环境刑法行政从属性研究

钟梦琦

(广西民族大学 法学院，广西 南宁 530000)

党的十九大报告明确提出,要把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。将“美丽”确定为社会主义现代化建设的目标在我国尚属首次。刑法作为最严厉的法律，在环境治理中发挥着重要作用。它既是部门法的“保护法”，同时也同行政法、环境与资源保护法等部门法一样都是环境治理法律体系的重要组成部分。然而，在我国的环境司法实践中，环境刑法对刑事违法的评价空间被不合理地压缩了，在由行政权主导的环境治理法律体系中，环境刑法经常处境尴尬。

一、对环境刑法行政从属性的质疑

“行政从属性”一词产生于德国。在整个刑法体系中，环境刑法的行政从属性最为明显。环境刑法的概念有广义和狭义之分，广义的环境刑法是环境犯罪实体法、环境犯罪程序法与环境刑事政策的集合，狭义的环境刑法专指规定环境犯罪、环境犯罪刑事责任和环境犯罪刑罚的法律。笔者在本研究中讨论的是狭义的环境刑法。环境刑法的行政从属性，指在判断环境犯罪是否成立时必须参考相关行政法律的规定或依附于相关行政行为的实施[1]。行政法作为调整公权力运行中产生的行政关系的法，在我国环境治理实践中发挥着重要作用。环境刑法的行政从属性体现在具体法条的表述中。例如，1997年修订的《中华人民共和国刑法》第六节破坏环境资源保护罪的第三百三十八条、第三百四十九条都有“违反国家规定”的表述，第三百四十条有“违反保护水产资源法规”的表述，第三百四十一条有“违反狩猎法规”的表述，第三百四十二条有“违反土地管理法规”的表述。刑法具有相对稳定性，行政法与刑法在功能上能够实现互补。不过，环境刑法对行政法的过度依赖也可能导致衔接逻辑的混乱和治理体系的不协调。

日本的环境治理法律体系也是将行政评价作为对污染环境行为进行刑事处罚的前提。与我国不同的是，日本规定了在某些特殊情况下可以实行直罚制。所谓直罚制，指如果出现特别严重污染环境的情形，可以对行为人直接进行刑事处罚。直罚制能够彰显环境刑法的独立地位。而我国的法律则规定，必须以行政违法作为犯罪成立的要件。

一些人认为，刑法的作用是保障行政机关履行职能。这种看法是片面的，保障行政权力正常运行并不是制定刑法的初衷，制定刑法是因为社会上存在着值得保护的法益。罪刑法定原则是刑法规定的一项基本原则，其核心思想是“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”。如果认为环境犯罪的判定应当依赖于行政违法评价，那么罪刑法定原则就将失去意义。一些人指出环境刑法没有定量评价，但他们却拿不出令人信服的依据。笔者认为，环境刑法对环境犯罪既有定性评价也有定量评价，所谓定量评价就是以刑事违法行为的犯罪情节来衡量其对生态法益的侵害程度。

我国行政法学受西方主流学说影响较大，“控权论”在我国就颇有影响。“控权论”的要义为: 行政法是控制行政权力之法，行政法的作用是防止政府滥用权力和保护公民。行政权的膨胀不利于环境治理法律体系的良性运转,过分强调环境犯罪行政从属性，使环境行政执法和行政管理占据强势地位，就容易导致拥有环境管理权的行政主体“自视过高” “权力过大”[2]。此外，行政法主要依靠行政命令和行政处罚来处置环境行政违法行为，这很难对环境行政违法行为的责任主体产生威慑。罚款是当前针对环境行政违法行为的一种重要的处罚手段，但目前罚款的数额明显偏低，相关措施不足以起到威慑作用。可以说，排斥环境司法权最终会导致环境治理流于表面化。

二、环境刑法与行政法的比较

所谓环境刑法的行政从属性，是就环境刑法与行政法之间的关系而言的。如果要理性地评判环境刑法的行政从属性，就应当将环境刑法与行政法作一比较。

其一，二者在构成要件该当性方面的差异。环境刑法与行政法对违法行为的认定存在不同之处。首先是对行为方式的认定有所不同。1997年修订的《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定，所谓非法占用耕地罪，必须是“非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的”[3]。如果行为人在较短时间内完成违法行为，并未造成耕地大量毁坏的后果，如只是少量采石、取土、挖沙等，就不能被认定为非法占用农用地罪。而《中华人民共和国土地管理法》详细列举了非法占用土地的各种行为，土地管理法既规定了对实现非法侵占的违法行为人的责任追究办法，也规定了对并未实现非法侵占的违法行为人的责任追究办法。其次是对行为指向对象的认定有所不同。1997年修订的《中华人民共和国刑法》第三百四十条规定，所谓非法捕捞水产品罪，必须是“在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品，情节严重的”[3]。1997年修订的《中华人民共和国刑法》第三百四十一条规定，所谓“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，必须是“非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的”[3]。如果不符合上述关于犯罪对象的规定，就无法定罪。而由于在“其他水域”捕捞水产品的行为或是捕猎并非“珍贵、濒危野生动物”的行为同样会对生态环境造成破坏，因此，它们都可以被认定为行政法律法规规制的对象。

其二，二者在违法性方面的差异。从环境刑法对环境犯罪的表述来看，人们往往是先判断某行为是否违反了行政法，然后再根据侵害程度来分析刑事责任承担问题。只有违反了行政法，同时具备了刑法规定的加重要素(这个加重要素可能是特别的结果、特定的目的等)，才构成犯罪[4]。《中华人民共和国水污染防治法》第三十七条规定，禁止向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾和其他废弃物。一旦发现此类行为，县级以上人民政府环境保护主管部门可以对违法行为人作出行政处罚。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》对污染环境罪“严重污染环境”的情形作出具体规定，所列出的情形有17种之多。简单地说，只有具有严重社会危害性的行为才具备刑事可罚性。

