以西南少数民族为例分析教育政策法规实施效果

李 玲 蔡文伯 杨建刚

（1.石河子大学 政法学院，新疆·石河子 832000；2.石河子大学 新疆少数民族教育发展与教育政策研究中心，新疆·石河子 832000；3.石河子高级中学，新疆·石河子 832000）

教育关系到人类知识的传承、技能的培育、品德的树立。我国自古就是一个重视教育的国家，孔子开办私塾促进了我国古代教育事业的发展。中华人民共和国成立以来，更是从立法上确立了教育的重要地位，近年来，教育越来越受到党和政府及全体国民的重视，但由于我国各地区经济发展水平的差异，教育资源的分配也呈现出地区间的差异，相对于经济较发达地区，我国少数民族地区受经济发展水平等多种因素的制约，教育水平也相对较低。西南地区是我国少数民族聚居地，也是我国少数民族人口最多的地区，该地区少数民族群众受教育水平的高低，直接关系到我国人民整体的受教育水平。为了给包括西南少数民族地区在内的所有少数民族学生营造一个良好的教育环境，政府部门先后颁布了多项教育政策法规，这些政策法规针对少数民族地区实际情况，取得了良好的效果，但是我们也应当看到其中也存在一些问题，需要我们重视并改进。

少数民族教育政策法规是指针对少数民族的特殊情况，结合少数民族地区的经济发展水平，考虑少数民族的传统习俗等具体情形，制定出台的旨在促进少数民族地区的教育水准，提高少数民族群众受教育程度，从而提高少数民族地区的经济发展，提高少数民族群众的幸福感的一系列教育政策制度。西南少数民族教育政策法规既包括国家颁布实施的有关西南地区的民族教育政策法规，也包括西南地区各省市进行的民族教育实践。针对西南少数民族地区教育发展过程中遇到的教育基础设施不足、师资力量薄弱等问题，政府通过立法、颁布相关促进政策等措施为少数民族地区的民族教育保驾护航，比如支教计划就解决了西南少数民族地区教师资源不足，教师综合素质低等现实问题。呼吁东中部等地区的优秀大学生主动到西南等少数民族地区义务支教，这一政策为西南少数民族地区的教育事业增添了活力和动力，极大地缓解了西南少数民族地区师资力量不足的问题，同时也加强了汉族和少数民族之间的联系，增进了各民族间的感情。加上西南少数民族地区的各省市区根据国家制定的政策法规，结合本地区实际情况变通执行，由此形成了具有针对性的地区政策法规实践。

一、西南少数民族地区教育政策法规实施的积极效果

（一）形成了系统完整的教育政策法规体系

近些年，我国针对西南少数民族地区的教育，出台了一系列的优惠政策和法规，比如设置了专门的教育补助资金专款专用，在高等教育的招考上给予加分的特殊优惠政策，对西南少数民族的教育提供对口帮扶，保证西南民族地区的孩子受教育权等。这些政策或者法规相互配合，共同服务于西南少数民族地区的教育发展事业，逐渐形成了一个完整的规范体系，在各项政策法规不断完善的同时，西南少数民族地区的教育也呈现出法制化、规范化的发展趋势，政策法规有其天然的刚性和强制性，这种强制力使得西南少数民族地区的教育发展有了坚强的后盾支撑。

（二）教育基础设施不断完善，教育水平明显提高

教育资源分配的不均衡集中体现在教育基础设施、教育环境、师资力量等方面。随着国家对西南少数民族教育事业的支持和投入，西南少数民族地区的教育基础设施得到了极大改善，主要体现在：第一，学校数量增多，且在地理位置上的分布也更加合理，由于少数民族地区地形复杂，主要以山地为主，人口相对较少，加上学校在地理分布上的不合理，使得西南少数民族地区的学生往往要走很远的山路才能上学。现如今，合理的布局加上数量上的增多，使得西南少数民族地区学生可以就近入学。第二，学校的教育设施逐步实现了现代化，西南少数民族地区的孩子也能享受现代化的多媒体教学、拥有宽敞明亮的教室，实现了德智体美的全面发展。第三，在师资力量上，改变了以往一个学校只有几个老师，一个老师要身兼数职的状况，越来越多的大学生自愿前来义务支教，也有很多大学生愿意留下来为西南少数民族地区的教育事业奉献终身，教师的数量和质量相比之前都有了较大的提高。

