管控与动员：边境民族地区边民管理的双重机制——以云南文山壮族苗族自治州M县为例

夏文贵

（云南大学 民族政治与边疆治理研究院，云南·昆明 650091）

一、边境民族地区治理中的边民管控

边民管控，是针对与边民相关联的边境事务、问题和活动而进行的规制性管理活动。“人”的问题和“物”的问题，是构成边境治理客体的两个基本维度，而人的问题又集中于边民身上。同时，边界、界碑、口岸等“物”的管理，又是同边民管控直接相关的。因此，加强边民的管控，就成为了边境治理的题中之义，直接关乎边境的安全和稳定。

首先，跨境行为的管控。邻边而居的分布特点，使得边民的跨境活动十分频繁，在这个过程中，往往会出现大量的非法跨境行为，并已成为了边境管控中的重点和难点。归纳起来，这样的非法跨境行为主要源于以下因素：一是地理因素。毗连越南“五县一市”的地理特性，以及山高谷深的自然环境，导致M县境内的非法边境便道和小道林立，为边民的非法跨界创造了条件。二是民族因素。在M县的汉、苗、壮、瑶、彝、傣、蒙古、仡佬8种世居民族中，“除蒙古族外，其余7种民族在越南边境地区均有分布，跨境而居的同一民族间语言相通，习俗相同。”[1]在现实生活中，跨界民族同宗同族同源的历史联系并未因国家边界的区隔而就此中断，相反却为相互间多样频繁的日常跨界交往注入了动力。三是成本因素。受经由口岸或合法边境通道出入可能造成的成本过高限制，如路途遥远、交通不便、时间成本等，就近取道边境小道或便道成为了边民出入境的首要之选。

其次，生产作业的管控。边境生产作业有广义和狭义之分。广义边境生产作业，是指所有在邻近边界地带进行的生产作业活动，或其他人员进入边境区域从事的作业活动，前者如“耕作、放牧、采伐、捕捞、狩猎、采集”等，后者有“堤坝维修、引水工程修筑、爆破施工、科研、测绘、拍摄、录像等。”[2]狭义边境生产作业，专指“边民在边境地区或边界地带从事各种生产作业的活动。”[3]仅就狭义层面来说，这本身就是边民开展生产实践、维持生计、实现发展的需要，也符合国家鼓励边民抵边而居、安心居边进而守土固边的要求。然而，在此过程中，如何引导边民进行合理合法的边境生产作业，才是问题的关键。如在M县较为常见的是，当牲畜逾越国界跑入邻国，或边民在耕种中确有烧荒之需时，应当如何处置？凡此种种，均是关系边民各民族群体切身利益的大事，而一旦处置失当，就有可能酿成重大的边境突发事件，不可不重视。

再次，境内涉外活动的管控。边境特定的地缘和民族特质决定即便在我方边民未离境的情况下，也会不可避免地导致与邻国边民发生某种联系，并形成一定程度的涉外关系。尤其近年以来，伴随国家沿边开发开放的深入推进，不断吸引着邻国边民向我国边境纷至沓来，从而形成了多样的涉外互动关系。在M县，双方边民间的交往互动主要有：一是来访。境外边民的踏足而来，背后承载的可能是基于族缘、血缘、亲缘、业缘等方面的联系，但不管怎样终究形成了事实上的涉外关系，牵及我方、对方和双边的法规条文。二是互市。在我方主导下，延续双方民族互通有无的历史传统，今天的边民互市贸易更显得格外繁荣。在此情况下，互市贸易行为尤须予以严格规范，更何况在贸易中还常有矛盾、摩擦或冲突等的发生。三是通婚。在主权时代，边民跨境通婚的传统，受到了双方国家法律规范的限制。然而，多源于同一民族基础上的非法跨国通婚仍然屡禁不止，并伴生了身份归属、福利保障、社会治安等问题。如是，教育、规约和引导边民的涉外交往行为、意识和能力，自然就是边民管理中的重要议题。

