租购并举中公共服务均等化路径选择研究

刘金祥，邢远阁

(华东理工大学　马克思主义学院，上海　200237)

十九大报告在加强社会保障体系建设中提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，租购并举已成为我国今后深化住房制度改革的核心。为确保人民基本居住权益，近年来中央多次提出“房子是用来住的不是用来炒的”，深化住房供给制度，住房制度建设重新定位成为近年来政府工作核心任务之一。

目前学术界对于租购并举政策分析已经取得了一定的成果，基本认同目前我国租购并举中的核心举措是租房市场的规范化和扩大化，但研究对租房市场发展的分析视角较为单一，缺乏对租购并举中租房市场的相关配套政策研究。租房市场仅仅依靠市场的发展并不能解决核心问题，我国之所以出现较强的购房热情与当前房屋所附属的公共服务权益分不开。

“十三五”规划纲要明确了建立租购并举的住房制度为主要方向，深化住房制度改革，租购并举作为住房市场发展的重要举措被正式确立，在具体规划实施过程中，部分城市和地区开始逐步尝试“租购同权”。

租购并举中住房所有权与使用权之间的公共服务差距关注度还不够，现购房和租房公共服务的均等化是新一轮租房市场发展的破冰之举。

一、租购并举中公共服务权益范围

在讨论租购并举中公共服务之前，需要重新审定和梳理与房屋相关的公共服务的范围和内涵，目前学术界还没有对于住房所涉及的公共服务权益进行明确划分，但从现实出发，对比出租者和承租人之间的公共服务可以发现主要存在以下几个层面的差异：户籍权益、教育权益、社区服务权益、公积金使用权益。

(一)户籍权益

户籍制度以及户籍所涉及的市民权益是我国一项重要的社会治理政策，单纯从户籍本身来看，户籍仅仅只是一种人口管理的政策，但由于我国目前人口流动性增强，区域间公共服务差异等原因导致户籍不再简单地代表本地居民，更重要的是与户籍相关的各项市民权益。购房与户籍之间存在着较为密切的联系，目前除了北京、上海、深圳等城市已经逐步放开了购房落户的条件，多数城市仍旧是将购房作为落户的核心条件之一。户籍目前与当地基本公共服务挂钩，户籍所涉及的基本公共服务包括：教育、卫生、文化、就业及再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等领域，这些基本公共服务组成了户籍权益。公共服务的普惠程度及水平与当地的财政收入、经济发展水平具有较为直接的关联，因而从整体意义上来说，城市的户籍权益要比农村户籍更加具有优势，所享有的公共服务内容更多，质量也相对较高，这也是当前人们更愿意在城市购房的主要原因。

(二)教育权益

户籍制度是公共服务的门槛，教育权益则是目前城市公共服务的核心，对于尖端教育资源的争夺是多数家庭必须面临的一次挑战。教育具有公共产品和准公共产品的双重属性，就公共产品属性来说，目前学校能够基本达到为每个入学儿童提供相应的受教育机会，但作为准公共产品来说，教育资源存在一定的竞争性，而目前城市中与住房相关的教育权益，也就是学区，其存在的实质是对于优势教育资源的竞争。学区的划分是根据户籍和房屋所在地为基础进行划分。根据就近上学的原则，学区一般是以学校为核心对周边居民区进行学区划分，包含在学区内的居民，原则上都可以在该学校入学。事实上，官方从来没有明确给出相应的重点学校、学区的名单，目前优势学区的划分是人们根据学校的师资力量、教学成果排名、学生素质等多重因素综合评价的结果，并且核心参考指标就是学生期末考试成绩、重点学校升学率等能够明显做出比较和判断的指标。指标的评估结果并非一成不变，评估结果会根据学校的实际教学水平发生相应的改变，因而就会出现本来不是热门的学区，由于某一年学生升学率提高造成学区房价格上升。