（三）教育的发展促进了经济的进步

“扶贫先扶智”，西南少数民族地区教育的落后首先是由经济发展水平决定的，教育作为上层建筑的内容是由经济基础决定的，但是教育的发展对经济发展具有重要的反作用，通过教育可以提高西南少数民族地区人民的综合素质，提高其知识素养、劳动技能，使其能更好地发挥主观能动性，在市场经济和全球化的浪潮中能够紧跟时代前进的步伐，结合本地区实际情况，抓住机遇发展经济，西南少数民族地区有天然的旅游资源优势，一些受过良好教育的少数民族群众能够审时度势，充分利用本地区的旅游资源发展农家乐，极大地改善了经济条件。正是由于教育政策法规的落实，才使得越来越多的少数民族群众接受了教育、开阔了眼界。可以说，西南少数民族地区经济的发展在一定程度上也得益于少数民族教育政策法规的贯彻落实。

二、教育政策法规在西南少数民族地区的实践中突显出的问题

（一）教育政策法规在内容上忽视了对民族文化的传承

教育是文化传承的重要途径，少数民族地区的教育不仅要传授中华民族文化还应当成为少数民族传统文化的重要传播渠道，很多少数民族都有自己的民族语言，语言作为文化的载体，是少数民族几千年来历史的积淀和文化缩影。少数民族地区教育政策法规主要是从保障少数民族地区孩子的受教育权出发，强调受教育权是公民的基本权利和义务，而忽略了我国的民族教育应当承担起传承民族文化的重任，我国现行的教育政策法规很少有涉及到民族文化传承的内容，这是民族教育功能的重大缺失。中华人民共和国建立初期，我国在民族教育上还强调拥有本民族语言文字的少数民族在小学、中学教育中应当适用本民族的语言，但是，随着各地区、各民族间的交流日益频繁，各少数民族特别重视对汉语的学习，我国的民族教育政策法规也规定使用民族语言的学校应当从小学一年级开设汉语课，《全日制民族中小学汉语教学大纲》和《关于在有关省区试行中国少数民族汉语水平等级考试的通知》等政策法规都是从制度上确立了民族教育中汉语的重要作用，有使民族语言断裂从而导致民族文化断层的风险。

（二）教育政策法规的操作性和实用性有待提高

利用政策法规来为民族教育保驾护航就是要借助政策法规的规范性作用，但是只有当政策法规具有可行性、可操作性的时候才能真正发挥其规范和保护的作用。针对民族教育的政策法规，一方面在教育的普及上确实发挥了其不可替代的功能；但是另一方面，一些政策法规的可操作性和实用性还有待提高。就可操作性而言，目前针对西南少数民族教育的重大问题大多体现在2002年颁布的《关于深化改革加快发展民族教育的决定》中，然而西南地区的少数民族人口较多，且各民族教育中存在的问题会随着时间的推移、经济条件的改善、社会其他政策的影响而不断改变，因此，民族教育的可操作性应当进一步加强。

就西南少数民族政策法规的实用性而言，如果仅从少数民族青少年接受教育的比例、受教育程度的提高上来说，民族地区教育的政策法规确实已经发挥了重要的作用，但是从教育的目的上来看，其效果还不尽如人意。教育的目的是促进人的全面发展，少数民族地区学生虽然因为享受着考试加分等优惠政策，但是，以大学生就业而言，不管是少数民族学生还是汉族学生，他们面临的就业环境是一样的，用人单位更看重的是工作能力而不会因为是少数民族就给予过多的关照。此外，少数民族学生通过高考加分政策进入大学，在大学的学习过程中有可能会在学习能力、知识储备等多个方面处于劣势，而使少数民族学生体验过多的失败感而阻碍其继续努力学习深造。

（三）教育政策法规的立法层次不高，强制力度不够

虽然我国已经先后制定、颁布、修改、完善了一系列的教育政策法规，比如2006年修改了《中华人民共和国义务教育法》增加了许多关于民族教育的条款，同时增加了民族教育的优惠政策、少数民族地区孩子平等接受教育的权利等内容；2013年云南省又出台了《云南省少数民族教育促进条例》，但是大多数的教育政策法规都是由教育主管部门或者地方政府颁布的，相对来说层次不高，强制力度有限，虽在一定程度上为西南少数民族地区的教育发展提供了制度上的依据，但效果并不理想。

