抗战时期国民参政会西南少数民族提案评析

王凤青

（中共山东省委党校 马克思主义学院，山东·济南 250103）

1938年7月成立于抗战高涨声中的国民参政会，是一个带有民意色彩的中央最高咨议机构，也是继清末资政院、民初国会后中国近代政治发展进程中一次重要的政治突破。国民参政会成立后，随着国民政府西迁至重庆，西南少数民族地区在抗战建国地位中的重要性日渐凸显，西南少数民族地区问题随之成为国民参政员高度关注的一个问题。他们通过行使提案权的方式，提出了一些有关西南少数民族地区问题的提案。本文拟对这些提案的基本情况、在集中关注的问题上形成的有价值的观点认识、建议主张及国民政府的回应情况进行分析，以揭示国民参政会对抗战建国的作用、贡献及其局限，进而窥视其对国民党政权的影响。

一、提案基本情况

从提案人的身份背景来看，除了蒋介石以国民参政会议长身份和国民政府交议的提案外，其余提案全部由参政员以联署形式提出。其中，甘肃籍的张作谋、骆力学、新疆籍的哈的尔、青海籍的阿福寿、喜饶嘉措、四川籍的黄肃方、广西籍的林虎、黄同仇、宁夏籍的周士观、贵州籍的王亚明等都有提案提出。这些人来自西南少数民族地区，了解熟悉这一地区的情况和问题，且具有较高的学历和丰富的阅历，[1]保证了提案内容能够反映这一地区的实际情况，建议主张有较强的针对性与可行性。另外，非边疆籍参政员如张振帆、孔庚、李中襄、马兆琦、黄炎培、李鸿文、黄建中、胡石青、许德珩等也有提案提出。这不仅丰富了有关这一地区问题提案的内容，扩大了解决该地区问题的思路，而且反映出随着这一地区在抗战建国中地位的提升，已成为参政员普遍关注的问题。

从提案关注的领域来看，参政员最为关注西南少数民族地区的财政经济，其次是内政，再次是教育文化，军事国防又次之，外交国际、国民大会等问题最少。这主要是因为这一地区战略地位虽然重要，但极为贫弱的经济基础无法为抗战建国提供有力的物质支撑，因此提案围绕这一地区的资源开发、交通建设、垦殖荒地、卫生畜牧、人民生计等问题提出了大量主张。

二、提案主要内容

大体说，西南少数民族提案主要围绕两大层面展开：一是集中人力物力财力全力支持抗战；二是大力开发，充实抗战力量，深植建国根基。

（一）开发西南经济，努力增加富源

这类提案将开发西南少数民族地区与与抗战建国的前途命运联系起来，除了建议成立“川康建设期成会”及“川康建设视察团”外，就这一地区经济发展，富源开发提出了很多有价值的建议。从宏观层面看，李洽建议在陕甘青宁新五省组织规模庞大的机械化军团，兴办水利扩张垦殖面积、发展纺织业、化学工业、畜牧业、开发煤及煤油铁金等矿产。高惜冰要求在西南设轻工业中心，解决西南轻工业发展落后问题。从微观层面来看，提案围绕这一地区经济发展中的具体问题提出了不少建议，主要集中在利用各类资本、积聚发展人才、成立专门机构、兴修水利、开发矿产资源等方面。

在这些提案中，以张剑鸣的《为积极推进西南建设建议四点请政府采择施行案》最为重要。该案针对西南地区建设存在的资本筹措、机关调整、技术人员任用及经济计划制定等诸多问题，提出了开发西南的一揽子计划，如国内投资与国外投资相结合；在经济部下设盐务总局、农业总局、水利总局；在交通部下设公路总局、铁道总局、电政总局；交专门人才主持西南建设事业及确定一整个实施计划，以免“缓急莫辨，轻重倒置，甚至挂一漏万，成效难期”。[2](P91-92)在利用资本方面，杭立武、张振帆、秦望山建议制定具体措施吸引各类资金发展西南经济。在设立机构方面，马景常、王家桢提出设置专门机构开发西南矿产。在兴修水利方面，马兆琦“恳请中央将宁夏河工渠工水利经费，列入正常预算，拨款兴修，以期发展水利，有利灌溉”。[3](P400)在开发矿源方面，骆力学、黄汝鉴、严錞等分别提议开发陇南煤矿、川康矿藏及云南工矿。

