从“机构花钱养人”到“政府购买服务”路径探索

谢金彪 汤懿

摘 要：为推动政府改革和转变职能，实现“小政府大社会”目标，近两年，国务院、财政部和一些省市对实施政府购买服务改革进行部署，一些地方先行先试，取得了成效。本文通过案例分析，探索完善政府购买服务体系的路径。关键词：政府;购买服务;路径

近期，我们深入江西省九江市，对政府购买服务成功案例进行分析。自2015年开始，该市在八里湖新区正式启动政府购买服务工作，将城市卫生和绿化管理推向市场，实现市场化养护管理。通过管理模式的优化，降低了行政成本，促进了居民就业，提高了项目承担单位效益，实现了多方共赢。

“花钱买服务”的尝试

九江市八里湖新区总面积约52平方公里，2014年设立环卫园林机构，环卫局定岗10人，园林局定岗15人。2015年，新区被评为4A级国家景区，如继续按照传统模式来保障新区环卫绿化发展，必然满足不了建设“生态文明活力新区”的总体要求。对此，该区提出“花钱买服务，不花钱养人”，强调在推进城市现代化的过程中要善于运用市场机制来解决城市建设和管理中存在的问题，决定将城市卫生和绿化管理推向市场，由环卫局和园林局作为购买主体，通过政府购买服务来实现市场化养护管理。

服务如何买

按照公平、公正、公开的原则和《政府采购法》等有关法规规定，2015年5月由市采购中心向社会发布园林绿化管养和部分市政道路清扫保洁服务招标公告。购买主体在有关专家库平台抽取异地专家组成评委，根据投标文件和评分标准严格打分、评定，保证了整个招标过程的公正、专业和合理，达到了预期效果;评标办法上采用综合评分法，价格权值25%、技术权值25%、商务与服务权值50%。评标办法中的价格分统一采用低价优先法来计算，满足招标文件要求;对于投标价格，以最低的投标报价为评标基准值，但同时兼顾其他权重因素，达到价格与技术服务质量优势的最大化，购买的服务期限均为三年。

通过招标采购，在环卫方面引进了深圳先达威和深圳玉禾田两家专业道路清扫保洁公司，分别负责两个片区共33条道路的保洁工作，环卫作业总面积达250余万平米;在园林方面引进了浙江诚邦园林股份有限公司、红谷滩园林建设集团有限公司和江西滕王阁环境建设集团有限公司，负责4个片区的绿化管养项目。

钱从哪里来

新区结合《江西省城市市容环境卫生统一劳动费用定额》《江西省2000年绿化养护定额标准》以及省内外城市的实施标准测算出预算费用，报经市财政审批，市财政审核购买服务合同后纳入购买主体预算管理，有效保障资金来源。

后续怎样管

为加强监督管理，确保政府购买服务工作规范、有序、高效开展，购买主体分别出台了考核制度、办法和相关标准，采取定期信息公开、社会化监督等管理模式，对承接主体全方位实行评分验收考核。采取“每日巡查、每周汇总、每月考核付款”的办法，即每日对承接主体进行巡查，每月对承接主体内部人员管理、作业时间、机械化洗扫做专项检查，每月向新区管委会上报当月考核情况。在每月检查中对承接主体采取一次明检、一次暗检和“计分扣款”“双倍处罚”的考核方式，通过图文将现场第一信息传到微信平台，由承接主体进行第一时间的整改，建立了一套有效的“检查、发现、通报、整改、复检”的长效机制。

“花钱买服务”的三大效应

让专业的人做专业的事，新区环卫绿化实施政府购买服务后，无论工人形象、劳动纪律，还是专业技能、操作规范化、作业机械化等方面都有很大的提升。

转变了政府职能

实施市场化后，环卫局和园林局主要从事监督管理，更好地发挥了政府主体作用。

降低了养护经费

通过引入竞争机制，以招标的方式来决定养护企业，促使养护企业通过提高劳动效率、提高人均养护面积来达到减员增效的目的，从而整体降低养护价格，节约养护经费。

提高了养护水平

通过确定竞标企业资质，保证了专业化运作，并对中标的养护企业实行合同管理，严格按标准进行考核，有效地促进了养护企业提高养护质量和水平。按照传统模式，新区需配置环卫工人500～700人，但专业化运作中实际配置139名。

“花钱买服务”的发展方向

政府购买服务是打造高效服务型政府的必要举措，是政府转变职能的一条有效路径。当前，我们应当认真总结各地经验，不断完善政府购买服务体系。

拓展政府购买服务的范围

结合政府机构改革，梳理政府各部门承担的社会管理和公共服务职能。除了审批、监管、检查、处罚等强制性工作外，拓展政府购买服务的范围，将社会组织能够承担、有利于社会资源最优化配置的专业性、辅助性服务工作都通过政府购买来解决，并以制度的形式、契约的方式来予以明确和规范，真正将“养人办事”的传统政府服务模式逐渐转变为“费随事转”和“办事不养人”的公共服务的新模式落到实处。

目前，政府部门及事业单位掌握着大部分社会服务领域的资源，特别是专业性较强的部门，无论是设备和人员，都强于社会力量，因此，出于对自身转型的畏难情绪和对社会力量的不信任，对政府购买服务工作存在一定的阻力。所以，在推动政府购买服务的过程中，要严格控制政府相关的职能岗位编制和人员的增加，对一时难以通过政府购买方式来增加并需要增加的人员，可采取编外聘用，为日后剥离机构和人员创造条件。

拓宽购买服务的资金渠道

目前政府购买服务对资金要求是在既有预算中安排，但随着社会的发展、服务范围质量精细化程度的提高，对资金的需要随之加大，面临着地方财政资金有限的现状。对此，要通过设立专项资金、引入ppp模式、合理利用彩票公益金等方式来拓宽购买服务资金渠道。

培育社会服务承接力量

社會力量是政府购买服务的重要载体，应培育引导其优先发展。出台扶持各类社会力量实施办法，在试点期间简化注册手续、放低门槛、制定准入资格认定细则，保证新增机构的专业性和规范性，建立一套培育社会力量发展的机制，既要重点培育一批专业性强、资质优良的社会力量，又要使中小机构有发展空间。同时，积极鼓励事业单参与到加政府向社会力量购买服务的过程中，鼓励事业单位人员创办承接服务的社会组织。

建立完善的配套制度

完善评估监管机制，针对不同的购买服务类型，制定细化的评估细则和考核量化指标，建立政府参与的评估专家库和专业评估团队，评估成员包括本单位领域专家、服务供需方和第三方。可推进公众参与，加大服务透明度，接受群众对服务质量的监督;建立淘汰退出机制，保障政府购买服务工作的公正、透明、规范，确保资金的使用效率和社会效益的最大化;同时，可按照“谁购买、谁监管”的原则，明确监管责任单位，建立信息公开制度和社会监督投诉制度。

另外，结合政府采购法实施条例来完善相关管理办法，与货物、工程采购相比，政府购买服务体现了非实物类、非生产类、不可储存性、跨度时间长、地域性等特征，因此要制定界定政府购买服务的范围内容、确定服务类的采购评估标准、明确具体的采购方式和程序，为购买行为的实施提供制度保障。

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