网络化治理：共享单车治理中的政府与社会

毛颖异

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海201620）

2016年是智能共享单车的发展元年，这一年上海市的共享单车仅品牌就超过12个，总量已超过106万辆。由于疏于线下运维管理，上海市共享单车的过度投放、乱停乱放现象严重，严重影响了城市交通秩序和形象［1］。事实上，共享单车的问题也在其他地方陆续曝光，成为城市治理的新问题。随着共享单车的发展，全国各地共享单车被上私锁、被私藏、违停的数量巨大。共享单车的烦恼成为检验城市素质的“照妖镜”。但是，这些问题并没有通过政府和企业得到根本解决。作为新兴产业企业缺乏先例可供参照，民营化资本的成功导致行政力量介入较少，共享单车准公共物品的性质使其运营维护困难，折射出政府和企业作为主体来承担公共服务的职能并不是完全可靠的。

一、共享单车治理中的志愿效应

在企业难为、政府难管的背景下，志愿机制应运而生。比如，致力于共享单车治理行动的“摩拜一族”，既非企业员工，也非政府职能部门人员，他们仅仅是“热爱共享单车的用户”，学术界称之为“业余团队”，支撑他们行动的动力是志愿利他主义［2］，“不挣钱，纯公益，凭爱好，唤认知”是他们的宗旨，“解救”违规停放在小区、隐蔽街巷的共享单车就是他们的职责。此类利他精神激发着志愿者通过寻找违规使用的共享单车、规范其摆放、举报不规范使用行为等方式，来呼唤更多人的“骑士”精神。

值得肯定的是，这种志愿机制得到了社会的认同。上海的“摩拜一族”志愿者引起了广泛关注。《新华日报》《人民日报》《解放日报》等诸多官方报刊对其事迹进行了报道。官方媒体的发声体现了有关部门对于这一社会组织的支持。据统计，截至2017年6月26日，“摩拜一族”在全国各大城市已发展成员134个，成员包括各行各业的各类人群。截至2017年5月，“摩拜一族”共有45个微信群，人员保守估计总计有3500人，平均每天行动400多次。随着组织发展，他们逐渐形成了自己的管理规则——“猎人守则”，也首创了以微信为主的“线上管理模式”。

上海的“摩拜一族”志愿者也得到了企业的认可。随着组织运作和管理的逐渐成熟，志愿者的活动已经常态化，在“摩拜一族”活动的一部分区域，用户的使用习惯逐渐养成。“摩拜一族”志愿者在共享单车管理中发挥的显著作用也引起了企业的关注。摩拜创始人胡玮炜曾表示，“摩拜一族”志愿者让她认识到摩拜可能激发出用户的情感元素，如何从“摩拜一族”身上发掘出更多的可能性，是摩拜未来的商业模式和产品模式的想象空间所在。企业在对其行为表示肯定的同时，也出台了一系列奖励措施，如通过“僵尸猎人”免费30天骑行奖励和“信用分”制度等来加强与“摩拜一族”志愿者等社会组织的互动，从而形成合作共管的网络化治理模式。

政府对此也做出了回应与支持。2017年8月1日，交通运输部等十部门发布的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》明确指出：共享单车是城市绿色交通系统的重要组成部分。共享单车在一定程度上解决了政府一直难以解决的“最后一公里”的问题。随着行业发展的逐渐成熟，各种公共问题的出现需要行政力量的介入，各种相关政策的出台也产生了一定的规范和管理的效果。但由于共享单车投放量大、使用范围广，这就对政府如何参与其管理提出了新的挑战。政府作为拥有监管权力的主体，虽然尚未与“摩拜一族”志愿者形成制度性合作，但是已经在政策、配套场地、合作共治等方面给予其一定的支持。

二、网络化治理在共享单车治理中的运用

网络化治理(governing by network)是斯蒂芬·格德史密斯和威廉·艾格斯于2004年提出的一种新的治理模式。在这种治理模式中，政府不再是公共服务的直接供给者，其核心职责也不再是管理人员和项目，而是组织各种资源来创造公共价值。政府应该作为公共价值的促动者，在具有现代政府特质并由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网中发挥作用［3］。这一原则表明共享单车具备了网络化治理的特质。在这个网络中,通过信息化手段的开发和使用，整合政府、企业和社会组织的资源，建立起信息共享平台，在三者之间编织起线上信息共享、线下协作管理的治理网络：通过社会组织的灵活性、公益性来解决共享单车使用灵活性所带来的一系列问题；充分动员社会力量进行反馈和线下维护，依靠政府和企业的信息、技术和资金支持，三者之间形成协同共治的网络，从而实现有效治理。