由于西南少数民族地区地广人稀，提案亦主张垦殖西南少数民族地区，建议主要包括设置垦殖区域、采取措施筹集移民经费，给予移民种种鼓励优惠，成立专门移民机构等。骆力学、秦望山、唐国桢、李文珍、郭仲隗、张作谋、黄建中、张之江等都有提案提出。其中，骆力学提议在甘宁青新及桂滇康诸省划定适当区域设置垦殖区，移送阵亡将士家属、受伤军人及难民垦殖。张之江建议设立边疆移民屯垦登记处，“积极大量移民屯垦实边，以适应环境与时代之需要。”

（二）推动交通建设，保障便捷畅通

西南少数民族地区大都地处偏僻，交通闭塞，极不适应抗战建国的迫切要求，提案对此有较多关注，主要关心两大问题：一是为抗战开辟国际通道；二是建设当地交通路线，便捷与周边地区的交通。

就前者来看，提案对修建滇缅铁路、康印公路、康藏公路及青藏公路以保持中缅、中越、中苏、中印、中英等国际路线畅通等都有建议提出。罗衡、张振帆、赵澍、张剑鸣、杨荫南、张邦珍等提议修筑滇缅铁路，并对修筑过程中遇到的困难提出了解决办法。如罗衡建议通过政府与人民合资、鼓励商办、召集华侨入股、举借外债等方式予以解决。李鸿文、李元鼎、李洽、张作谋等建议修建陇海铁路西段、陇海铁路宝鸡至兰州段、凤翔与重庆间的铁路建设以连通中苏交通。张振帆呼吁加快修筑滇越铁路。王家桢提出抢修西昌至赛的亚的中印公路、康定至拉萨的康藏公路、西宁至拉萨的青藏公路，确保西南与印度的交通联系。

就后者来看，主要建议建设连通西南少数民族地区周边的线路。其中，林虎主张修建宜山经百色达龙舟的公路。欧元怀建议兴修重庆至成都的成渝铁路。李中襄呼吁修建南以黔桂铁路为起端，经遵义、合江、乐山、成都，接天成铁路，至大水接陇海路的延长线，并经玉门、哈密至七角井，而后由大山南路经过善鄯浦犁而达印度北夏华附近的阿托克站路线，以贯通西北西南。商文立提议迅速完成滇缅路、叙昆路、黔桂路、湘黔路，打通川滇黔桂四省的交通。黄建中提出派专家勘查自兰州以西最合理之铁路线，分期分段进行修筑。

（三）关注卫生防疫事业，呼吁减轻民众负担

在卫生防疫方面，主要建议包括增加卫生经费、成立防疫机构和培养人才等。陇体要主张通过拨助卫生经费、加派卫生技术人才、扩充国立云南大学医学院等方式，解决云南“瘴疫弥漫，疟疾横行”的问题。李永新要求专列卫生经费，并在蒙古伊盟、阿额两旗、青海都兰、玉树、四川中阿哇、果洛、甘肃祁连山，西康巴安，川康大小凉山，西康所属遍地，各办一卫生院或巡回卫生队，免费为当地人民牲畜治疗。[4](P168-169)阿福寿提出拨专款补助青海宁新等省卫生经费，提高卫生人员生活待遇。刘风竹提议在甘宁青新四省成立西北畜牧份养合作社，解决因黑疫病、脑炎及腐肠病而导致牛羊大量死掉的情形。

在减轻民众负担方面，主要集中在勿扰民伤民与救济灾民难民等方面。其中，前者意在提醒国民政府注意改进施政过程时给西南少数民族民众带来的痛苦，主要集中于两大问题：一是减免或豁免西南少数民族民众过重的战时负担；二是改善统制经济政策给西南少数民族民众带来的巨大痛苦。后者主要基于天灾人祸造成西南少数民族地区民众日常生活难以维持的实际，或建议政府拨款赈灾，或主张减免军粮负担，或提议从他省运济粮食进行救助，或呼吁减免田赋征实数额。

