依法治教：回归大学治理的本位

中国高等教育的快速发展出现了许多问题。其中一个根本性的问题就是现在的大学越来越丧失了大学的“立德树人”的初心，从主办者到管理者，从教师到服务人员，从学生到家长，功利色彩越来越浓，“刻苦学习和教书育人”的本质越来越淡。这些问题已经引起的社会各界的高度关注，引起了教育行政部门的重视。近期教育行政部门指出的“玩命的中学、快乐的大学”的现象就是一个生动的写照。这个现象告诉社会民众的是现在的大学已经丧失了大学治理的根本，大学生的学习动机和愿望已经远远脱离的大学设置的初衷，大学生是一群“快乐生活”的群体的代名词，他们上大学没有艰辛，没有困难，没有负担，不用刻苦学习，不用认真实践，不用体察“民情”，不用修身养性，可以轻轻松松地“混”大学。现在的大学生可以自由自在地生活，不用为学业付出艰苦的努力。大学的学习生活已经不被社会民众认可了，比起中学的严酷生活来说大学生活简直有“翻天覆地”的变化。但是问问毕业了的大学生这几年在大学学到了多少有益的知识？教师传授了多少做人的知识？大学培养出来了多少社会急需的人才？大学提供了多少对经济社会发展产生效应的成果？这些问题对教育工作者是一个相当严峻的拷问。回归大学治理之本是当前需要迫切解决的问题。这个问题需要从法治的角度来梳理、解决。

一、大学治理的无序在于依法治教的环境不良

说起大学治理的无序，有人可能会不相信，其实现在的大学在许多的方面都以无序的面貌显现。大到大学定位不清、大学章程形同虚设、大学自主权空谈、法律法规缺乏和无力；中到学术论文造假、科研课题造假、经费使用造假泛滥，教风学风校风混沌，假大空盛行；小到如何编排课堂课程、一节课多少时间、课间休息多少时间、学生和教师是否可以在上课时喝水吃零食等等从上到下均缺乏法律法规和部门规章的制约性规定。凡此种种，造成大学治理呈现无序的现象，许许多多的现象绝大多数人已经见怪不怪了，习以为常了，殊不知正是这些看似不起眼的事情却影响着大学教育事业的健康发展。

现在看来，在一些小的方面更需要规章制度，如大学课堂面授一节课到底多少时间比较合适？看一看现在教育行政主管部门到底有没有统一的规定？答案是没有。因此各个大学的规定是五花八门，今天是45分钟一节课，明天就是40分钟一节课。今天因为要考虑教师上班实际情况，明天有以学生众多排课排不出来为由，50分钟、80分钟一节课的都有。各个学校不统一，也没有人去做出统一的规定，所以各校就是各自为政。但是在这种现象背后反映出的并不是大学教育教学规律的问题，没有人说得清这样的编排规定的科学依据是什么。而是学校班车的问题，教师上班困难的问题，学生人数太多的问题等等非教育教学的问题在影响着看起来再简单不过的问题。奇怪的是，这简单的问题居然没有上级教育行政主管部门的相关规定。这就造成了学校从节约办学成本的角度来设计课时，无法反映教学管理的规范性要求，使得教育成为了随意而为的事务，缺乏必要的科学性和严肃性。

类似的问题还有如教学周期数问题。一些学校包括公办院校也会出现的随意压缩教学周期数、延长学生实习、实训时间、学生实习“放羊式”等。其目的就在于减低办学成本。这完全违背了教书育人的办学宗旨，把教育视为一种“营利性的产业”。

在大学治理无序的环境下，教育教学改革工作阻力重重，使得社会民众对大学的信任度越来越低。有的人认为不要给大学制定刻板的管理规定，要让大学自由地发挥各自的优势。这种观点也要一分为二地看待：“天赋人权”向来都是一种虚幻的理想，任何社会都不可能没有法律法规的规定，任何管理的范畴都不可能没有规则的制约。如果一些基本的规定教育行政主管部门都不去设定，任由大学设计规则或按照自利的角度去规范，那么大学的规章制度到底有多少说服力呢？应该说，现在到了正本清源、壮士断臂、回归初心、锐意改革的阶段了，国家和省级教育行政主管部门要积极行动起来，要锐意改革。再不改革，大学就变成了“菜市场”了，将失去大学的圣神与尊严。