在上海的共享单车治理经验中，“网络化治理”的网络格局表现在三个方面：一是资源网。资源网是实体的网络，是指引入并整合政府和社会组织资源（技术资源、人力资源、物质资源）的网络。二是信息网。信息网是虚拟的网络，是指借助信息化手段形成的网络（如因特网、移动通信等），它不仅能够保证单车的停放信息及时被社会组织了解，提高志愿服务的有效性，还能够保证二者之间的信息共享，增加服务的可及性。三是组织网。组织网是支撑起这一系列资源和信息的网络，可以在共享单车投放集中区域建立起规模化的管理平台，将不同区域的社会组织联系在一起，实现对上述资源的整合和调配，使之成为连接各主体的关键枢纽。

共享单车发展中的治理表明新生事物发展的临界点是可以克服的。作为公共管理的主体，政府承担着重要的职责。共享单车这一新兴准公共物品缺乏先例参照，因而难以对其进行有效管理。“摩拜一族”志愿者的志愿服务连接政府、企业和社会组织，形成了“网络化治理”的格局，搭建了三者合作的机制。政策网络构建于政府与社会所形成的依赖性的组织形式当中［4］。鉴于这个网络是社会组织自发形成，继而被政府利用，合作也面临着诸多的问题：一方面，以“摩拜一族”志愿者为代表的志愿性社会组织尚未形成规模，与企业之间也尚未形成双向合作。由于欠缺企业的信息和支持，社会组织管理效率低下。另一方面，政府在治理网络中的角色定位仍需探索。在理论上，政府作为监管权力的拥有者，是治理责任的主要承担者。随着公共需求的扩大和公共空间的扩展，政府作为单一的治理主体已经不能很好地处理公共事务和公共问题，需要全体社会力量的参与［5］。全钟燮指出：“随着公民社会能力、网络化和沟通结构的扩展，科层统治的观念已经逐渐转变成公共领域内多方面的互动，这种多方面的互动过程以话语体系为导向，具有非等级、水平性、合作性的特征。”在公共事务的管理中，政府需要与企业、社会组织等达成合作，从而提高公共服务的质量和水平。

三、拓展网络治理的对策

寻求合作是组织和个体在快速发展变化的社会中不得不选择的行为取向。网络化治理的理论规范为网络化治理运作提供机制保障［6］，而合作机制已经在共享单车治理中得到验证。在未来的网络化治理中，合作各方应该被赋予平等的权利，管理应该追求多维而非等级化排列。

（一） 抓住合作网络化治理的节点，激励多中心主体的参与

网络化治理是不同节点形成的机制，其中每一个主体都是治理中心，在彼此交叉中产生的节点是连接其他主体的关键。在共享单车的管理中，政府既作为监管权力的主体，又作为治理主体之一参与管理，是有效治理的前提条件。共享单车的性质使其在运营过程中的各类问题已在一定程度上演变成了公共问题。在此类问题的解决中，政府和企业都表现出一定的“失灵”。与其他公共服务产品类似，共享单车单纯依靠政府高压与用户自觉，难以达到有效治理目的，因而应从政府、企业、社会三方出发，共同合作［7］。以“摩拜一族”志愿者为代表的志愿服务组织的兴起，既表明了随着公共空间的不断拓展，公民对社会公共事务的积极参与，也在一定程度上表明，社会组织作为重要的治理主体之一应被纳入到治理网络中来。

（二） 制定和完善网络化治理合作的规范，提升治理的制度化水平

规范是合作机制构建的基础。鲍曼曾说，规范对于合作行为具有重要的意义，如果把规范作为合作的前提，个人利益追求就能够被包容到合作行为中来，合作关系因能够帮助实现各自的利益追求而存在。因而，共享单车的合作治理网络应该包含政府和社会组织各自的利益，而且这种利益从属于合作的规范。在网络化治理模式中，作为核心主体的政府、企业和NGO应以合作治理的形式实现共治［8］。因此，合作规范是各个治理主体共同行动的基础，只有彼此之间形成约束，控制机制才能有效地发挥作用。