三、国民政府的回应及效果

《国民参政会组织条例》只是规定了“国民参政会提出建议案于政府”，提案提出后，国民政府如何因应则没有具体规定。在具体的实践操作中，一般来说，提案提出后，首先须经各专门审查委员会审查；经专门审查委员会审查或主席同意后提交大会讨论；经大会讨论通过的提案提交国防最高会议（1939年1月改为国防最高委员会）；国防最高会议根据提案内容交行政院；行政院根据内容性质交各部会办理；各部会将提案办理情形反馈汇总到行政院；行政院再将提案办理情形向国民参政会驻会委员会汇报；国民参政会召开下次大会时，驻会委员会向其报告提案实施情形。

从纵向看，抗战前中期，国民政府对西南少数民族提案的回应比较积极，其中的一些建议也取得了良好效果，而到了抗战中后期，回应则比较消极，能够发挥作用的提案数量并不多。从横向来看，国民政府对西南少数民族地区提案的回应情况及具体效果，大体上可以分为以下几类：

第一，基本采纳了提案的主张，并在实践中得到了落实。如国民政府制定的《开发西南各省富源计划并欢迎国外投资》 《补助纺织工业办法》等就吸收了杭立武开发西南各省富源计划的主张。[5](P50)张剑鸣在《为积极推进西南建设建议四点请政府采择施行案》中所提开发西南的四点建议，也得到了财政部、经济部、交通部的积极回应。[5](187-188)

第二，对提案进行了选择性回应，采纳了部分主张。秦望山通过移民垦荒增加云南人口的提议，得到了财政部、经济部、赈济委员会的认可，并“派人员前往滇省调查建水县之羊街坝、宣威县之以古海区两处荒地情形，业据详细报告，正在会商办理中”，但对其提出移民滇省需要解决交通问题的主张，交通部仅以“令粤汉路局湘桂铁路理事会川桂滇缅等公路运输局参考”作为回复。[6](P6)对于光和在河西、宁夏、绥远大规模兴修水利进行屯垦的主张，国民政府在回复中声称已先后整理河西、绥远、宁夏旧渠，并在陕西黄龙山及黎坪暨甘肃岷县划出垦区办理垦务，但对其兴修水利开发农田的提议则认为“俟抗战胜利实行复员时”再予以考虑。[7](P77-78)

第三，虽未采纳提案建议，但引起了国民政府关注并力图解决的问题。如虽没有采纳马毅提出在西安设立商学院的建议，但承诺要“注意建设边疆各项专门人才之培养。”对要求增加包括西南少数民族地区在内的边疆教育经费的呼吁，虽未能完全体现在实际中，但国民政府还是在尽可能的情况下，提高了边疆教育经费，[7](P66-68)对这一地区的教育发展不无裨益。

第四，对提案虽有回应，但建议未被采纳。对孔庚提出整饬重庆屠宰公司，保证猪肉正常供应的建议，行政院仅以“交重庆市政府注意改善”作为答复，未采取具体措施。对王普涵、张作谋等针对花纱布管制中官吏中饱私囊、借机贪污、西南少数民族地区民众负担过重现象的揭露，国民政府在回复中竟然出现了“查棉花生产与粮食迥不相同”“对于此项物资，必须大量掌握，不得不实施统购，似难与粮食方面相提并论”以及“无强制收购之事”“从无处分没收之事”之类的字眼。[8](P17-19)

第五，对提案没有关注，亦没有回应。这类提案分为三类：一是在国民参政会大会讨论时提案就没有通过，更遑论提交国防最高会议，由之转交行政院办理了；二是提案交国防最高会议后，国防最高会议没有将之转给行政院；三是提案转交行政院后，没有具体实施情形的回复。由于提案未进入国民政府相关部门的视野，也就谈不上作用发挥的问题了。

可见，国民政府对西南少数民族地区提案的回应方式是多种多样的，由此导致提案发挥的作用也是多种多样的。大体来看，引起国民政府高度重视且落实到实践中的提案，推动了抗战建国地顺利进行；部分建议被采纳的提案，也较为有力地推动了抗战建国的进行；进入国民政府视野之后，被开始重视所反映问题的提案，虽然建议主张未被采纳，但由于对提案反映问题的重视，对抗战建国亦发挥了积极作用；未被采纳和未进入国民政府视野的提案，则未能发挥应有的作用。当然，那些进入国民政府视野且建议主张或被全部采纳，或被部分采纳的提案，由于战乱环境及国民政府自身面临的诸多困境，其实施效果有很多也不甚理想。探究其原因，大体上可以概括为三点：