大学应该是“象牙塔般的纯洁的地方，是高尚知识传授的地方”，但是现在的情形越来越不是那么回事了。大学的“假大空”现象还是很有市场的。比如现在的论文造假，虽然有了各种“查重软件”，但是还有各种对付“查重软件”的软件。英文本来就不怎么样的人，非要到英文杂志发表论文，结果英文论文的身价就比中文论文的身价要高，其实内中的玄妙明眼人一看便知。名称为学院的大学，下属二级单位本应该称为系，但是多数改为学院，学院的院长和内部二级学院的院长对外交流颇多尴尬，因此学院的院长就叫“校长”了，内部二级学院的院长才叫“院长”，社会人员能够分得清辨得明吗？本来只有两三个人的研究机构，叫个研究室就很合适，结果非要叫“研究院”，好像研究室比研究院要矮半头。教育系统各种奖项评审层出不穷，各种荣誉头衔满天飞。试问，现在的大学真正能出几个“国内著名的大师”？有几个“世界著名的科学家”？滥竽充数的应该不在少数。对这些问题，教育行政主管部门为什么不能制订规章制度呢？大学要扭转这种局面。不从“假大空”的做派中走出来，不严格按照教育规律和人才成长规律办事，不严格按照法律法规的要求治理大学，大学将丧失自己应有的地位与尊严。大学治理的无序与混乱在于大学法治环境的不良。没有一个优良的法治环境制约，大学的发展一定是无序的。

二、“学生不学与教师不育”成为大学教育的顽疾

中学时期拼命读书，上了大学却开始“拒绝读书”。多数学生考上大学后就如同进入了保险箱，不好好上课，整天无所事事，在大庭广众之下亲密互动、脏话连篇、行为粗鲁，认为逃课是正常现象，考试不及格是“人人有份”的荣誉；见到教师缺乏应有的礼貌、不尊重教师的劳动；许多大学生没有起码的自律意识，不关心国事，缺乏大学生应有的素养，使不少人都对现在大学生的印象越来越差。难怪《中国青年报》近日提出：宽进严出，淘汰那些“混”大学的学生。“如何扣好大学生人生的第一粒扣子”确实是一个需要认认真真思考的问题，但是归结一点就是要给大学生“增负”，绝不能让他们轻轻松松“混”大学。

现在的大学过分强调大学生的民主意识、自由思想、个性行为，结果造成大学生的懒惰、散漫、自以为是、违规违纪现象严重。大学管理方处理一个学生也是谨小慎微，生怕侵犯了学生的名誉权、知情权、自由权等等，生怕引起社会网络事件。这使得大学生不守纪律、触犯法律的事件层出不穷，学校管理方也是穷以应付。对学生的过分宽容其实根本就不利于大学生的成长。既然如此，为什么不能严格管理，严格要求？上课就是不能迟到早退，就是不能看手机，就是不能看闲书，就是不能触犯教师的尊严，就是要按时考试，就是不能考试作弊，否则的话就是要给予严厉的处罚直至开除学籍。指望青年人自由成长变成社会需要的人才是根本不现实的。没有严格的管束，年青人是不会顺利地成长起来的，不会适应社会环境的。只要真正严格管理了，上上下下能够形成一种普遍的共识，大学治理的环境才会改善。

教师普遍不愿意管理学生，教师“只教不育”现象严重。也有人把这种现象称为“现在的教师怕学生”，因为现在许多大学教师的评议权掌握在大学生的手里。现在许多大学都流行学生自由选课，什么样的课程“有用”，什么样的课程不难学，什么样的教师要求不严，选择这门课程的学生就多。学生每学期都要对教师的授课质量打分，分数不高将影响教师的职称晋升、年终评比、日常考核的。在这种情形下，越来越多的教师开始“讨好”学生，开始“虚情假意”地与学生搞好关系。因此说，教师的教学质量完全掌握在学生的手里。学生与教师的关系其实不正常了，学校在这些方面放弃了应有的管理权限，一味地迁就学生，因此造成教师“怕学生”的现象出现。即使有个别较真的教师，要么面临学生的投诉，要么面临学生的威胁，要么面临学校的调查调整，要么面临领导及同事的不理解，所以，谁愿意在这种环境下挑战学生的权威？当然，教师能够潜心教书育人是教师的本分，是需要规章制度来保障的，一味地要求大学教师都严格自律也是不现实的。

教师“怕学生”的现象的存在，自然造成教师现在“只教书不育人”现状的出现。其实，教师对学生不是不愿意管理，不是不愿意育人，但是现在对教师的制约因素太多，对教师的要求太高，教师在这种环境下确实存在身不由己，言不由衷现象。我们认为，教师的管理主体是学校，不是学生，学生不能成为教师管理的决定力量。作为学校，要把对教师的管理责任真正承担起来，要把对学生的教育贯穿始终，要树立“管理学生”的思想，不能一味地强调“服务学生”。只教书不育人不符合大学设置的根本，不符合大学的教育教学规律，是一种不正常的现象，必须花大力气扭转。