(三)社区服务权益

社区服务权益主要是指社区为生活在本社区内的居民提供的基本公共服务，其内容较为广泛，包括基本的社区活动、社区福利等层面。社区活动主要包括社区所开展的日常活动，常见的有安全教育、社区文化活动等，社区一般会根据本社区的实际情况以及发展特色开展相应的活动。社区福利内容丰富，通常以实物和服务两者形式呈现。由于我国当前社会治理中心下移，社区承担越来越多的社会治理责任，同时也掌握较多的社会资源，不同社区由于社区发展情况不一致，会出现在社区服务权益上差异较大的现象，比如部分社区由于距离医院较近，社区内的家庭医生服务、居民个人健康档案等建设相对较为完善。社区服务原则上是面向居住在本社区内的居民，出租者和承租人之间不存在社区服务权益上的差异，但由于社区服务资源的差异性，导致部分社区资源出现了竞争现象，因而导致社会服务供给上优先考虑本社区本户籍的居民。

(四)公积金使用权益

原则上，租房和购房两种行为都可以使用公积金，只是使用的手续和内容上存在不一致。公积金在购房中具有两点较大的优势，一方面可以使用公积金账户积累进行贷款抵扣，另一方面可以利用公积金进行贷款，且利率较低，因而对于购房者来说公积金是首要选择；公积金同样可以用于租房行为的使用，可以用于抵扣房租。实际上，我国公积金在租房和购房实际使用时存在一定的操作差距，使用公积金来抵扣房租的行为实施难度较高。部分原因在于国内购房市场规范程度较高，公积金用于购房的相关手续都已经成为程序，而租房市场则规则意识不强，多数都是个人出租给个人，有些甚至没有签署相应的租房协议，市场规范化水平较低，难以提供公积金用于租房的相关材料，因而造成租房者和购房者在公积金使用权益上的不对等。

二、租购并举下公共服务均等化困境

目前租购并举住房保障制度构建的核心在于如何解决好购房者和承租者之间的公共服务差距，增强公共服务对于租房者的吸引力，实现两者之间的均衡。但事实上，目前租房者和购房者之间公共服务存在较大差距，户籍制度门槛性、教育资源有限性、社区服务资源的针对性、住房公积金使用的限制性都造成租购并举中公共服务供给困境。

(一)城市户籍制度的门槛性

户籍制度是我国对公民所实行的以户为单位进行人口管理的一项制度，在我国，户籍制度不仅仅出于人口管理目的，以户籍为依据保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，是目前我国户籍制度的核心，也是户籍制度门槛性的关键所在。目前我国人口流动性增强，但户籍制度处于半开放的阶段，这就造成了众多人户不一致的情况，尤其是城市外来务工人员想要获得城市户籍需要具备相应的条件，其中购房就是重要指标之一。多数城市进行积分落户，其中购房就成为重要的积分指标，租房基本被排除在指标外，因此城市中存在两类市民，一类是有户籍的市民，一类是没有户籍的“市民”，前者享有市民权益，后者有限享有甚至不享有市民权益。

(二)尖端教育资源的有限性

对尖端教育资源的争夺是城市家庭所面临的一种普遍现状，为了获得良好的学区，购房时一般会优先考虑学区好的地段，多数家庭在儿童出生之前就已经开始考虑几年后的学区问题。租购并举中尖端教育资源的开放存在两方面的矛盾：学区资源的有限性与实际需求的强烈性。学区内达到入学年龄的儿童也并非全部都能正常就读，首先根据学区的划分，人户一致的排在第一顺位，有户籍没房的排在第二顺位，租房有户籍的排在第三顺位。目前学区普遍出现入学儿童人数远多于学校招生人数的情况，这也就意味着，如果不能排在第一顺位入学，那么排在二、三顺位的儿童将很难拥有入学资格，最终不得不放弃在该校就读机会，转向其他学校。