最后，一般性社会问题的管控。以M县的具体情况来看，同边民相关的一般性社会管理问题主要有：一是边境社会的秩序问题。边民是组成边境社会的主体，在边境社会秩序的建构、维系中，边民扮演的角色是极其关键的，发挥着基础性、决定性作用。二是边境社会关系的调适问题。边境社会是一个由多样民族形态、多元宗教信仰组成的独特系统，面临着突出的族际关系和宗教关系协调问题。同时，也存在着现代化进程中的社会分化，以及利益矛盾和冲突的多样化问题。此外，还有着因贸易、务工、旅游等基础上的境内外人员间的关系调处问题。三是边境社会的公平问题。国家对边民的特别扶持，对边境少数民族群体的特殊照顾，又容易导致未受惠群体的不公平之感，并引发各边境民族群体间的利益比较和争夺问题。四是边民社会行为的规范问题。边民集民族、宗教、边疆、贫困，以及境内境外等多元因素为一体，这些因素间常常交织叠加、相互激化，一定程度上成为了边民社会行为失范的潜在影响因素。

二、边境民族地区治理中的边民动员

（一）边民动员符合现代治理范式

相较传统管理模式，现代治理尤其强调多元主体之间的协作。因此，在国家治理现代化成为基本趋势的情况下，边境治理虽属特殊领域，但同样也要遵循现代治理的一般逻辑。作为典型的边境县，M县的治理初步形成了一种政府主导，企业、社会组织和公民多元参与的治理格局。实际上，诚如在一般治理中要充分调动和发挥普通公民的作用一样，边境治理中也需要有效发挥边民的积极性、主动性和创造性。而边民主体作用的发挥，又尤为能体现边境治理的现代化理念。

参与M县治理的边民主体可分为三种类型：一是体制内的专门主体。主要是由政府或边防部队临时聘用的护边员，主要负责辅助性的边务管理工作；二是体制内的非专门主体。包括村两委成员、村小组组长、民兵组织，以及其他村民组织；三是体制外的非专门主体、主要就是普通边境村民。这些主体在边界和界碑维护、边境地区的抗灾抢险、边境特殊情况的信息上报、沿边巡查等多个方面发挥着不可替代的作用。在边境治理主体结构中，边民无疑是不可或缺的一员。对于这个重要主体，M县采取了边民补贴、支持基础设施建设、扶贫开发、宣传教育、提高护边员待遇等多种动员手段，由此调动边民参与边境治理的能力和效能。与此同时，边民的主体作用又同政府、边防力量、企业、社会组织配合起来，为其他主体治理活动的展开提供了必要的支持。

（二）边民动员有助于缓解治理资源不足

任何一项治理活动，都需要治理资源的支持。对于M县这样的边境县来说，人力物力的治理资源短缺同繁复艰巨的边境治理任务之间，构成了一对突出的矛盾。为缓解这样的矛盾，保证边境治理目标的有效实现，M县不得不调动边民守土固边的能动性和积极作用。一方面，国家的边境管控工作急需动员边民的参与和介入，以弥补人力资源的匮乏；另一方面，国家关于边境治理的许多政策举措，需要动员边民去认可、支持和配合，才能更好地使其落地、生根和成长。

诚然，边民是所有边境要素中最为核心、最为能动、最为活跃的关键性因素之一，为边境治理注入了新的内涵和活力，构成了边境治理的一元主体。然而，边民的这种主体性地位的作用发挥，还有赖于通过政治动员来增强边民边境治理参与的自觉性和主动性。在以边民为基本单元的边境条件下，“一个边民就是一个哨兵，一个家庭就是一个哨所，一个村庄就是一支部队”[4]。边民动员在边境管控中的重要性由此可见一斑。而且，边民以主体身份的治理参与和介入，在很大程度上可以弥补政府或其他治理主体的诸多不足。毕竟，面对纷繁复杂的边境事务和问题，以政府为核心主导的治理主体，已然不能实现对所有边境问题的治理，而边民在这其中所拥有的治理主体地位及其能动性作用，是其他治理主体难以替代的。因而，边民动员的作用机理发挥，是边民这种潜在的政治社会资源转变为现实治理资源，进而治理力量的重要机制。

