增强理解力:“将健康融入所有政策”的首要策略*

2018-02-24张立谱谢朝波

新教育时代电子杂志(教师版) 2018年17期

张立谱谢朝波

（邢台学院河北邢台 054000）

引言

“将健康融入所有政策”的英文全称是：Health in All Policies，简称HiAP。不仅仅只有卫生相关部门制定的政策能影响健康，其他部门，例如：环境、农业、教育、商业等制定的政策同样影响了人们的健康，因而，健康问题不仅仅是单方面能解决的问题，其要求政府各部门、各种组织团体共同协作。日前，欧洲国家中以芬兰为首正在集中实践“将健康融入所有政策”，此外，还有许多国家也正在对“将健康融入所有政策”不断实践探索，尤以南澳大利亚、厄瓜多尔和泰国举措清晰。然而，因为没有足够的理论指导和必要的实践经验，“将健康融入所有政策”仍然还是一纸空白，零零碎碎的相关政策是其主要特点，始终存在的是政策实施中的“孤岛危机”。鉴于此，极具重要性和必要性的是与我国国情相结合，顺应我国的发展战略，即“健康中国”，随之建立一可以实行的“将健康融入所有政策”实施路径和策略。然而在此过程中，首要突破口是针对各界人士的理解力，必然要求是在各界理解力增强的同时实施其“将健康融入所有政策”的策略，最终目的是在我国推进实行HiAP。[1]

一、增强各界理解力

前期理解力的增强工作不可忽视，综合各国实施“将健康融入所有政策”的经验，必须是理论结合实际，以个人为小单位，国家为整体，确立HiAP的需求并构建一个具体的行动规划与框架。并在此过程中，我们将认识到“将健康融入所有政策”是一门融合了多个学科、跨度极广的过程，例如应用鼓励理论（从资源和制度等方面进行鼓励），促使卫生部门以外的部门配合其工作实施，从而将健康融入所有政策。确立有助于HiAP实行的措施和结构和衡量政策或是其政治背景，要做的是运用分析和评估并利用公共政策学科和政治学科。理论与应用相结合是HiAP实施过程中应当做到的。所以，本文的重点是“我国为何要实施HiAP”，“怎样做能使政策决策者者接受它”，“我国特殊的政治背景下如何合理利用其实施结构与策略用以推进HiAP”等权衡利弊的问题。[2]

在未来，“将健康融入所有政策”有关研究中，促进理念的转变等措施是研究HiAP 实施策略之前必须考虑到的，因为公共政策学中提出：人是不可以忽略的因素。因此，在未来的研究中不能忽略的一个方向是HiAP必须“以人为本、深入人心”。[3]

二、了解HiAP的机遇和障碍

HiAP的实施并不简单，其要求卫生部门之外部门考虑健康因素并予以制定和实施政策，对社会整体的健康状况综合考虑并发挥作用。各部门在完成自身工作中，不对卫生想关部门的工作造成不良影响。然而问题在于，HiAP进行策略实施工作时，为了照顾到健康有关因素，非卫生部门不得不在原本资源和预算基础上增加投入，而非卫生部门必须承担实施政策中所带来的额外负担。虽然最后的成本支出明显会小于其所产生的社会效益，并且长远来看，正面影响会远大于不良影响，但是因为目光短浅和不利他，卫生部门之外的部门很难无条件支持该政策的实施。所以，面对诸多障碍，要想取得非卫生部门的配合，应当从利益诱导和法制约束两个方向来进行。也就是说：一可以强制要求，并非无理由要求，而是从法律角度要求；二是通过政府补贴资金相应奖励和补偿非卫生部门。然而，政策实施中无法避免的障碍还有设立的补偿资金的不可持续性、法律无法无条件强制颁布，使得HiAP是实施阻碍重重。

但是，当前的环境还比较乐观，“将健康融入所有政策”仍然可以努力。其一，决定健康的因素不再局限于生理状态，而将健康融入所有政策”的观念并不是无法理解的，想要使非卫生部门对该政策得以改观，必须将工作落到实处。其二，“将健康融入所有制政策”的观念已被16个以上的地区和国家推广实践，即使由于国家所有制水平不一、经济发展水平相差悬殊、卫生大环境不同，其他国家实行的政策无法在我国照样推广，但是他国的成功案例仍然值得我国深入研究、探索，取其精华。最终目的，大势所向为HiAP的顺利实施，其他国家都行之有效、且可持续的“将健康融入所有制政策”的实施路径，在我国为了建设“健康中国”大背景，也必将积极响应HiAP的实施。