首先，就提案本身来看，其关注的内容非常广泛，议题亦相当庞杂，既有宏观上要求国民政府进行“一揽子”系统改革的主张，亦有针对某个领域、某一具体问题要求进行处置的建议。这些提案虽体现了国民参政会向国民政府建言献策、以备咨询参考的功能，但由于提案建议或过于抽象，或过于具体细微，或不具备实施条件，导致其不能落实到实践中。

其次，提案建议虽有较强的针对性与可行性，但与国民党的立场有较大差异。国民参政会提案能否采择的关键性因素，在于国民党自身的意愿与决策。当提案内容与国民党的意图有较大差距时，就很难被重视，更遑论予以采纳施行了。这些提案主要集中在整饬吏治、改善政治机构、减免或豁免民众负担及改进因经济统制给民众带来的痛苦等方面。对于这些提案，国民政府大都采取了敷衍塞责、不予理睬、提交国防最高会议后不予转交行政院，转交行政院后不予落实等方式，提案的作用未能发挥出来。

再次，有些建议国民政府虽想采纳，但由于缺乏足够的执政资源，导致提案的积极功能未能发挥出来。对于这些提案，国民政府在办理时，虽有“交教育部核办具复”“交财政部采择施行”“交经济部核办具报”“交交通部核办具报”等之类的回复，但实际上，“决而不行”“行而无效”或“行而更差”的现象比较严重。

四、结语

在全面抗战期间，国民政府基于利用各种政治力量进行抗战建国的考量，将国民参政会作为构建战时动员体制的重要方式之一，[9](P147-148)表现在对包括西南少数民族地区问题在内的提案的回应态度上，就是对其中的一些建议主张或进行了全部采纳，或进行了部分采纳，或虽没有采纳，但开始重视提案提出的问题，并尝试解决这些问题。国民参政会凝聚社会共识、群策群力共赴国难的功能也因此得以体现。但是，由于国民参政会对国民政府没有硬性约束力，对于那些不符合国民党政治意图，或国民党基于自身痼疾无法解决的提案，虽有一定程度的回应，但基本上采取了敷衍塞责的方式，反映出国民参政会在国民政府政治架构中的尴尬地位。当然，少数提案因自身原因，缺乏可操作性，无法落实，这是可以理解的，应另当别论。

需要指出的是，参政员把包括西南少数民族地区问题在内的提案的落实情况视为是对国民党政权认同、支持与拥护的重要依据。从这个角度来看，国民政府对国民参政会提案回应的“有与无”“多与少”和“质与量”，直接决定了国民党政权政治合法性的“优与劣”“好与坏”和“成与败”。事实也正是如此。当包括西南少数民族地区问题在内的提案的建议主张得以落实，并在实践中产生良好效果时，参政员对国民党政权的认可度就高，国民政府的政治合法性就会增强；反之，参政员就会对国民党产生不满、疏离、不合作乃至公开对抗，[10](P89-92)国民党政权的政治合法性就会大大减弱。

客观地说，国民政府在回应包括西南少数民族地区问题在内的国民参政会提案的过程中，最初采取了积极的态度，一些建议主张被采纳吸收，体现在了国民政府的施政方针中，产生了良好效果，增强了参政员对国民党政权的认同、支持与拥护。而到了抗战中后期，国民党政权“衰弱的体制特性”[11](P202)使其自身难以克服的弊病日益呈现，表现在对包括西南少数民族地区问题在内的提案的回应上，就是一些有价值的提案被以搪塞敷衍的方式进行了处理，提案应有的积极功能未能得到有效发挥，也由此导致国民参政会成立伊始具有的凝聚社会共识、群策群力共赴国难的积极功能日趋降低，国民党政权的政治合法性资源在此过程中也逐渐流失。这可为我们深入认识国民参政会对抗战建国的作用、贡献、局限及对国民党政权的影响提供重要参照。