应急管理工作组织体系(领导机构——办事机构——工作机构——地方机构——专家组)。很明显，在危机管理的主体界定上还是以国务院为主，各地方政府响应配合。不可否认因为现在危机的复杂性，在处理危机时应积极倡导多方参与共同处理，但主心骨至关重要。然而纵观我国出现的一系列危机事件，尤其是人祸事件，原本不会恶化升级甚至可以避免的危机事件，却因为权责主体不明，传统官僚思想的影响，“不求无功但求无过”“不做就不会错，错了也有大家一起承担”这样的落后意识，才使得最终要让人民和国家来承担后果，并为之付出惨痛的代价。

综合考量我国公共危机管理机构设置，呈现出的现状如下：

(一)没有清晰划定公共危机管理主体，只是笼统归为“政府”

在经历了数次与危机的“斗争”过后，可喜的是，作为表率，国务院办公厅已经设置了应急管理办公室，但只是办公厅下属的一个分支，从中央到地方仍然缺乏独立的公共危机管理机构。我国现在仍然没有一套完整清晰的公共危机管理理论和实践操作可以借鉴，其最主要原因是缺乏明确的管理主体。政府范围的广泛根本无法具体确定到某个负责部门，这使得当危机爆发时踢皮球现象加剧，导致危机进一步恶化。如2008年贵州爆发的瓮安事件，就是因为没有明确的责任主体，责任无法直接指向哪一个部门，使得情况恶化，导致民众对政府的误解加剧，公安、法院、县政府等部门均被群众围追堵截、拆烧毁砸，将事件推向了不可控制的局面。假若主体设置明确，可以制定一套完整的可操作性规划，就可以避免无序、无章法的现象出现。

(二)缺乏全面的法规体系，相互之间难以配套衔接

长期以来，我国危机法律法规体系滞后于现实需要，仍然跟不上国家的经济发展速度，以至于在危机的善后方面不尽善尽美。即使颁布了法规体系，相互之间的配套也远远不足，各项法规之间形成了“我行我素”的独立状态。比如出现大型公共交通危机时，我们不仅需要道路安全法，还需要公共安全法、医疗卫生法等一系列法规，不能把危机事件作为一个独立的事态来处置，而是完整的一个链条，需要彼此之间的相互配合。

(三)意识薄弱，创新不足，缺乏长远眼光

由于意识上的不重视，主动性不强，因此在处理危机事件时并未有长远眼光和积极创新意识。2003年危机意识的苏醒也只是存在于专家学者层面，也就是理论层面的研究，在实际操作指导方面仍然不够重视，应对危机方式传统单一，在处理过程中只顾解决当前最紧要问题，忽略长远规划。因此为了有效加强对危机的科学高效处理，有必要增强危机意识，增强处理的主动性，积极地去预防预警危机、制定预案，分析研究可能存在的每一个危机隐患，最大程度地减少危机的损害。

(四)缺乏与监督机制的相互配合

任何一个机制的运作都是需要监督的。公共危机部门作为特殊部门，危机本身的爆发在社会上就是一个话题，它的处理过程、处理结果、后续发展等都是焦点，因此对于公共部门的监督十分必要。在确定公共危机部门主体的同时必须确定相应的监督部门，只有让危机管理部门处于透明阳光监督之下，才会有高效公平的运作，获得民众的理解和支持，也同时会有民众的信服。

三、针对当前存在问题提出的建议策略

当前我国正处于“经济转轨、社会转型”时期，公共安全管理的复杂性和艰巨性日益凸显。[6]为了国家的发展和人民生活的安稳，作为人民公仆的政府部门是可以尽量减少甚至避免危机事件出现的频率的。结合我国实际情况，在关于公共危机管理主体的设置方面提出如下建议：

(一)从上至下，形成一套专业化的公共危机管理体系

由中央国务院办公厅做典范，直到地方省市区县，设置一套可独立的公共危机管理体系，配备专业人员专门从事危机管理工作，不涉及其他行政事务。首先必须严格规范做好国务院办公厅应急办工作，其次由国务院主导进行行政审批，成立由中央到地方专业化、规范化、制度化、合法化的应急正式机构，在处理危机事件时，在以损失最小化、利益最大化为原则的基础上进行独立操作，不管是在危机的预防预警还是危机的应急过程，甚至危机恢复善后都由应急机构来执行，制定符合实际工作的预案以及可行性计划，由他们自己进行人员分工，合理分配救助资源，高效高质地完成危机的处理应对。

(二)落实现有的应急管理政策以及配套法律法规

建议凭借行政手段落实从中央到地方的国家应急管理政策以及配套相应法律，不仅仅停留在文件的汇报上，更要有实践的操作性。不仅是在国务院办公厅，从各省市自治区县都必须设置国家应急机构，对于国务院提出的设置应急机构的方案进行完善。在成立应急机构之后，要做的就是落实应急体系，成立监督巡查小组，定期检查应急机构工作开展情况，对危机事件处理结果进行评估，确保每一次公共危机都是严格按照具体预案、科学规划有序进行，特殊紧急情况除外。[7]

(三)培育危机管理专业人才，组建专业化危机管理队伍

人才在任何时候都是最重要的资源，对于一个危机处理队伍来讲，人员的构成在很大程度上决定着公共危机事件处理的成败。因此，为了有效地实施危机预案，必须配备专业人员，从人员的挖掘、培训、实践、上岗建立专业有序的过程。在理论上进行课程讲解培训，实践上模拟危机现场救援，甚至可以去公共危机真实现场去学习、操作，培养出一批高质量的人才队伍。

(四)加强宣传，提高各级政府主体的危机意识

从中央到地方，让所有的政府主体意识到科学的危机管理至关重要。一次科学有效的危机管理对于危机发生地的政府、民众以及其他相关群体都有很好的保护以及教育作用，会使得政府在以后的工作中树立更积极的信心和公信力，也会使得民众更加相信政府，利于促进政府工作开展的有效性。但是因为好多地区危机管理意识薄弱，只有在危机到来时才紧张部署，不仅不能起到积极作用甚至还会恶化危机，因此加强宣传至关重要。可以开展危机管理的讲座、会议、培训等，或以张贴海报、下发文件等形式，以政府为主体，以政府应急机构为核心开展宣传活动，尽量做到活学活用，不仅进行理论学习还要注重实践操作，确保学习宣传的有效性。