学区教育资源对租房者开放时需要考虑多方因素，因而存在一定程度上的操作困难。首先是学区租赁困难。一般来说，租房上小学需要签署6年租房协议，中学需要3年，相对于一般房屋租赁一年的周期来说，3～6年租赁周期太长。对出租者来说，长时间的学区房租赁会隐形造成房屋价值属性降低，购买学区房基本都是出于学区需求考虑，既然该房的学区已被占用，那么购买市场将会大幅缩减，这就导致租赁出去的学区房无法卖到相应的价格，且市场狭窄。其次是实际学位有限性导致入学仍需排队。学区的划分计划招生人数要大于学校实际招生人数，因而学区内通过购房上学的学生人数本就多于招生人数，教育资源对租房者开放后，会出现学区内入学儿童数量扩大，从而导致学校在挑选学生时仍旧按照原本的入学顺位，人户一致优先入学。

(三)社区服务资源的针对性

原则上社区服务并不对租房者和购房者具有严格的划分，但优势的社区服务资源仍是有限服务资源，在供给上需要考虑供给对象的优先顺序。社区作为基层治理中心，开展面向本社区的多项服务和活动，其中为老服务和幼儿托管服务是当前社区服务中的优势服务项目。就为老服务而言，上海、广州等城市陆续开始探索以社区为基础的小微型养老模式，如社区养老、嵌入式养老等，服务内容主要有日常看护、家庭医生、生活料理等。其中社区所提供的老年人生活料理服务受到较多关注，社区敬老院、老年人日托中心等是迫切需要的服务类型。当前社区养老服务不仅内容多样，价格相对较低，且社区为老服务具有政策支持和监督，能够做到让人放心，因而一般来说优先社区养老服务。在租购并举背景下，具备优势社区服务的社区将会成为热门，而社区内养老资源有限和规模一般都是中小型， 开放租房也可以享受优质的社区服务就意味着出现更多的老年人入住，社区资源难以满足相应的社会需求，根据经济学理论，需求过大必然导致溢价，社区房价也会出现相应的水涨船高的现象。

(四)住房公积金使用的限制性

住房公积金使用的限制性主要源自我国房屋租赁市场化和规范化程度不高，我国目前市场中的租赁房屋主要掌握在个人手里，市场化程度低，承租人权利得不到良好保障。我国公积金制度原则上允许租房使用，但需要较为复杂的手续和规范化的房屋租赁行为，需要房主提供相应的材料和进行配合，但在实际办理过程中由于承租人和出租人存在实际地位不平等，房主很可能推脱配合办理手续，部分承租人是从房主代理人的手里进行房屋租赁，甚至无法接触到房主本人，也就无法办理相关手续。这也就意味着，公积金用于租房是建立在租赁市场规范化的基础上，而我国目前租房市场管理相对混乱，个人行为居多，导致很难实现公积金租房。

三、租购并举下公共服务均等化困境的实质

十九大提出构建租购并举的住房制度后多地相继开展政策实施，从目前各地实践来看，出现较大的阻碍和困境，其中公共服务资源的稀缺性是出现问题的本质原因。在此基础上不同地区、不同主体之间资源分配不均，资源竞争激烈等因素交织导致租购并举下公共服务均衡化困难重重。

(一)公共服务供给稀缺性与需求强烈性之间的矛盾

首先，公共服务供给稀缺性。租购并举中包含了多项公共服务，如教育服务、社区公共服务等具有准公共产品的性质，因而具有有限的非竞争性或有限的非排他性特征，这表明公共服务所享有的主体之间存在一定程度上的排他性。准公共产品的供给主要是由政府和市场共同出资建设，但我国市场主体在准公共产品供给上具有一定的限制性和门槛性，市场主体参与准公共产品供给渠道并未完全打开，直接导致我国公共服务供给不足。

其次，公共服务需求强烈性。十九大指出我国的主要矛盾是人民对于美好生活的向往与不平衡不充分的发展之间的矛盾，主要矛盾的转化可以看出，我国社会需求层次和需求结构都已转型，尤其在需求层次上对于优质公共服务的需求增加。公共服务的需求不仅表现在需求层次转型，还表现在需求的“刚性化”趋势，如良好的学区、优势的社区服务资源等在以往并不是非有不可的公共服务，随着人们生活水平的提高，以及城市与城市之间、人与人之间的横向比较，对于公共服务需求出现了“上得去下不来”的情况。