一方面，政府需要制定和完善合作规范。在技术层面，政府应积极与社会组织建立沟通平台，在现有实践的基础上，为志愿服务主体的投诉和举报提供畅通的渠道。在信息共享层面，政府应积极促成与社会组织的信息共享，基于大数据的实时预警和现有的交通管理系统，将采集到的异常数据及时反馈给后台并进行预警。政府可以通过交通监管平台的信息反馈及时地发现问题，并提供给志愿服务主体。在规范化管理层面，政府可以通过社会组织反馈的数据将用户的行为进行还原，从而对运营维护人员的配备进行科学规划。同时，政府应以问题为导向，在对公共交通需求进行分析的基础上，对单车的投放数量、社会组织服务的重点区域进行科学规划。通过多方分析和数据汇总，形成一套科学的管理方案，倒逼一个契约型社会的形成。

另一方面，社会组织需要完善自身的行为规范。社会组织的公益性强调其在投入和产出上更多地依赖社会和服务社会，它们往往以各种公益形式吸纳社会资源，较强地依赖于公信力等社会资本。共享单车的运作模式导致其在很大程度上依托于用户的“自律”。“摩拜一族”志愿者所倡导的“骑士”精神，在一定程度上反映了完善用户信任考评制度的重要性。因此，政府应在企业和社会组织现有的信用制度的基础上，推出一套科学的用户考评制度。如完善社会信用体系，将共享单车使用中的信用问题纳入其中。在制度保障下，基于移动互联网和手机的照相功能，鼓励用户举报不良行为，通过众包监督，加强对用户的规范，同时号召更多人加入到志愿服务队伍中。值得注意的是，当前“摩拜一族”志愿组织已经建立了内部激励机制，如用户完成与单车相关的志愿活动，上传照片文字并在通过审核后可以获得相应的奖励。我们有理由相信，政府和社会组织的双重激励，能够促进社会组织的发展和治理有效性的提升。

（三）明确网络治理体系中的责任

在以问题为导向的网络化治理中，解决问题是多元主体参与网络化治理的诱因。在这一治理网络中，不同主体在利用各自优势实施一定治理行动的同时，还须承担治理失败的责任。目前，政府虽然通过设立电子围栏、出台相关政策等形式来规范其管理，并与企业达成了相应的协议，但是与第三方的合作尚未形成。行政力量应该在政策、配套场地、合作共治等方面给予“摩拜一族”志愿者等志愿服务组织一定的支持。联合社会力量，形成共管局面，从而促进共享单车网络化治理局面的形成。

从志愿的角度分析，共享单车类社会组织的主要职责包括报修、举报、规范其摆放、解救小区内僵尸单车等。但其社会功能并没有得到广泛认可。志愿者的志愿范围和政府的职能范围尚未明确划分。因此，社会组织应进一步明确其角色定位，不仅要充分发挥其志愿精神，还要提升其服务的有效性，发挥监督作用，促进用户行为、政府规制、企业管理和社会参与等多方合作，促使良好治理效果的形成。

四、结束语

在公共管理的社会本位理念中，政府已经不是公共管理的唯一主体，多元主体共同治理已经成为我国社会治理创新的普遍实践［9］。政府、非政府组织、市场主体三类管理主体应以“平等协商、良性互动、各尽其能、各司其职”为原则共同进行社会公共事务的管理。同时，随着民主意识的增强和自主管理能力的提高，人们将追求更多的自主管理、参与管理，从而更有效地实现和保护自身的民主权利。在“摩拜一族”志愿者为代表的“互联网+”背景下所孕育的新兴社会组织，以其显著的公益性、志愿性、灵活性、有效性等特点得到了社会的广泛承认。在共享单车此类完全民营化资本运营的准公共物品的治理中，政府、企业和社会组织只有联手才能够消除志愿行为中面临的各种盲区，从而达到降低志愿成本、提高治理效率的效果。