三、将健康因素整合于公共政策

最重要的是，借助各部门合作的策略方式，明确我国目前存在的重要健康问题、健康水平差距，卫生系统功能作用充分发挥，实现可持续运行的卫生系统。可以发现都是，从健康决定因素出发，例如环境、社会和经济，这些都影响着人群健康，已经不仅仅是卫生部门及卫生政策所能影响到的，借助部门间多方面合作对人群施加影响健康，可以对各个领域制定政策和施加健康影响。

随后，将健康因素整合于公共政策并非是将“非卫生部门”转变成“卫生部门”，HiAP的要求是在各个领域施加政策制定方面的健康影响，在此过程中，各个部门并非从属关系，是各个部门在自身工作范围之内，优化其健康结构，降低自身对于健康的不良影响，同时充分利用其政策效益、实现部门目标的，最终利于群众健康，目的是互赢互利。

最终，其余突发事件的应急处理需通过各部门间互相合作。山东省济南市著名的“毒疫苗”事件，这件事情的处理过程不仅仅要食品监督局开展紧急处理，卫生相关部门也应开展疫苗接种工作，纪律监督部门应处分、问责有关部门的有关负责人。此过程中，各个部门相互合作才能迅速采取有效措施，解决突发紧急事件。

四、政策对于健康影响的评估方案

在实施HiAP之前，必须允许负责决策的相关部门参与、了解和认识到卫生因素的可能影响以及部门政策对健康的影响。HiAP的实施需要各部门的充分协调和参与，因此有必要对相关部门的健康影响进行评估。决策是一个过程的主观和客观的结合，每个部门的政策，是否有对健康的影响因素和健康影响的部门有一个全面了解，将决定是否比例，如何使卫生决策考虑因素，这也直接决定了HiAP的实际效果。评估应包括各部门制定的政策、执行政策所确定的业绩指标、以及执行政策的影响和结果。

第一，要收集各部门发布的政策文件并予以梳理和解释，寻找对健康影响的有关的政策内容，尤其是与各部门的健康影响密切相关的内容。然后，在政策实施过程中，每个部门都可以确定绩效指标和预算支出，从政策执行到目标，是否与卫生拨款部分相关，以影响健康支出的角度来评估其认知程度。

最终，从政策实施对健康的实际影响和决策部门的反应和行动来评估健康的认识程度和其重要性。在这一过程中，需要根据不同的HiAP实施战略调整评估方案，以确保评估的顺利进行，我国在立法的背景下，由一个特别委员会来组织和实施HiAP战略，这个措施更具有现实意义。鉴于此，加拿大的魁北克的所拟定“省级强制性实施卫生策略影响力”评估方案值得我国参考。

五、政治背景和政策条件

在实施“将健康融入所有制政策”之前，必须剖析各个部门不同的政策及政治背景，以分析各部门之间利益冲突、协同对HiAP 造成的影响。倡议联盟框架，英文全称（Advocacy Coalition Framework，ACF）是政策分析最合适的工具，通过众多的政策参与者联盟建设的倡议，研究如何动员全社会力量，促进各种不同利益集团在共同政策目标的一致行动，提供了基本的一个范例。联盟框架与传统的政策分析工具不同。它将政策信仰体系作为联盟的核心要素（通常支持和反对为两个对立两个联盟）。结合各联盟的不同拥有资源，在政策子系统中描述不同的主动联盟及其行为，分析外部环境因素对政策产出的影响。在此过程中，在利益协调时，部门与外部未知的冲突将是明确的，这将对冲突地区给予协调和干预，此对于共同推动HiAP的实施具有重大意义。

对于较小的或间接的利益冲突，将采取灵活的政策，通过组织联合工作部际联席会议，相关领域的专家的解释，从思想层面改变部门主管或决策者的想法，在意识上使健康问题融入卫生部门系统，并在政策重要性的基础上进行工作。由于制度或部门之间存在着直接的不可调和的冲突，而思想水平层面的教育对其几乎没有影响，必须通过强制性的政策法案，以促进其把健康带入政策制定中去和成为其本职工作之一。