(二)公共服务主体少数性与扩充性之间的矛盾

首先，公共服务主体少数性。由于租购并举中所涉及的公共服务以准公共产品为主，就存在一定的享有主体，同时公共服务资源供给明显稀缺，因而对于公共服务供给主体必然存在一定的选择性，而目前采取的措施是将有限的公共服务资源以房屋所有权为基础进行分配。在不扩大公共服务供给的基础上，公共服务主体的少数性特征将一直存在，同时对于优势公共服务资源的获取只能通过竞争的方式。

其次，公共服务主体扩充性。公共服务作为我国社会福利制度的内容之一，本质上应该具有普惠性的特征，也就是说房屋产权人和承租人在理论上应该平等地享有公共服务，这也就意味着公共服务主体需要从房屋产权人扩大到产权人和承租人共同享有。而事实上，对于已经享有公共服务的市民主体来说，公共服务主体的扩大化并不是他们所乐于看见的，一方面公共服务享有可以带来一定意义上的“优越感”，另一方面，主体的扩大必然意味着加剧公共服务资源的紧张，扩充公共服务享有主体，一定程度上导致一些原本充足的服务变成需要竞争才能获得，而竞争则意味着更高的成本支出，当公共服务由于他人的介入而变得紧张，将会给现有服务享有者带来不满。

(三)公共服务资源普惠性与竞争性之间的矛盾

首先，公共服务资源普惠性。普惠性是我国福利发展的重要价值取向，中央多次提出社会福利应具有普惠性特征，因此公共服务作为社会福利制度的内容之一，也应该具有普惠性。租购并举中公共服务均等化实质上就是公共服务普惠性的表征，公共服务资源的普惠性表现在两方面：一方面是群体普惠，即公共服务资源的享有不应该存在群体之间的差异，应保障大多数人能够享有；另一方面是内容普惠，公共服务在保证群体之间平等享有公共服务权益的基础上，对于群体间的公共项目和内容上也应保持一致。因此公共服务的普惠性特征需要将更多的主体纳入到服务框架中，实现从主体到内容上的双重扩充。

其次，公共服务资源竞争性。竞争性源于稀缺性，之所以出现竞争性主要是我国公共服务供给量不足，在社会需求远大于社会供给的情况下，供给长期低于需求，只能选择限制性措施来抑制需求以实现供需平衡。理论上公共服务是一项社会福利制度，具有普惠性特征，但理论上的普惠性难以在现实中得以实行，公共服务需求的不断转型升级以及刚性特征决定了我国公共服务资源竞争性的现实。租购并举中，一方面需要逐步扩大公共服务主体以促进租房市场的发展，另一方面扩大公共服务享有主体则将意味着竞争升级，从而导致公共服务供给走入两难局面。

(四)公共服务本质区域性与均衡性之间的矛盾

首先，公共服务本质区域性。我国公共服务区域性特征明显，中东西部城市、大中小型城市、城乡之间都具有较大的差异，区域之间公共服务的质量和数量都具有明显区别。经济发展较为良好的地区如北京、上海等城市公共服务财政投入较多，公共服务质量较好，经济欠发达地区公共服务无论是数量还是质量上与发达地区都存在较大差异。区域性差异是我国当前公共服务的特征之一，缩小区域发展差距需要从中央到地方、从财政投入到转移支付等多方面考虑，涉及顶层制度设计、利益均衡等问题，现阶段内很难短期实现。