（三）动员是形塑边民意识的基本方式

现代国家，既是一个以领土为载体的地理空间单位，也是一个以全体国民为主体的政治共同体。M县的情况表明，边境治理离不开边民守土固边作用的发挥，而这种守土固边行为又要依靠强烈的边民意识来维系。其中最为关键的就是维护边界、维护国家主权的领土意识，虽身处边陲但仍为国家公民的国民意识，以及在此基础上形成的责任意识。而动员边民参与和介入边境治理，本身就是锤炼边民意识的有效实践形式，更是突显边民主体地位的具体体现。

一是领土意识。“领土就是国家主权管辖的地理空间范围，并需要通过主权国家政府间的条约或协定而确定的边界来界定。”[5]现实生活中，边民与领土、边界、边境等概念息息相关，共同构成了国家主权的外在形式。其中，领土是最为重要的主权构成要素。无疑，公民都有维护国家领土安全、统一和完整的义务，而相比其他公民群体，边民则更为直接地肩负着这一期待和要求，直面着更为具体微观的领土主权事项。如是，积极培养边民对领土的责任感、义务感和使命感，“进而形成一种在场的情境依恋和归属感”[6]，即领土意识至关重要。

二是国民意识。边民作为国家时代的特有群体，它首先是国家的边民，国家则是边民存在的本体和依据。与此同时，边民的边境在场，也是深刻的国家主权标识、象征和宣示。这些情况表明，在边民的多重身份组合中，国民身份是最为重要的，既体现着宪制性的权利，也担负着宪制性的义务，从而完全有别且超越于其民族、宗教、地域等特殊性身份及其意识。这一点对于协调跨界民族的民族认同和国家认同来说也尤为重要。

三是责任意识。边民同国家边界有着天然的联系，并因国家边界的区隔而形成和存在。这样，边民的抵边而居，要求其必须树立起强烈的守土固边的责任意识：其一是在主观上避免和杜绝非法跨界行为的发生；其二自觉警惕和抵制境内外人员的非法跨界行为及活动；其三是强烈的国防意识、守土固边意识的锤炼和实践。

三、边民管控与动员的结合

管控与动员存在着内在的契合性。管控与动员，是边民管理实践中的一体两面。管控源于边民的客体性身份特性，以及其与诸多边境问题的关联；动员源于边民的主体性身份特性，以及其在边境治理中的一元主体地位。二者在本质上有着高度的契合性，这主要取决于，不论是管控还是动员，都是在政府主导下实现的，并提供着治理实践有效推进的制度基础。也就是说边民的管控和动员，其实都不过是在国家及边境地方统一的制度体系和统筹安排下进行并实现的。离开这一根本性的治理原则，边民管控与动员的可能性都将大大降低，边境治理实践的有效性也会大打折扣。

边民的有效管理有赖于管控与动员的并行实施。边民的双重身份属性表明，管控与动员是边境治理中边民管理的两个重要维度。在深层逻辑上，管控之于边民，除了解决围绕边民而产生的各种边境事务和问题，还在于增进动员边民的能动作用；动员之于边民，既与边民在边境治理中的主体性地位密切相关，也潜藏着某种程度的边民管控效应。可见，边民的管控与动员并非完全分离的两个方面，而是一个有机结合的统一体，任何一方的弱化，都将制约或降低边民管理和边境治理的整体效果。

第三，边民管控与动员的结合途径。综上可见，边境民族地区治理中的边民管理，存在着一个具有特定内涵的管控与动员的互动机理。而要发挥这一机理的最大化效用，还有赖于释放如下机制的作用：一是宣传教育机制。毫无疑问，要把远居国家经济、政治、文化远端，民族构成多元、宗教信仰多样、社会身份多异的边民社会整合到统一的现代国家建设进程中来，经常性的宣传教育是必不可少的。二是边民补助机制。面对边民有限的生存条件和发展空间，边民补助的范围、力度、金额等是保证边民安心抵边居住从而守土固边的关键。在M县，沿边补助为毗连国境线的边境村寨，并以户为核算单位，每户每年补助金额500元，一定程度上为激发边民的守土固边能动性发挥了不小作用。三是激励与约束机制。立足于正向视阈，鼓励边民沿边境一线居住，进而抵边而居、居边脱贫、居边致富，无疑是以低成本收获高效管边控边兴边绩效的长远之策。从反向视角来看，对边民尤其是部分跨界民族确实存在的有悖国家出入境法规的行为，予以严格的惩戒和警示。