其三，二者在有责性方面的差异。环境刑法与行政法在对行为人主观心理状态的认定上存在差别。刑法并没有对行为人的主观心理状态作出明确规定。不过，分析相关司法解释和审判实践可知，由于污染环境犯罪多为结果犯，自然应当对行为人的主观心理状态作出评价。而行政法并不关注破坏环境的行为人的主观心理状态，只要行为人受其意志控制(即具有主观上的过错)，行政违法行为就可以成立。“主观心理状态”和“主观上的过错”是两个完全不同的概念，相关规定反映出环境刑法和行政法具有不同机制。

无论是在国内还是在国外，大部分人都认同环境刑法具有行政从属性这一说法。不过，在不同的国家，人们对行政从属性的理解也不完全一致。在英美法系国家，“环境犯罪的行政从属性是一种绝对的从属性”。而在大陆法系国家，“行为违反环境法再加上程度严重就构成了环境犯罪”[5]。

三、对环境刑法行政从属性的限制

在实践中，环境刑法的行政从属性往往会削弱环境刑法对环境犯罪行为人的非难，因此，环境刑法的行政从属性应当受到合理的限制。日本的环境法规定，如果不法行为严重违反了污染物质排放规定，则不必进行行政处分，可以直接启动刑事司法程序[6]。我国并没有采用这种凸显刑事治理地位的“直罚制”。随着社会的发展，部门法相互影响、相互融合的趋势日趋明显，而“从属性”这一表述不利于各部门法保持自身的品性，同时也会引发有关部门法理论边界的争议。目前，有必要对环境刑法的行政从属性进行限制。

其一，确保环境刑法具有相对行政从属性。确保环境刑法具有相对行政从属性既能体现环境刑法对行政法的依赖，也能体现环境刑法对行政法的反向作用。

其二，转变环境刑事立法理念。针对如何发挥刑法在环境治理方面的作用这一问题，学者们进行了深入研究。1997年修订的《中华人民共和国刑法》第六章第六节有关于破坏环境保护罪的规定，但环境刑法的内容并不仅限于此。基于此，一些学者认为在构建刑法体系时应当将“环境犯罪”作为一个罪名独立成章, 然后将现行刑法中的相关罪名全部纳入其中，这样可以凸显环境犯罪客体的独立性和环境犯罪的特定危害性。通过分析《中华人民共和国刑法修正案(八)》可以发现，国家在对刑法进行修正时,降低了破坏环境保护罪的入罪门槛,扩大了法条的适用范围,加大了对污染环境犯罪行为的打击力度。这样做是为了彰显环境刑法对破坏环境保护行为的非难性。使环境犯罪由结果犯向行为犯转变，有利于改变环境刑法对行政法过度依赖的情况。使环境刑法不再作为严重行政违法行为的后置处罚手段，有利于凸显环境刑法的独立品格。

其三，优化环境刑事司法。环境刑事司法对行政违法评价过度依赖的主要原因是法官对环境保护专业知识了解较少，在进行定性和定量评价时需要依赖行政违法评价。与法院相比，一些专门性的行政机关确实在对破坏环境事实进行分析和评价方面具有一定的优势。但在司法实践中，如果法官过度依赖行政机关的违法评价，就有可能违背司法独立的原则。今后，环境刑事司法应当走上专业化的发展道路。一方面，要加强和改进培训工作。在人民法院内部构建完善的法官专业化教育培训体系，大力推进法官队伍的正规化、专业化建设。另一方面，要运用统计分析的方式对环境刑事司法样态进行分析。这不仅有利于从总体上把握环境刑事司法样态，而且还有利于环境司法大数据的产生。以精细化、科学化为特征的刑事司法变革有助于减少法官对行政违法评价过度依赖而造成的误判，从而保障个案的公平公正。此外，还应当加强刑事司法机关与掌握信息、技术的行政机关之间的合作。《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十二条规定：行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据，在刑事诉讼中可以作为证据使用。这虽然并不是对行政机关的义务性规定，但却可以作为多方合作的依据。相关规定既可以解决司法机关专业性缺失的问题，也可以提升环境刑事治理在整个环境治理法律体系中的地位。

四、结语

环境刑法与行政法之间有着千丝万缕的联系，厘清二者的关系有助于环境治理效能最大化。科学认识环境刑法的行政从属性，可以避免出现行政法扩张所导致的行政权膨胀的现象，有利于彰显司法权在环境治理中的作用。环境犯罪刑法个性的丧失不仅不利于刑法价值的实现，而且也不利于建立科学的环境治理法律体系。建立科学的环境治理法律体系必须确保环境刑法具有独立的品格。

[1]刘夏.犯罪的行政从属性研究[M].北京：中国法制出版社，2016:9.

[2]赵星.环境犯罪的行政从属性之批判[J].法学评论，2012(5)：129-133.

[3]中华人民共和国刑法(1997年修订)[EB/OL].[2017-12-30].http://law.lawtime.cn/d706328711422.html.

[4]张明楷.行政违反加重犯初探[J].中国法学，2007(6)：62-77.

[5]董邦俊.环境法与环境刑法衔接问题思考[J].法学论坛，2014(2)：128-134.

[6]交告尚史,臼杵知史,前田阳一,等.日本环境法概论[M].田林,丁倩雯，译.北京：中国法制出版社,2014：186.