其次，公共服务均衡性。公共服务的区域性特征不仅仅表现在地域之间，地域范围内也普遍存在差异，这就对公共服务均衡性提出挑战。公共服务理论上应该具备均衡性特征，不同区域之间，不同人群之间所享有的公共服务应大致均衡，但在我国公共服务的区域性特征产生了“优势集聚”效应，这也就意味着拥有良好公共服务资源的地区会吸引更多的人，会导致该地区公共服务需求剧增，进而产生竞争，而劣势公共服务地区则供过于求，区域性差异加大，进而导致不平衡性，不平衡性导致竞争性，竞争下会产生挤出效应，再次产生不平衡。这就表明，理论上的均衡在区域性条件下根本无法实现，反而不断循环。租购并举下，实现租购同权需要实现公共服务资源在购房者和租房者之间产生均衡，而区域性特征很难达到均衡性要求，这样一来，租房者就会相对集中到优势公共服务资源地区，进而导致该地区租房价格上升，公共服务供给成为租购并举的掣肘。

五、租购并举下公共服务均等化路径选择

租购并举下公共服务均等化意味着实现或逐步实现房屋承租者和产权所有者之间在公共服务上的均等，是推进租购并举住房保障制度的关键一步，需要从理念、机制、目标三个层面进行路径规划。

(一)“租购同权”理念确立为前提

理念是行动的主导，首先要从观念上确立租购同权的相关理念。目前广州、上海等城市已经率先开展租购同权实践试点，从现有的实践经验来看，社会对于租购同权政策仍处于观望态度，政策支持度不高，究其原因一方面是租购并举政策推进力度不够，其次是租购同权理念宣传较少。参考发达国家租房市场发展经验可以明显发现，基本不区分产权人和承租人之间的公共服务权益差别，无论是教育还是社区服务等社会福利项目基本可以做到两者同权，人们可以在租房和购房两者间进行自由选择，不受公共服务的限制。

其次，坚持租购同权政策定力。从现实出发，租购同权理念确立必然有一定的政策阻力，实现类似于美国等国的租购完全同权需要分步实施和政策定力，但基本的政策理念仍要确立，也就是说租购同权理念确立应先行。租购同权理念确立需明确两点：首先，考虑到我国现实状况，短时间内难以实现从租购不同权到全面同权，原有的政策惯性所给予的预期会形成较大的政策阻力，因此可以分步实现租购同权，先对租购同权理念进行宣传和支持；其次，在给予人们基本理念预期的基础上，逐步或分步实现同权，由于全面租购同权需要良好的政策规划，现实可行的路径是从不同权到理念上的同权，从单项同权到多项同权。

(二)公共服务均等化为实现机制

在基本理念确立的基础上需考虑具体实现机制问题，公共服务均等化设计多层面的制度安排，可以 “三步走”：制度层面，强化规划设计；实施层面，扩大公共服务供给；保障层面，完善政策和法律支持。

1.强化规划设计为基础

租购并举制度实施，纵向上涉及中央、地方、基层三个主体，横向上涉及财政、民生、保障等多个部门和层级，没有全面的政策规划设计难以实现全盘统筹。从国家层面来说，目前租购并举相关政策文件规范较为笼统和概括，对于如何实施，何种程度上实施并没有明确的制度安排，同样对于租购同权理念的确立和实践，缺乏强有力的政策支持。参与租购并举制度建设的12个试点城市，在具体实践过程中也是千差万别，政策连贯性不强，如上海、广州等城市已经开始逐步推进租购同权，而部分城市还停留在政策观望阶段，没有采取实质性的政策举动。

实现公共服务均等化在政策设计上应坚持基本的原则，主要是坚持均等化原则。政策上的均等化应包含两个方面：一方面公共服务权益享有主体均等，也就是坚持租购同权理念，承认和认可租房者和购房者在公共服务上的无差别；其次是公共服务内容上的均等，内容均等的相关政策难度显然高于主体均等，这是改革过程中的难以避免的阵痛，可以考虑优先或逐步开放租房者的公共服务权益，尤其是教育权益，通过具体制度安排，先有条件地向租房者开放，然后逐步过渡到完全开放。均等原则不仅体现在租购双方主体上的均等，还要考虑区域间的均等，公共服务之所以出现优势集聚效应，主要是由于资源分配的不均衡，保持区域间公共服务资源的大致均衡，增加劣势公共服务地区的投入，同时扩大对于优势公共服务区域的辐射范围，减小区域间公共服务对比差异。