刻苦学习与教书育人应该是大学主体成员的本分职责，是他们在大学生存的根基。但是看看现在的大学生，许多学生对教师教的不感兴趣，喜欢热热闹闹的东西；不喜欢课本知识，喜欢网络八卦知识；不喜欢勤奋求学，喜欢旁门左道走捷径。再看看教师，不喜欢安安静静做学问，喜欢热热闹闹出新闻；不喜欢认认真真授课，喜欢简简单单糊弄学生；不喜欢接受新鲜知识，喜欢一辈子就教“一本书”；不喜欢默默无闻做学问，喜欢想方设法谋“官位”。学生定位与教师定位的模糊不清，自然就造成大学治理的难题。

三、树立依法治教的理念是大学治理的根本出路

从夸美纽斯最早提出的班级授课制以及相关的学年制、学日制、考查、考试制度以来，班级授课制度就对教师了产生激励作用，是提高教学效率的有力手段。夸美纽斯认为，每日上课时间为4小时，在每学习1小时后休息半小时。关于考查和考试制度，他提出建立学时考查、学日考查、学周考查、学季考试和学年考试。其中学年考试是最重要的考试，通常在学年结束时举行，合格者均可升级，不合格者必须重修或勒令退学。夸美纽斯以他在教育理论上的卓越贡献，奠定了西方教育思想史上的重要地位。大学既然是“传授高深学问”和“正规教学”的地方，教师的“传道、授业、解惑”，学生的接受“正规教育”，大学的管理科学、民主、规范，应该是大学的根本要素。但是，现在大学变成了“名利场”，大学教师向往“官位”而不是“学位”，大学生变成了“精致的利己主义者”，大学的治理变得自由散漫与无序。这些现象虽然不可能是全部面貌，但也是为数不少的大学的现状，是一种极不正常的现象，是一个已经引起社会各界关注的现象。大学要回归设立的初衷，治理的初心，就要走依法治教的道路。

从法律渊源的角度考虑，现在大学自身确立的内部规章制度不在少数，但是地方教育行政管理部门制定的大学规范性制度不足，国务院层面的高等教育行政法规不足，国家教育行政管理部门的部门规章不足，国家法律层面的高等教育法律更是严重不足。比如开放大学（广播电视大学）已经举办40年，居然至今没有一部法律法规。普通本科大学在许许多多方面也是各自为政，没有统一的规范性的基本要求。在当前行政管理“放管服”政策的影响下，高等教育的法律、行政法规和部门规章的制定与否面临着严峻的挑战。依法治校首先就是依法治教，不高度重视依照规则治理教育教学，不可能做好依法治校的“文章”，更不可能对依法治国产生积极的影响。

我们认为，依法治教是大学管理的根本出路。在这种要求下，我国的高等教育法律法规以及部门规章不是太多而是太少了，基本的行政规章还严重缺乏，“放管服”与加强对大学管理的规范性要求之间的关系处理显得尤为重要。“放管服”也要科学地理解，不能一味地强调“放”，该管的一定还要管起来。这方面我们以前做的不够，现在如果又不做的话，大学的管理更加不规范。我国的高等教育的社会服务组织还处在萌芽阶段，还没有发育成长起来。在当前的情况下，无论是地方教育行政主管部门还是国家教育行政主管部门，都要积极行动起来解决大学管理规范的问题——而且这些问题对教育行政主管部门来说并不难——把现有的管理经验提炼出来就可以成为统一的管理规则。多年的实践证明，大学严格管理就能够达到有效治理的目的。在管理的过程中当然需要不断地完善法律法规制度。而不是不要法律法规制度，现在的问题是这方面的“欠账”实在是太多了，现有的规定细化不够，操作性不强。

现在教育行政主管部门对大学章程的评估过高，殊不知大学章程不是地方法规，也不是教育部的行政规章，更不是国务院的条例，学校自己制定的这个章程对谁有用呢？大学章程能管理政府部门吗？政府的许多部门没有把高校按照学校对待，还是与行政部门混为一体，特别是在行政管理和监察审计方面等同于行政单位。法治政府应该是：法定职责必须为，法无授权不可为。但是现在政府部门谁都可以对高校发号施令，哪个高等学校敢不执行？但是高等学校自己制定的大学章程却对政府部门没有效力。所以，如果一个省能够制定出一部地方性的“大学章程”的话，就能够抵得上这个省的上百部的大学章程；教育部制定一部大学章程的话，就能管全国所有的高等学校，那为什么不去制定这种有效的“大学章程”呢？

我们希望看到大学的教育教学质量不断提高，社会民众的评价不断增高，大学生能够回归常识，刻苦读书学习；大学教师能够回归本分，潜心教书育人；大学能够回归初心，坚持依法治教；社会能够回归梦想，坚守师道尊严。这些愿景的实现前提都是有法律法规或者部门规章的指引。因此，各地的教育行政主管部门和教育部要加大大学治理规则的制定力度，要加快制定影响大学教育教学发展急需的管理规定。同时，大学也要正本清源，积极从本部门制度的“立改废”上入手，加强内部制度的完善。只有这样，我们才能保证大学在健康的轨道上更好地发展。