（四）教育政策法规的执行力度较弱且监管缺失

政策法规的生命在于落实，只有把政策法规落到实处，才能发挥它的效用。由于西南地区的少数民族文化各异，很多少数民族还在沿用自己本民族的语言，加上老一辈的少数民族群众接受教育的机会有限，受教育水平较低，因此，他们对于促进少数民族地区教育的政策法规不能准确理解。此外，有些政策法规受制于当地的实际情况，相关部门不能严格地予以执行，又因其缺乏惩罚性，致使民族教育政策法规的作用得不到充分发挥。教育政策法规实施的监管不力，也使得教育政策法规流于形式。

三、西南少数民族教育政策法规发挥作用的路径分析

（一）完善教育政策法规，使民族教育承担起传承民族文化的重任

确立少数民族教育中双语教学的重要地位，学校教育要兼顾汉语和少数民族语言，不可偏废。对于有本民族语言文字的少数民族，要提倡少数民族学生在学习中使用自己的本民族语言，根据当地实际情况平衡适用两种语言教学的比例，同时还应当培养少数民族学生热爱本民族语言的意识。由于受到市场经济的影响，很多少数民族群众为了适应经济时代的要求，放弃了自己孩子学习本民族的语言文字的机会，从小教孩子使用汉语，使汉语在少数民族地区得到普及，而忽视了本民族语言的传授。虽然推广汉语和普通话有利于各民族间的交流合作，实现各民族的共同繁荣，但是民族语言是民族文化的载体，为了保持我国民族文化的多样性，传承少数民族文化精髓，应当引导少数民族地区群众认识到民族文化的重要意义。可以在教育政策法规上体现出对民族文化的重视，增加国家鼓励并倡导少数民族使用民族语言文字的条款，并尽可能为民族语言文字的使用者提供一些工作岗位。

（二）增强少数民族教育政策法规的操作性和实用性

为了增强少数民族教育政策法规的操作性，在制定政策法规时应当做好充分的论证，了解当地的经济发展水平，教育政策法规应当与经济发展水平保持一致，以免因为发展教育而增加了当地群众的生活负担；了解群众的教育需求，使教育政策更好地贯彻执行；了解政策法规的执行效果，以便及时解释调整。为了使民族教育政策法规的实用性增强，要从长远的角度来评价高考加分这样的优惠政策，少数民族学生的加分政策初衷是好的，也确实符合当前我国教育资源分配不均衡导致的教育水平不一致的现状，但是除了在加分上给予优惠以外，更重要的还是要通过政策调整使教育资源得到合理的配置。此外，加强教育资源的流动性，使少数民族地区的学生也能享受到良好的教育环境、雄厚的师资力量、现代化的教学设施，提高他们的学习能力，使他们真正地实现自身的全面发展。

（三）尽快制定出台少数民族教育法，提高民族教育立法层次

适时推进《少数民族教育法》制定颁布的步伐，为民族教育的发展提供专门的教育法规，只有从法律上实现少数民族教育的保障，才能实现全国范围内的教育公平。《少数民族教育法》的出台将从根本上解决少数民族地区的教育问题，为民族教育提供发展方向和强有力的立法保障。早在2010年，全国人大代表高万能就提议尽快出台针对少数民族教育的《少数民族教育法》，相信它的出台，将改变少数民族地区经济发展滞后的面貌，不仅使少数民族地区的教育获得发展，而且也将带动少数民族地区的经济实现跨越式的发展。

（四）加大民族教育政策法规的执行力度和监管力度

为了使少数民族教育政策法规能发挥促进少数民族教育发展的重要作用，应当将政策法规不遗余力地贯彻落实。教育主管部门应当分工负责，责任到人，对敷衍了事、徇私枉法等行为及时追责；同时要加大对教育主管部门的监管，对于出现的不符合政策要求的行为要及时整改，对利用教育谋取私利的单位或个人也要严肃追责，以保证少数民族教育事业健康发展。为了加强对教育事业的监管，除了社会公众、媒体和教育主管部门外，还可以考虑在教育部门设立专门的民族教育政策法规监督机构，负责民族地区教育政策法规的宣传推广，监督教育法规的贯彻执行，对违反政策法规的行为进行专门的监督。

教育的重要作用不言而喻，少数民族地区的教育对促进本地区经济、政治、文化等各方面都发挥着举足轻重的作用。西南地区作为少数民族聚居区，发挥好政策法规对西南少数民族教育的促进和优化作用，对全国少数民族来说是一个良好的示范。党的十八届四中全会提出要全面依法治国，让教育事业在法治下运行是少数民族地区教育自身发展的需要，更是我国全面实现政治、经济、文化、社会等各领域法治化发展的重要保障。