2.扩大公共服务供给力度为根本

公共服务供给不足导致供给过分小于需求是目前我国公共服务供给中普遍出现的问题，完善我国公共服务供给体系，增加公共服务供给力度是推进租购并举制度的必经之路。随着近年来社会治理理念的发展，服务型政府构建，公共服务供给中可以充分考虑和利用市场和社会资本进行公共服务建设。完善我国公共服务供给应拓宽市场进入渠道，根据不同公共服务项目、内容的特点，以公共服务需求为导向，支持、鼓励组织和个人参与到公共服务供给中形成政府主导、市场支持、社会参与的公共服务供给模式，为我国公共服务短板问题提供切实可行的来源渠道，有效解决我国公共服务供给不足问题。

可以借鉴PPP模式在有效解决政府财政问题和基础设施建设中的做法，发挥社会资本对于公共服务的效率优势，实现公共服务多样化供给。在具体推进过程中要协调和把握好政府、市场、社会主体之间的互动关系，市场虽具有高效优势，但同样也有盲目性，政府需引导并监督市场行为防止过度市场化，而导致公共服务变成社会“奢侈品”，同样社会主体具有分散性特征，管理和鼓励社会进入公共服务供给领域，相应的治理措施和监督机制必不可少。

3.配套政策与法律为保障

从现行立法来看，无论是租购并举还是租购同权，立法层次较低，法律保障力度不够，现有的立法不能形成对主体利益的保护，也达不到推进政策实施的效果，所以目前租购并举只是政府工作报告中所提出的工作要求，构建租购并举的住房保障制度需要加快立法进程。以租购同权促租购并举的核心是对于承租人法律权益的确定和保护，缺乏法律保护的权益只能是空谈，目前我国对于租房租赁的相关法律规定，未能及时对承租人的相关法律权益进行明确和保障。我国当前出现购房热的现象，一方面是追求房屋经济上的溢价效应，另一方面也受到租房行为权益保护机制失效的对比影响，租房行为缺乏相应的法律保护时常出现维权事件，而承租人和产权人实际地位的不平等导致维权成本高，结果不理想。法律对于租购同权的保护和明确不仅仅是我国租赁市场规范化的重要途径，也是实现承租人权益保护的举措。

租购同权并不是一句简单的口号和宣传标语，切实可行的政策规范是关键，社会对于租购并举的政策信心同样也是来源于权威性的政策规范。我国租购并举住房保障制度已经步入实践阶段，各个城市租赁地块供应也在加速推进，作为我国住房市场的长效机制之一，应考虑相应的政策前景问题，租赁用地划分、租赁房源确定之后，实现政策的“软着陆”就需要相关配套政策安排和支持。租购同权的实现需要触及部分主体的核心利益，必然会出现反对声音，处理好既得利益主体与利益需求主体之间的关系，既能够得到利益主体理解，也能够实现更多主体的公共服务权益，政策支持是必然。

(三)租赁市场健康稳定发展为目标

租购并举的核心是租赁市场，无论是租购并举还是租购同权，最终的发展目标是构建我国住房市场的健康长效机制，以租购同权作为租赁市场发展的相关配套措施可以有效增强租房行为的吸引力，通过构建良好的租赁环境以及租赁市场扩大化，鼓励更多的企业参与到租赁住房供给中，逐步增强人们对租房行为的认可度，确保租房市场长期发展，最终实现我国住房结构优化与转型。目前我国购房市场发展完善，租房市场的完善和发展是当前的主要任务。十九大明确提出房子是用来住的不是用来炒的，租购并举制度核心的意义是将房屋真正回归居住本质，削减与房屋相关的其他属性。租赁市场的发展是将住房居住功能增强。我国房屋个人所有率较高，且在所有量上差异较大，必然会产生较大的房屋租赁市场，租赁市场的完善需要从市场发展和公共服务两方面来完善。